Политическая реформа: предварительные выводы

Думается, тот факт, что формальная централизация имеет свои границы, а главное – что она не в состоянии обеспечить «властную вертикаль», хорошо осознается в Центре, вследствие чего на протяжении последних лет постепенно, но последовательно предпринимаются шаги, направленные на повышение уровня политической централизации. Главная задача последней – обеспечить «политическую согласованность» в действиях Центра и региональных властей.

Возможно, первым шагом к этому было уже создание федеральных округов. Трудно сказать, какие именно задачи ставились перед полномочными представителями Президента и федеральными инспекторами на самом деле. Официально они не должны были вмешиваться в региональные политические процессы, однако хорошо известно, что на практике такие попытки неоднократно предпринимались. Если предположить, что именно эта задача перед ними и ставилась, вряд ли ее удалось реализовать в полной мере.

Более значительное влияние на региональные политические процессы оказали две другие реформы, кардинально изменившие порядок формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: 1) введение смешанной избирательной системы на выборах в региональные парламенты и 2) отказ от прямых выборов губернаторов.

Очевидно, что первая реформа имеет значение не сама по себе, а лишь в контексте партийного строительства (принятия ФЗ «О политических париях» и реализации политического проекта по созданию партии «Единая Россия»). В сумме все это создает для региональных политических акторов значимые стимулы для вступления в «партию власти». Участие в деятельности «Единой России» означает для них приобретение новых ресурсов: дополнительная поддержка на выборах разного уровня (а для тех, кому удается попасть в партийный список, значительно более простой и дешевый способ получения депутатского мандата), новый канал воздействия на органы власти и т.д. Однако предполагается, что эти ресурсы будут предоставляться лишь в обмен на поддержку политического курса «партии власти», при условии подчинения партийной дисциплине. Аккумуляция ресурсов в рамках «Единой России» на региональном уровне (в сочетании с новой избирательной системой) должна обеспечивать «партии власти» победу на выборах в парламенты, что позволяет унифицировать региональные политические процессы. Таким образом, с помощью этой реформы решалась задача охватить политическим влиянием Центра, во-первых, те сферы полномочий и ресурсов, и, во-вторых, те самые сегменты региональных элит, которые невозможно контролировать финансово-административно. Шаг вполне понятный и логичный. На мой взгляд, это – единственная в «эпоху Путина» серьезная попытка выстроить взаимоотношения с политическими акторами на преимущественно универсальных, а не на партикулярных основаниях.

За два года (с декабря 2003 по декабрь 2005 гг.) выборы в региональные парламенты по новой системе прошли в 44 регионах (ровно половина субъектов Федерации), что позволяет подвести некоторые промежуточные итоги. Результаты этих выборов (см. Приложение) сами по себе дают огромный материал для анализа ситуации в регионах России. Не ставя перед собой такой задачи, я попытаюсь проанализировать их лишь под углом зрения тенденций «унификация / диверсификация» и «политическая централизация / децентрализация».

Ниже представлены электоральные результаты «Единой России» - доля голосов, полученных по пропорциональной системе и доля мест в региональных парламентах, завоеванных «партией власти» в целом. В самом общем плане эти данные демонстрируют огромный разброс в кроссрегиональном измерении. По доле голосов – от 76,23% в Мордовии до 16,26% в Амурской области; по доле мест - от 87,5% (Мордовия) до 16,7% в Корякском АО. Особенно важно то, что названные регионы – не какие-то девиантные случаи, напротив, - результаты «партии власти» на выборах достаточно равномерно распределяются между процентными интервалами, как это видно из таблицы №1 [44].

Таблица №1

Не трудно заметить, что в большинстве регионов доля мест, полученных «Единой Россией» в региональных легислатурах, превышает долю голосов. Это объясняется как особенностями электоральной системы (избирательный порог в ряде регионов был весьма значительным), так и тем, что во многих случаях результаты кандидатов от «партии власти» в мажоритарных округах были лучше, чем по партийным спискам. Это, правда, не дает оснований полагать, что введение смешанной системы невыгодно для «партии власти». Очевидно, что на выборах действует так называемый «косвенный эффект» (contamination effect)[45]: повышение значимости политических партий в регионе вследствие механического увеличения их представленности в парламенте стимулирует политических акторов использовать партийные структуры и на выборах той части депутатов, которые избираются по мажоритарному принципу.

В целом только в 18 регионах из 43 «Единая Россия» получила более половины мест в региональных легислатурах. Несомненно, у нее есть «дружественные» партии, которые будут поддерживать ее в парламенте. Кроме того, многие депутаты, выдвигавшиеся на выборах по одномандатным округам как независимые, вступят (или уже вступили) в «Единую Россию» или фактически будут поддерживать «единороссов». Поэтому, конечно, в реальности расстановка сил в парламентах в той или иной мере, порой существенно, отличается от электоральных показателей. Однако нас здесь интересуют именно последние с точки зрения формальной партийной принадлежности депутатов к «Единой России», поскольку вопрос заключается в том, в какой мере реформа региональных избирательных систем позволяет усилить «политическую общность» депутатов (в противовес персонифицированным договоренностям между властью и отдельными депутатами). В этом смысле результаты выборов показывают, что политическая централизация пока не достигнута.

Еще один показатель, характеризующий степень унификации / диверсификации политических процессов в регионах – электоральные результаты других партий. Здесь нет возможности подробно анализировать итоги выборов для каждой партии в отдельности, поэтому я использую общий индикатор – «эффективное число партий в парламенте - ЭЧП», который широко применяется в сравнительных исследованиях, поскольку достаточно точно характеризует уровень партийной фрагментации[46]. Вследствие того, что по новой системе половина (кое-где меньше) депутатов избирается по мажоритарному принципу, не все депутаты являются партийными выдвиженцами, поэтому при вычислении ЭЧП я не учитывал непартийных депутатов .[47]

Таблица №2

Как и по предыдущему показателю, здесь также наблюдается достаточно равномерное распределение по интервалам. Минимальное значение ЭЧП - 1,1 (Татарстан), максимальное - 5 (целая группа регионов - Ярославская, Тульская, Рязанская, Амурская области).

Кроме того, явно наметилась еще одна тенденция. Те регионы, которые в российской политической регионалистике устойчиво характеризуются экспертами как «неконкурентные» («авторитарные») – в большинстве своем это «национальные» республики – демонстрируют крайне низкое значение ЭЧП. Напротив, в тех субъектах федерации, где наблюдалась политическая конкуренция, степень партийной фрагментации парламентов оказалась достаточно высокой. Это говорит о том, что в неконкурентных политических системах доминирующие акторы используют партийное строительство для дальнейшего укрепления своих политических позиций. Иначе говоря, электоральная реформа способствует формализации доминирования одной политической силы. Напротив, в тех регионах, где в той или иной мере имеет место политическая конкуренция, новыми институциональными возможностями достаточно успешно пользуются разные политические акторы. Таким образом, реформа избирательных систем сама по себе может стать фактором не снижения, а возрастания уровня диверсификации региональных политических процессов, усилить их «разновекторность» (авторитарные регионы становятся еще более авторитарными, а конкурентные – еще более конкурентными)[48].

В этой связи было бы весьма интересно проанализировать результаты выборов в региональные легислатуры (с точки зрения как результатов «партии власти», так и степени фрагментации) в динамике. К сожалению, в полной мере сделать это не представляется возможным, поскольку предыдущие выборы в этих регионах имели место в 1999-2001 гг., а «Единая Россия» как партия была зарегистрирована лишь в декабре 2001 г. Активное партийное строительство в регионах началось еще позднее. Вообще доля партийных депутатов в региональных парламентах предыдущего созыва была весьма низкой, только в 13 субъектах Федерации (из нашей выборки) она превышала 20%. Но даже если проследить динамику по этим регионам, выясняется, что в 4-х ЭЧП (рассчитан только по партийным депутатам) снизился, тогда как в 9 – вырос. Не являясь достаточным основанием для окончательных выводов, это - еще один аргумент в пользу высказанного предположения.

При всей важности электоральной статистики она не в состоянии ухватить «качественные» характеристики развития политических партий и политических процессов в регионах России. В связи с этим представляется важным иметь в виду, что современные российские политические партии не относятся к категории классических «массовых партий», типичных для стран Запада, скажем, середины ХХ столетия. Справедливо отмечается, что они представляют собой «верхушечные образования» и не располагают устойчивой массовой поддержкой. Можно по-разному к этому относиться, в том числе высказывать сомнение в адекватности использования самого концепта «политическая партия» применительно к России[49], но очевидно, что в ближайшей перспективе они будут развиваться не как посредники между гражданским обществом и государством, а как инструменты политической борьбы между элитными группами. Это в полной мере, а быть может, и больше, чем к другим, относится и к «партии власти». «Единая Россия» изначально создавалась в качестве политической структуры, способной объединить в своих рядах различные элитные группы как в Центре, так и на региональной уровне.

Как представляется, именно Центр, ставя своей задачей политическую централизацию, был заинтересован в том, чтобы привлечь под знамена «Единой России» как можно больше влиятельных политических акторов, в том числе на региональном уровне. У последних же был выбор – участвовать или не участвовать в партийном строительстве. Стратегия «участия» всегда сопровождается определенными издержками. Сильные политические акторы в регионах не могли не учитывать, что их затраты на участие в развитии региональной организации «единороссов» сопряжены с немалыми рисками. Помимо прочего, риск состоял и в том, что можно больше потерять, чем приобрести, если вложить ресурсы (не только финансовые, но и личный авторитет) в региональную партийную организацию, а она окажется под контролем федерального руководства. Вероятно, в каждом отдельном случае на принятие решения влияли самые разнообразные факторы, но думается, немалую роль сыграли персонифицированные договоренности между агентами Центра и теми региональными элитными группами, в которых был заинтересован Центр и без которых невозможно было бы создать серьезную партийную организацию в регионе.

В результате «Единая Россия» в значительной мере строится на той же «системе персонифицированных обменов», какая утвердилась в отношениях между российскими политическими акторами в 1990-е гг. Во внутрипартийной жизни это проявляется в борьбе между разными элитными группами за контроль над региональными организациями (естественно, в тех регионах, где вообще имеет место политическая конкуренция). Такая борьба нередко выплескивается на поверхность на выборах разного уровня, когда региональная организация одновременно поддерживает разных кандидатов, когда члены партии выдвигают свои кандидатуры без санкции партийного руководства, когда партийные организации разного уровня вступают в борьбу между собой и т.п.

Несомненно, борьба за лидерство имеет место в любой политической организации, включая классические массовые партии. Но дело в том, что в данном случае внутрипартийная борьба структурируется преимущественно не идейно-политическими разногласиями, а интересами перераспределения властных ресурсов. Другими словами, положение дел в региональной партийной организации отражает текущее соотношение сил между элитными группировками, участвующими в «Единой России». В регионах с доминирующим политическим актором он полностью контролирует партийную организацию (Ю.Лужков в Москве, М. Шаймиев в Татарстане, К. Илюмжинов в Калмыкии и т.д.). При этом как бы центральные органы «Единой России» ни относились к этим лидерам, они не в состоянии что-либо принципиально изменить, т.к. в «обмен» на свое участие в партии эти лидеры должны были получить от Центра достаточную автономию. В регионах с конкурентной политической средой борьба элитных группировок просто переместилась «внутрь» партийной организации «единороссов», причем и здесь возможности Центра воздействовать на процесс также весьма ограничены. По большому счету, «Единая Россия» превратилась лишь в еще одну - наряду с региональными парламентами - институционализированную площадку, на которой развертываются взаимодействие между элитными группами по поводу распределения ресурсов и в горизонтальном, и в вертикальном измерениях.Таким образом, «Единая Россия» пока не стала эффективным инструментом политической централизации. В целом баланс между универсализмом и партикулярностью благодаря созданию «партии власти» несколько сместился в пользу первого, поскольку сам по себе факт участия разных элитных групп в одной партии уже есть показатель универсальности. Однако качественного сдвига не произошло, партикуляризм в форме «системы персонифицированных обменов» по-прежнему преобладает в политических процессах как на отдельных уровнях, так и во взаимодействии между Центром и регионами[50].

Что касается второй реформы, касающейся формирования региональных органов власти, – отказа от прямых выборов губернаторов – она также в полной мере вписывается в логику утверждения политической централизации. Потенциально она способствует тому, чтобы исполнительная власть в субъектах Федерации возглавлялась лидерами, политически близкими Президенту страны. Предполагалось (по крайней мере, публично артикулировлось), что новый порядок рекрутирования губернаторского корпуса позволит вывести высших должностных лиц регионов из-под пагубного влияния элитных группировок, преследующих свои корыстные интересы. Одновременно, новая система призвана противодействовать «авторитарному правлению» губернаторов в тех регионах, где они сами являются господствующими акторами.

Думается, в данном случае важна даже не столько отмена выборов сама по себе, сколько «обратное» - возможность отстранения главы региона до истечения его полномочий. Практика губернаторских выборов 2000-2004 гг. показывала, что Центр имел достаточно большие возможности активно участвовать в губернаторских выборах, и если он не всегда добивался успеха, то скорее вследствие субъективных ошибок (порой откровенно грубых и нелепых), чем институциональных ограничений. Кстати, постепенно число ошибок становилось все меньше[51], так что вряд ли принцип выборности губернаторов был серьезной помехой для продвижения на эти должности лиц, политически близких Центру. Конечно, риски – неизбежный атрибут выборов, но они сохраняются и при новой системе рекрутирования губернаторского корпуса, хотя бы потому, что слишком большое количество губернаторов лишает Президента России возможности держать этот процесс в центре своего внимания. Однако, принцип выборности по своей сути несовместим с возможностью отстранения губернатора от власти. Какие бы сделки не заключались в ходе избирательной кампании, после победы на выборах губернатора нельзя было сместить. Именно эта несменяемость в течение законодательно определенного срока (4–5 лет), на мой взгляд, и делала фигуру губернатора (по крайней мере, потенциально) достаточно автономной как от Центра, так и от региональной элиты[52].

За 10 месяцев 2005 г. губернаторы были наделены полномочиями по новой системе в 38 субъектах Федерации. Как и ожидалось, все региональные легислатуры поддержали кандидатуры, выдвинутые Президентом, но при этом в 29 случаях Президент РФ предложил действующих глав регионов[53]. В 9 регионах губернаторами стали «новые» лидеры, однако в двух из них (Северная Осетия и Кабардино-Балкария) это произошло, потому что прежние сами подали в отставку, а еще в одном (Алтайский край) – вследствие гибели действующего губернатора (характерно, что незадолго до этого Президент РФ отказал краевому парламенту в просьбе досрочно уволить последнего). Таким образом, фактически смена главы имела место всего в 6 регионах, причем только в одном (Корякский АО) губернатор был отстранен от должности досрочно за допущенную катастрофу в жилищно-коммунальной сфере. Следовательно, новая система отнюдь не привела к существенному обновлению губернаторского корпуса. Это, с одной стороны, подтверждает тезис о том, что главное – не назначение, а возможность досрочного увольнения губернатора. С другой стороны, ставит вопрос, в какой мере отказ от прямых выборов губернаторов способствует усилению политической централизации. Мне представляется, что данная реформа, несомненно, содержит потенциал для решения этой задачи, но именно потенциал, который может быть в полной мере реализован лишь при условии существенного повышения уровня унификации региональных политических процессов.

Важнейшие политические функции губернатора (тем более в свете гипотетической «вертикали власти») – выступать как проводником линии Центра в регионе, так и посредником между региональными элитными группами. Уже поэтому Президент России не может предлагать на должность губернатора человека, который не устраивает региональную политическую элиту, т.к. «навязанный губернатор» не в состоянии эффективно выполнять эти функции. Центр в лице Президента учитывает и будет учитывать расстановку сил внутри региональной элиты (даже законодательно предусмотрена многоэтапная процедура консультаций), в том числе он поддерживал и, вероятно, будет поддерживать кандидатуры «авторитарных» региональных лидеров до тех пор, пока они полностью контролируют ситуацию в регионе.

В этой связи нельзя не остановиться еще на одном аспекте. «Новую» систему власти в регионах нередко сравнивают с советской моделью. Действительно, внешне наблюдается немало параллелей: «Единая Россия» - аналог коммунистической партии; губернатор - ставленник Центра – аналог первого секретаря обкома; региональный парламент – аналог областного партийного комитета, который также утверждал кандидатуру своего лидера по представлению ЦК КПСС. Однако мне представляется, что эти параллели весьма условны, поскольку современная модель принципиально отличается от советско-партийной. Последняя основываласьпреимущественно на универсальных принципах, тогда как ныне действующая – на «системе персонифицированных обменов». И сломать эту систему вследствие диверсификации ресурсов как между отдельными группами региональной элиты, так и между Центром и регионами чрезвычайно сложно. В «авторитарных» регионах доминирующие акторы слишком сильны, а в «конкурентных» они слишком диверсифицированы. Помимо того, здесь начинает действовать принцип «path-dependency» («тропа зависимости»): сложившиеся институты сохраняются даже тогда, когда, казалось бы, их можно заменить более эффективными.

Не решив пока задачу политической централизации, реформа избирательных систем и отказ от прямых выборов губернатора вместе с тем существенно изменили взаимоотношения в треугольнике «Центр – губернатор – региональная элита». Баланс здесь оказался нарушен. Раньше, как уже отмечалось, губернатор обладал таким важнейшим политическим ресурсом как невозможность отстранения его от власти. Теперь он лишился его, и это, на мой взгляд, усилило не только федеральный Центр, но одновременно и региональную элиту. Речь, опять-таки, не столько в том, что ее лидеры - депутаты региональной легислатуры формально наделяют его полномочиями (хотя значение этой процедуры должно возрасти, когда победившая на выборах в региональный парламент партия получит право предлагать Президенту РФ кандидатуру губернатора). Сама возможность увольнения губернатора усиливает региональную элиту, т.к. многие элитные группы обладают собственными каналами взаимодействия с Центром и тем самым приобретают новый рычаг давления на губернатора.

Кроме того, потенциально новая система содержит возможности усиления позиций региональной элиты не только относительно губернатора, но и относительно Центра. Ведь если отбросить вариант конфликта между ними как маловероятный, Центр в некотором отношении «связал себе руки». Раньше он мог сыграть на губернаторских выборах «самостоятельную партию», поддерживая «собственного кандидата», теперь же он вынужден согласовывать фигуру губернатора с региональной элитой. Наконец, следует учесть, что «партия власти», как уже отмечалось выше, не представляет собой централизованного монолита. Поэтому даже если губернатор оказался в зависимости не от какой-то «чужой» для Центра элитной группы, а от региональной организации «единороссов», это отнюдь не равнозначно его зависимости от Центра.

* * *

Подведем итоги. В начале 2000-х гг. в России возобладала тенденция к формальной централизация, однако достаточно быстро выявились ее границы. Концентрация принятия решений и ресурсов в Центре сопровождается неизбежной передачей полномочий по их конкретизации и выполнению на нижестоящие уровни власти. Высокая степень диверсификации региональных политических процессов вызывает «рассогласованность» в принятии политических решений на разных уровнях власти. В связи с этим в повестку дня выдвинулась политическая централизация. С этой целью в последние годы активно осуществляется проект по политическому укоренению в регионах «партии власти», кардинально перестроена система формирования органов власти субъектов федерации - как законодательных (представительных), так и исполнительных. Однако, как показывают первые результаты этих мероприятий, эффективная политическая централизация возможна лишь на основе неких универсальных политических принципов. Между тем политические практики взаимодействия между элитными группами как по горизонтали, так и по вертикали по-прежнему основываются преимущественно на «системе персонифицированных обменов», причем эта система воспроизводится на разных уровнях, в том числе и на уровне внутрипартийном в рамках «Единой России». Все это вызывает большие сомнения относительно осуществимости курса на построение «вертикали власти».

Поиск по сайту: