В заключение отметим, что почти во всех конвенциях и рекомендациях МОТ содержится указание на то, что государства должны применять положения этих актов после консультаций с организациями трудящихся и предпринимателей.
Примирение, посредничество, арбитраж.Рекомендация № 92 призывает государства создавать органы по добровольному примирению с целью способствовать предупреждению и разрешению трудовых конфликтов. Такие органы образуются из равного числа представителей от предпринимателей и трудящихся. Примирительная процедура должна быть бесплатной и оперативной. Срок рассмотрения трудовых конфликтов сводится к минимуму.
Процедура примирения может начинаться по инициативе либо одной из конфликтующих сторон, либо самого примирительно-
го органа. Итоги примирительной процедуры оформляются в письменном виде и имеют силу коллективных договоров.
Если по соглашению между сторонами применяется примирительная процедура, то им рекомендуется воздерживаться от забастовок и локаутов в течение всего времени ведения переговоров.
Если по соглашению между конфликтующими сторонами спор передан на окончательное решение арбитражного органа, то стороны должны воздерживаться от забастовок и локаутов в течение арбитражного разбирательства и безоговорочно признать решение арбитражного органа.
Рекомендация содержит важное положение о том, что предусмотренные в ней процедуры не могут истолковываться как ограничение права на забастовку.
Рекомендация № 130 содержит правила о рассмотрении индивидуальных жалоб работников, вызванных индивидуальными спорами юридического характера (спорами о праве). Процедура, установленная в Рекомендации, воспроизводит процедуру "гри-венс просиджер", распространенную в США и в ряде других стран. Она представляет собой своеобразную разновидность усложненного примирительно-третейского разбирательства. В соответствии с этой процедурой вначале должны быть предприняты попытки разрешить жалобу путем прямых переговоров между заинтересованным работником и его непосредственным руководителем. Если такие попытки не приводят к соглашению или если характер жалобы таков, что рассмотрение ее указанным выше путем не является целесообразным, работник передает жалобу в одну или несколько инстанций в соответствии с правилами, предусмотренными в коллективных договорах. Процедура рассмотрения жалобы должна быть как можно более простой и по возможности быстрой, а формальности при ее применении — минимальными. На любой стадии разбирательства должна существовать реальная возможность достижения урегулирования спора по соглашению сторон.
В случае когда попытки урегулировать жалобу на предприятии не имеют успеха, спор может быть разрешен путем примирения, обращения в судебный орган или с помощью иных процедур, предусмотренных в коллективных договорах, а также путем добровольного арбитража.
Применение рассмотренной процедуры не означает ограничения права работника на обращение с жалобой в компетентный государственный орган по труду или судебный орган, если такое право признано в национальном законодательстве.
Принципы государственной политики занятости. Вактах МОТ можно выделить принципы и рекомендации общего характера о государственной политике в области занятости и специальные рекомендации, относящиеся к определенным группам трудящихся: инвалидам, молодежи или к определенным отраслям: сельскому хозяйству, морскому судоходству.
Конвенция № 122 провозглашает в качестве главной цели государственной деятельности активную политику, направленную на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости в целях стимулирования экономического роста и развития, повышения уровня жизни, удовлетворения потребностей в рабочей силе и ликвидации безработицы и неполной занятости.
Эта политика должна быть направлена на обеспечение как можно более продуктивной работой всех, кто готов приступить к ней и ищет ее, а также свободы выбора занятости и самых широких возможностей для каждого трудящегося получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден.
При осуществлении политики занятости представители предпринимателей и трудящихся должны привлекаться к консультации для того, чтобы учесть их опыт и заручиться сотрудничеством. Конвенция № 168 определяет методы содействия занятости, включая социальное обеспечение, профессиональную подготовку и профессиональную ориентацию, деятельность служб занятости.
Рекомендации № 122 и № 169 устанавливают основное содержание политики занятости, причем первая из них уделяет особое внимание проблемам занятости, связанным с недостаточным экономическим развитием, а вторая трактует политику занятости в наиболее широком аспекте и с учетом принятой МОТ в 70-е годы Всемирной программы занятости.
В Рекомендации № 129 отмечается, что ухудшение возможностей занятости может повредить осуществлению права на труд, которое включает свободный выбор занятости, справедливые и благоприятные условия труда и защиту от безработицы.
В названных двух рекомендациях сформулированы важные нормативные положения, в том числе принципиального характера, имеющие прямое отношение к реализации права на труд. Выделим некоторые из них.
• Признание государством права на труд предлагается связывать с осуществлением экономической и социальной политики, цель которой — содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости.
• Государства должны использовать возможности техничес кого прогресса, роста производительности труда и приме нять такие методы, как сокращение продолжительного рабочего времени без уменьшения заработной платы, бо лее продолжительные оплачиваемые отпуска, более по зднее вступление в состав рабочей силы.
• Государства должны способствовать адаптации трудящих ся к структурным изменениям на глобальном, отраслевом уровнях, на уровне предприятия и содействовать предос тавлению другой работы трудящимся, которые стали без работными в результате проведения структурных и техно логических изменений, а также сохранять работу или содействовать предоставлению другой работы трудящим ся, которых затронула продажа, передача, закрытие или перемещение компании, предприятия или оборудования.
• В числе методов осуществления политики в области заня тости предлагается использовать заключение коллектив ных договоров, затрагивающих вопросы, оказывающие влияние на занятость.
• Государствам следует побуждать организации предприни мателей и трудящихся к заключению на национальном и отраслевом уровнях или на уровне предприятия коллек тивных договоров о социальных последствиях внедрения новой технологии.
• Государствам предлагается поощрять предпринимателей к тому, чтобы они привлекали трудящихся и/или их пред ставителей к планированию, внедрению и использованию новой технологии, т.е. информировали бы их о возможно стях и влиянии новой технологии и заблаговременно кон сультировались с ними; содействовали лучшей организа ции режима рабочего времени и лучшему распределению занятости; предотвращали и смягчали неблагоприятное влияние технологических изменений на трудящихся.
• Предпринимателям рекомендуется принимать меры, на правленные на борьбу с безработицей. Они могут вклю чать переобучение для выполнения другой работы на том же самом предприятии; перемещение на другую работу в пределах того же предприятия; тщательное изучение пре пятствий к более широкому применению многосменной работы и принятие мер к их устранению; заблаговремен ное предупреждение трудящихся о предстоящем увольне нии и соответствующее уведомление государственных ор ганов; защиту доходов уволенных трудящихся.
• Государствам рекомендуется учитывать при проведении на циональной политики занятости важное значение малых предприятий как источника занятости, особенно для тру дящихся, которые испытывают сложности при трудоуст ройстве. Должны приниматься специальные меры, содей ствующие обеспечению доступа малых предприятий к товарным рынкам, кредитам, передовой технологии, тех ническим знаниям, установлению технологических связей между крупными и малыми предприятиями, подготовке кадров.
• Предлагается принять меры для удовлетворения специфи ческих нужд тех лиц, которые сталкиваются с особыми трудностями, например, пожилых трудящихся, инвали дов и других работников, для которых наиболее сложно переменить местожительство и занятие.
Некоторые из перечисленных мер подвергаются дополнительной международно-правовой регламентации в других актах. Это относится, например, к общественным работам, которым посвящены Рекомендации № 50, 57 и 73. В них сформулированы предложения относительно национального планирования, выбора времени для общественных работ, их финансирования, условий набора работников и труда, о международном сотрудничестве в этой области.
На 86-й сессии МОТ (1998 г.) была принята Рекомендация № 189 о стимулировании создания рабочих мест на малых и средних предприятиях. В Рекомендации предложен комплекс мер, направленных на создание условий, благоприятствующих росту и развитию малых и средних предприятий, в частности, путем принятия надлежащего социального и трудового законодательства.
В нормативных актах МОТ уделено большое внимание мерам обеспечения занятости инвалидов, престарелых трудящихся, молодежи. Имеется Рекомендация (№ 11) о предотвращении безработицы в сельском хозяйстве.
Особое значение имеет международно-правовое обеспечение занятости инвалидов.
Конвенция № 159 обязывает государства разработать, осуществлять и периодически пересматривать национальную политику в области занятости и профессиональной реабилитации инвалидов, включающую обеспечение инвалиду возможности получать, сохранять подходящую работу и продвигаться по службе. Должны быть приняты меры на национальном уровне по развитию служб профессиональной реабилитации и занятости инвалидов, по подготовке персонала для таких служб.
Рекомендация № 99 считает необходимым создание специальных мастерских для инвалидов, которые должны предоставлять им не только полезную и оплачиваемую работу, но и возможность повышения квалификации. Для инвалидов, которые не могут выйти из дома, должны разрабатываться и применяться особые меры, чтобы обеспечить им полезную и оплачиваемую работу на дому под эффективным медицинским и профессиональным наблюдением.
Расширение применения труда инвалидов должно обеспечиваться путем найма минимального процента инвалидов; резервирования для них определенных занятий; принятия мер, дающих лицам, имеющим серьезную инвалидность, возможность поступления на работу или отдающих им предпочтение в некоторых профессиях, считающихся подходящими для них; поощрения создания и облегчения деятельности кооперативов инвалидов или любых других подобных организаций, управляемых самими инвалидами или от их имени.
Специальные положения, касающиеся обеспечения занятости пожилых трудящихся, содержатся в Рекомендации № 122 о политике в области занятости и в Рекомендации № 150 о развитии людских ресурсов. Государствам рекомендовано прилагать усилия для удовлетворения специфических нужд пожилых трудящихся, в частности выявлять условия труда, которые могут ускорить процесс физического и умственного старения; организовывать для пожилых трудящихся профессиональную переподготовку и профессиональную ориентацию; предоставлять пожилым трудящимся другую работу, где они могли бы использовать свои знания и опыт, по возможности без потери в заработке.
МОТ приняла Рекомендации № 45 и 136 о предотвращении безработицы и развитии занятости среди молодежи. В частности, отмечена необходимость создания специальных программ развития молодежной занятости, имеющих целью дать молодым людям квалификацию, необходимую для приспособления к быстрым темпам происходящих изменений и активного участия в развитии своей страны.
Наконец, Рекомендация № 1 призывает государства создать действенную систему страхования по безработице. Этот вид страхования, тесно связанный с государственной политикой в области занятости, детально отрегулирован в Конвенции № 168 и Рекомендации № 176. Рассмотрение этих вопросов выходит за рамки настоящей работы.
Организация трудоустройства.Важная роль в осуществлении государственной политики занятости принадлежит государствен-
ным и частным биржам труда, службам занятости или бюро по найму.
Конвенции № 2 и 68 обязывают государства создавать бесплатные бюро занятости, основная цель которых — обеспечить в сотрудничестве с другими общественными и частными учреждениями наилучшую возможность организации рынка труда в качестве неотъемлемой части программы достижения и поддержания полной занятости.
Рекомендация № 1 предлагает государствам принять меры для запрещения тех бюро занятости, которые взимают плату за свои услуги, т.е. осуществляют свою деятельность с целью получения прибыли. Если такие бюро существуют, рекомендуется разрешать им осуществлять свою деятельность только по получении лицензии от правительства и одновременно принимать меры для скорейшего упразднения таких бюро.
Функции службы занятости определены Конвенцией № 88. Она допускает параллельное существование бесплатных государственных и частных (коммерческих и некоммерческих) бюро по найму. Последним посвящена Конвенция № 96. Она предлагает государствам два варианта: взять на себя обязательство постепенно ликвидировать имеющиеся платные бюро по найму либо признать необходимость существования таких бюро, но подвергнуть их деятельность жесткой государственной регламентации, в частности, путем лицензирования. Тем государствам, которые выбирают второй вариант, предложен набор нормативных положений отдельно для коммерческих и некоммерческих бюро по найму.
В 1997 г. на 85-й сессии Международной конференции труда были одобрены Конвенция и Рекомендация, посвященные частным агентствам занятости. Цель указанных актов МОТ — отразить изменения, происшедшие на рынке труда многих стран в последние годы, сделать регулирование этого рынка более гибким, учесть новые реалии, появившиеся на рубеже веков, в частности технологическую революцию, сдвиги в структуре производства, глобализацию экономики, изменения в методах использования человеческих ресурсов.
Рассматриваемые акты допускают и легализуют деятельность различных по характеру частных бирж труда и одновременно предусматривают меры, направленные на обеспечение социальной защиты работников, пользующихся услугами этих бирж.
Конвенция № 181 дает широкое определение агентствам занятости. Таковым является любое физическое или юридическое лицо, независимое от государственных властей, которое предоставляет следующие виды услуг на рынке труда:
—посредничество при устройстве на работу, содействие в поисках работы и трудоустройстве;
—наем работника специально с целью предоставления его труда третьим лицам (физическим или юридическим), которые непосредственно организуют и используют труд этих работников в своих интересах ("заемный труд");
—иные услуги (информационные, консультативные), ока зываемые лицам, ищущим работу.
Правовой статус частных агентств занятости определяется в соответствии с национальным законодательством и практикой и после консультаций с наиболее представительными профсоюзами и организациями предпринимателей.
Государства сами определяют условия функционирования указанных агентств, используя, в частности, систему лицензирования или сертификации.
Национальное законодательство может запретить частным агентствам занятости оказывать услуги определенным категориям работников или деятельность этих агентств в определенных отраслях и сферах экономики.
Частные агентства занятости должны оказывать услуги лицам, ищущим работу, бесплатно. Вместе с тем компетентные государственные органы после консультаций с наиболее представительными профсоюзами и организациями предпринимателей могут разрешить в отдельных случаях оказание частными агентствами занятости платных услуг для определенных категорий работников.
Частные агентства занятости не должны допускать дискриминацию лиц, пользующихся их услугами, по любому из оснований, предусмотренных международными и национальными актами, а также наносить ущерб осуществлению права на ассоциацию и коллективные переговоры.
Не рассматривается как дискриминация оказание указанными агентствами льготных услуг по трудоустройству лицам, нуждающимся в повышенной социальной и правовой защите.
Собирая личные данные о работниках, частные агентства занятости не должны вторгаться в частный, интимный мир соискателя работы и должны ограничиваться информацией, имеющей прямое отношение к определению уровня квалификации и профессиональных знаний.
Государствам предписано принять меры, чтобы не допустить нарушения трудовых прав работников, устраиваемых на работу частными агентствами занятости. Это относится к законодатель-
ству о запрете труда детей, о праве на ассоциацию, о коллективных переговорах; к минимуму заработной платы, рабочему времени и другим условиям труда, технике безопасности и производственной санитарии, компенсациям в случае производственной травмы или профессионального заболевания или в случае банкротства предприятия, к защите прав женщин-матерей, к допуску к профессиональному обучению.
Важно установить особые меры ответственности частных агентств, поставляющих предприятиям-пользователям "заемных работников", за нарушение трудовых прав последних. Такую ответственность несут и предприятия-пользователи.
Частные агентства занятости обязаны представлять государственным властям в установленные последними сроки информацию об их деятельности, необходимую для осуществления государством контроля и сбора статистических сведений. При этом необходимо учитывать конфиденциальность такой информации. Компетентным государственным органам рекомендуется собирать и регулярно публиковать для всеобщего сведения данные о деятельности частных служб занятости.
Должно быть организовано тесное сотрудничество между частными агентствами по вопросам занятости и государственными биржами труда, основывающееся на том, что именно государственные власти несут главную ответственность за разработку и осуществление политики регулирования рынка труда и использования соответствующих государственных фондов.
Государствам надлежит разработать адекватные средства, включая там, где это необходимо, санкции в случае нарушений данной Конвенции.
Рекомендация № 188 детализурует и дополняет рассмотренную Конвенцию. Это особенно относится к двум вопросам: защите права работников, пользующихся услугами частных агентств занятости, и взаимоотношению государственных и частных бирж труда.
Рекомендация предлагает государствам принять меры для предотвращения и отмены незаконной и неэтичной деятельности частных бирж труда. Эти меры включают разного рода санкции, в том числе роспуск частных агентств по вопросам занятости, допускающих нарушение закона и этики.
Работники, воспользовавшиеся услугами частных бирж труда, должны оформлять отношения с работодателем путем заключения письменного трудового договора, уточняющего условия труда, о которых их необходимо информировать до начала трудовой деятельности.
Частным агентствам запрещено предоставлять рабочую силу для замены бастующих работников.
Компетентные государственные органы должны принимать меры против нечестной и вводящей в заблуждение рекламы в отношении имеющихся вакансий, включая объявления о приеме на несуществующие рабочие места.
Частные агентства занятости не имеют права:
—вербовать работников для трудоустройства на рабочие ме ста, связанные с неприемлемым риском или опасностью для жизни работника, или на рабочие места, где работник может стать жертвой злоупотреблений работодателя или дискриминационного обращения;
—публиковать рекламу вакансий, если она устанавливает прямо или косвенно дискриминацию по признакам расы, цвета кожи, пола, возраста, религии, политических взгля дов, национального, социального, этнического происхож дения, инвалидности, семейного статуса, членства в проф союзе;
—собирать личные данные, которые не требуются для опре деления пригодности лица, ищущего работу, к выполне нию этой работы. Такие агентства могут хранить собран ные ими любыми способами данные о лицах, ищущих работу, в течение времени, необходимого для трудоуст ройства, или столько времени, сколько сам соискатель желает оставаться в списках потенциальных кандидатов на должность;
—требовать данные о состоянии здоровья работника или ис пользовать эту информацию для определения его пригод ности к выполнению определенной работы. Такое исполь зование допустимо только в случае, если это необходимо с точки зрения свойственных данному виду труда требований и с разрешения заинтересованного работника.
Работнику предоставляется доступ к собранным о нем личным данным, и он вправе требовать, чтобы неправильные или неполные сведения были исключены или скорректированы.
Частным агентствам и компетентным государственным органам рекомендовано разработать справедливые и эффективные методы профессионального подбора; они должны привлекать к работе квалифицированный и обученный персонал.
Рекомендация призывает наладить тесное сотрудничество государственных и частных бирж труда в осуществлении нацио-
нальной политики занятости. Для этих целей могут быть образованы органы, состоящие из представителей государственных служб занятости, частных агентств занятости, а также профсоюзов и организаций предпринимателей.
Это сотрудничество может включать сбор информации и разработку общей терминологии, с тем чтобы усилить прозрачность функционирования рынка труда, обмен сведениями об имеющихся вакансиях, участие в общих программах, например, в области профессионального обучения, сокращения застойной (долговременной) безработицы, взаимные консультации, совместное обучение персонала государственных и частных бирж труда.
Профессиональная ориентация и профессиональная подготовка.Этому вопросу посвящены главным образом Конвенция № 142 о профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов и одноименная Рекомендация № 150.
В этих актах содержится широкий комплекс норм, направленных на формирование в государствах — членах МОТ развитых национальных систем профессиональной ориентации и профессионального обучения населения.
Согласно Конвенции № 142, программа профессиональной ориентации и профессиональной подготовки должна учитывать потребности, возможности и проблемы занятости как на региональном, так и на национальном уровнях; стадию и уровень экономического, социального и культурного развития; взаимосвязь между развитием людских ресурсов и другими экономическими, социальными и культурными целями.
В каждом государстве — члене МОТ должны быть разработаны открытые, гибкие и дополняющие друг друга программы общего и профессионально-технического образования, школьной и профессиональной ориентации и профессиональной подготовки независимо от того, осуществляется ли эта деятельность в системе формального образования или вне ее. Эти программы должны быть доступны детям, молодым людям и взрослым, включая лиц с физическими и умственными недостатками, и охватывать выбор профессии, профессиональную подготовку и связанные с нею возможности образования, положение и перспективы в области занятости, перспективы продвижения по работе, условия труда, безопасность и гигиену труда и дополняться предоставлением информации по общим аспектам коллективных соглашений, прав и обязанностей заинтересованных сторон в соответствии с трудовым законодательством.
Система профессионального образования должна отвечать потребностям молодых людей и взрослых в получении профессиональной подготовки в течение всей их жизни, во всех секторах экономики, во всех отраслях экономической деятельности и на всех уровнях квалификации и ответственности.
Рекомендация № 150 отличается широтой содержания и представляет собой своего рода катехизис (наставление) в области профессиональной ориентации и профессиональной подготовки.
Рекомендация четко определяет цели программ профессиональной ориентации. Важнейшими из этих целей являются: предоставление детям и молодым людям, еще не вступившим в ряды рабочей силы, основы для выбора вида образования или профессиональной подготовки с учетом их склонностей, способностей и интересов, а также возможностей занятости; содействие лицам, охваченным программами образования и профессиональной подготовки, в получении от этих программ максимальной пользы и в подготовке их либо к получению дополнительного образования или профессиональной подготовки, либо к поступлению на работу и продолжению образования и подготовки; содействие лицам, вступающим в ряды рабочей силы, стремящимся переменить свою трудовую деятельность или являющимся безработными, в выборе профессии и в получении соответствующего профессионального образования; информирование работающих о возможностях расширения рамок их профессионального развития, повышения уровня компетентности, заработков, о требованиях в области обучения и профессиональной подготовки.
Развивая систему профессиональной ориентации, государство должно уделять особое внимание:
—оказанию помощи детям и подросткам в школе в дости жении правильного понимания ценности и значения тру да, в ознакомлении с условиями труда возможно более широкого круга профессий;
—предоставлению детям и молодым людям, которые никог да не посещали школу или оставили школу до ее оконча ния, информации о профессиях и о возможностях занято сти;
—предоставлению взрослым людям, имеющим работу, ин формации относительно тенденций технологического раз вития и, в частности, относительно воздействия соци альных, технических и экономических изменений на сферу их деятельности;
—предоставлению безработным и частично безработным не обходимой информации относительно возможностей на хождения работы;
—оказанию помощи лицам, сталкивающимся с трудностя ми в отношении получения образования, профессиональ ной подготовки или устройства на работу.
Представляют интерес рекомендации относительно применения в сфере профессиональной ориентации психологических тестов. Такие тесты должны использоваться с согласия лиц, подвергающихся тестированию. Результаты, получаемые в итоге применения тестов, не должны передаваться третьим лицам без предварительного согласия экзаменуемого лица. Тесты должны быть унифицированы по возрастному признаку, по группам населения и уровню культуры; они должны проводиться только специалистами.
Программы профессиональной подготовки рекомендуется организовывать по следующей многоступенчатой системе:
—начальная подготовка для молодых людей и взрослых, имеющих необходимый трудовой опыт или вовсе не име ющих его;
—дальнейшая подготовка для работающих, которая должна им позволить повысить свою квалификацию, расширить круг выполняемых операций, перейти на более квалифи цированную и высокооплачиваемую работу, пополнить свои знания в свете достижений технического прогресса;
—переподготовка, имеющая целью дать возможность взрос лым работникам получить квалификацию для работы в другой области профессиональной деятельности;
—специальная подготовка в области техники безопасности и гигиены труда на рабочем месте, особенно для молодых людей и взрослых, не имеющих трудового опыта;
—подготовка с целью информировать работника о его тру довых правах и обязанностей и о социальном обеспече нии.
Трудящиеся, проходящие профессиональную подготовку на предприятии, должны получать соответствующее пособие или вознаграждение и пользоваться правом на социальное обеспечение, распространяющееся на персонал данного предприятия.
Большое внимание в Рекомендации уделено особенностям профессиональной подготовки и повышению квалификации менеджеров (руководящих работников), работников тех сфер
деятельности, в которых используется устаревшая техника и методы труда, отраслей промышленности, переживающих спад или переходящих на производство новой продукции.
Так, например, программы профессиональной подготовки и переподготовки менеджеров предлагается направить на развитие:
—соответствующих знаний и понимания экономических и социальных аспектов, необходимых для принятия реше ний;
—подхода и способностей к руководству другими людьми и к побуждению их активности при обязательном уважении человеческого достоинства подчиненных с целью форми рования здоровых трудовых отношений;
—инициативы и положительного отношения к изменениям и способности оценивать влияния таких изменений на дру гих людей;
—способности принимать на себя новую ответственность на работе;
—осознания важности предоставления возможностей обра зования, профессиональной ориентации и профессиональ ной подготовки работников предприятий;