Принципы объединения и их реализация

Укрупнение регионов стало актуальным механизмом региональной политики с 2004 г., когда началось объединение автономных округов и «материнских» территорий. Принятие федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ФЗ 131), резко ограничившего бюджетную самостоятельность автономных округов, сделало объединение почти неизбежным. Только два автономных округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий) заключили в 2004 г. особое соглашение с Тюменской областью о разграничении бюджетных полномочий, отодвинув решение проблемы на 2008 г.

Объединение призвано разрешить противоречия в управлении «матрешечными» субъектами РФ, существующие с начала 1990-х годов. Кроме того, принято считать, что число субъектов РФ слишком велико, и это снижает эффективность управления. При таком подходе модель объединения автономных округов, ранее входивших в состав более крупных регионов, выглядит наиболее очевидной. Выбор механизма укрупнения обосновывается и тем, что более сильные «материнские» территории (края и области) должны стать «локомотивами» развития автономных округов, т.к. большинство округов невелики по численности населения и экономически слаборазвиты.

Исходя из этой логики, объединение может быть эффективным механизмом региональной политики, если соблюдаются два базовых принципа:

«материнские» территории способны быть «локомотивами» развития: уровень их экономического развития значительно выше, а региональные власти способны реализовать эффективную модель интеграции и модернизации;

сами автономные округа не способны преодолеть экономическое отставание, политика их властей пассивна.

Протестируем ситуацию в «матрешечных» субъектах на соответствие этим принципам.

С точки зрения экономического неравенства они не соблюдаются как минимум для трех нефтегазодобывающих округов – Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого и Ненецкого. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО совокупно дают 91% ВРП и 97% промышленного производства всей Тюменской области (с округами). Доля Ненецкого АО в промышленном производстве Архангельской области выросла к 2004 г. до 30%, а доля в совокупном ВРП - до 24%, хотя доля округа в населении – только 3% (табл. 1). Таким образом, объединение не может быть механизмом ускорения развития этих округов, они значительно опережают свои «материнские» территории по большинству важнейших душевых показателей – ВРП, инвестициям, денежным доходам, скорректированным на стоимость жизни в регионе. Тюменские автономные округа имеют и более низкий уровень бедности населения по сравнению с областью.

Помимо несоответствия принципам, обеспечивающим экономическую эффективность укрупнения, возникают и другие проблемы. Политика федеральных властей в отношении ведущих нефтегазодобывающих автономных округов строится на централизованном и масштабном перераспределении ресурсных доходов в пользу всех остальных субъектов РФ. Объединение приведет к тому, что первыми в очереди потребителей ресурсной ренты будут стоять «материнские» территории, они уже обладают законодательно закрепленными рычагами перераспределения по ФЗ 131. Следовательно, для федерального центра условия перераспределения ресурсной ренты усложняются. Кроме того, нужно учитывать и политико-экономические последствия возможного объединения. Единая Тюменская область – это не только субъект, простирающийся от Северного Ледовитого океана до казахстанской границы и фактически делящий страну пополам, но также субъект, концентрирующий более 10% суммарного ВРП регионов страны и 13% их промышленного производства.

Таблица 1. Валовой региональный продукт (ВРП) автономных округов в общем ВРП субъекта в 2003 г.

* суммарно «материнского» региона и округа

** с поправкой на стоимость жизни в регионе (использован коэффициент стоимости фиксированного набора товаров и услуг Росстата); для Тюменской области без округов коэффициент равен среднероссийскому (1).

Помимо нефтегазодобывающих, все остальные «матрешечные» автономные округа малы и по экономическому весу, и по численности населения, поэтому для них объединение кажется очевидным решением. Но в действительности предпосылки для объединения различны. Как уже отмечалось, механизм объединения может дать позитивные результаты при наличии двух условий: объединении с сильным регионом-лидером, ресурсы которого будут использоваться для поддержки слаборазвитых округов (позитивное условие), и неспособности властей округа изменить социально-экономическую ситуацию (негативное условие).

В большинстве объединений, уже одобренных на референдумах (Пермской области с Коми-Пермяцким АО, Красноярского края с двумя округами), четко соблюдалось первое условие: слияние слаборазвитого и слабоосвоенного округа (округов) с экономически сильным регионом, при этом степень активности политики властей автономных округов была разной – от минимальной в Коми-Пермяцком АО до более значительной в Таймырском и Эвенкийском АО.

При объединении Камчатской области с Корякским АО условие сильной «материнской» территории не соблюдалось, поскольку экономическое положение Камчатской области не лучше округа, хотя достоверность сопоставлений относительна из-за значительной доли теневой экономики в рыбной отрасли и недостаточно точного измерения Росстатом фактора удорожания (см. табл. 1). Однако при этом срабатывало второе условие – слаборазвитый и малонаселенный округ плохо управлялся, примером может служить неоднократно срывавшийся северный завоз.

Намечающееся объединение Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским АО в целом отвечает обоим условиям. Во-первых, планируется слияние с более сильным регионом (хотя Иркутская область не входит в число регионов-«доноров» и имеет множество собственных проблем развития). Во-вторых, власти округа не проявили активности в преодолении отставания, в результате сохраняется очень высокая дотационность и проблемные социально-экономические показатели – низкие доходы и занятость, крайне высокий уровень бедности.

Для Агинского Бурятского АО не соблюдается ни одно из базовых условий, потенциально обеспечивающих позитивные результаты объединения. Во-первых, «материнская» территория не может рассматриваться как «локомотив» развития, поскольку она относится к депрессивным регионам. Во-вторых, власти автономного округа в последние годы добились значительных успехов в социально-экономическом развитии и резком снижении дотационности бюджета, что особенно заметно на фоне других округов и Читинской области[29] (рис. 1).

Рис. 1. Доля перечислений из федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета субъекта РФ за 2001-2004 гг.

В целом два базовых условия не соблюдаются в случае объединения более чем половины автономных округов РФ (5 из 9), не считая Чукотского АО, который не является «матрешечным» субъектом и пока не включен в число укрупняемых. Следовательно, даже по формальным основаниям процесс тотального объединения не выглядит эффективным решением, необходима дифференцированная региональная политика. Разумеется, в том случае, если рассматривать объединение с рациональных позиций, а не как чисто политическую задачу.

Поиск по сайту: