Последствия федеральной реформы

На первый взгляд, результатом политики рецентрализации стало воплощение мечты управленцев о (вос)создании «хорошего» Советского Союза. На смену региональной и местной автономии пришла управляемость; неопределенность электоральной конкуренции была исчерпана в силу не только несправедливого характера выборов в регионах, но и отказа от избрания глав исполнительной власти; региональные органы власти оказались «встроены» в общероссийскую управленческую иерархию, а региональные рынки во многом стали частью управляемых государством вертикально-интегрированных корпораций во главе с «Газпромом». Действительно, как политический статус, так и управленческие функции глав исполнительной власти регионов России в середине 2000-х годов во многом соответствуют статусу и функциям первых секретарей обкомов КПСС советского периода.

Сравнение сегодняшних губернаторов с «советскими префектами», как называл Дж.Хаф первых секретарей обкомов КПСС в известном исследовании регионального управления в СССР (11), дает основание для ряда параллелей между «новым централизмом» и советской моделью управления. Как и 30-40 лет назад, российские края и области управляются чиновниками, de facto назначенными из Центра, но при формальном одобрении региональных элит. Решение ими важнейших экономических задач – обеспечение развития территории и привлечение ресурсов в регион извне, – как и прежде, зависит от эффективности неформального лоббирования в Центре. Их возможности для политического маневра в регионе и за его пределами ограничены структурой групп экономических интересов и задаваемыми ею феноменами «местничества» и «ведомственности» на уровне регионов. Наконец, тенденция к выстраиванию взаимоотношений региональных органов власти и экономических агентов по модели «государственного корпоративизма», отмеченная в ряде исследований (см., в частности, 46; 29, С. 80-93), не столь уж далека от картины, обрисованной Дж. Хафом. Конечно, эти параллели заведомо неполны: новая «партия власти» «Единая Россия» не является реинкарнацией господства КПСС, роль «Газпрома» в регионах и в стране в целом мало чем напоминает диктат прежних общесоюзных ведомств, а губернаторы отнюдь не стали (по крайней мере, пока) «постсоветскими префектами». Но при этом существует общая основа «нового централизма» и советской модели управления: неконкурентный характер политического режима (как в Центре, так и – все более – в регионах) и монополизация экономики, ныне основанная не на централизованном планировании, а на извлечении ресурсной ренты.

В этом отношении решение Центра об отказе от выборов губернаторов стало не просто следствием конъюнктурной повестки дня, обусловленной текущей ситуацией. Напротив, оно является стратегическим шагом, который призван закрепить складывающиеся политические и экономические отношения в стране и в ее регионах. Ориентация Центра на (вос)создание неконкурентной институциональной среды в политике и экономике ведет к консервации режимов «регионального авторитаризма» и «закрытых рынков» в регионах. Все эти явления вполне успешно встраиваются в систему «нового централизма»: за фасадом курса политической и экономической модернизации российских регионов, скрывается усугубление клиентелистских отношений, которые расцвели пышным цветом в 1990-е годы (30).

Несмотря на то, что продолжающийся экономический рост в России сегодня, казалось бы, объективно способствует повороту к большей децентрализации управления (в частности, в фискальной сфере) (Davey, 2002), на деле в стране наблюдается нарастание централизации. Об этом свидетельствуют и стремление Центра единолично регулировать тарифы на услуги ЖКХ, не доверяя решение этих вопросов регионам, и меры межрегионального бюджетного выравнивания («обратные трансферты») (37), призванные перераспределить средства от «богатых» регионов к «бедным», и предложения о введении временного финансового управления Центра бюджетами высокодотационных регионов (54), наконец, новый проект закона «О недрах», который предполагает закрепление недр в исключительно федеральной собственности и отстранение региональных властей от решения вопросов лицензирования и контроля за использованием месторождений природных ресурсов (55), и ряд других шагов. Отчасти эти меры диктовались конъюнктурой «политического бизнес-цикла» в России. В преддверии федеральных выборов 2007-2008 годов Центр заинтересован в том, чтобы выступать основным источником благ для регионов и для их избирателей, обеспечивая тем самым желательный для себя исход голосования (60), а более не зависящие от предпочтений избирателей губернаторы лишены такого рода стимулов. Но, помимо подобных краткосрочных эффектов, следует выделить и долгосрочные факторы рецентрализации в России. Они связаны с возрастающей ролью «ресурсного курса» в развитии страны: по мере того, как страна все в большей мере зависит от экспорта энергоносителей, российские элиты все в большей мере становятся заинтересованными в концентрации извлекаемой ренты и, следовательно, в дальнейшей централизации. Поэтому можно предположить, что процесс рецентрализации управления в России может продолжиться и по завершении электорального цикла 2007-2008 годов.

Каковы последствия «нового централизма» для политической трансформации в России? Несколько огрубляя, их можно свести к непосредственным выгодам (достигнутым за счет снижения трансакционных издержек в региональном управлении), которые были достигнуты за счет повышения издержек контроля со стороны Центра. Унификация институционального дизайна в регионах заметно сузила рамки диверсификации региональных политических режимов и систем управления. К середине 2000-х годов российские регионы пережили бюрократическую рационализацию в веберовском смысле единообразной регламентации правил и процедур. Но это единообразие было достигнуто не повышением открытости и прозрачности политики и управления в наиболее печально известных регионах типа Башкортостана или Калмыкии, а путем навязывания новых «правил игры» во всех без исключения регионах, независимо от результатов инноваций (см., в частности, 38). По экспертным оценкам аналитиков Московского центра Карнеги, снижение качества демократических процессов (и, прежде всего, качества выборов) в регионах России в 2001-2005 годах произошло именно из-за уменьшения средних показателей в регионах, ранее являвшихся наиболее открытыми и конкурентными (Петров, 2005). Безусловно, сама по себе зависимость региональных политических процессов от предпочтений избирателей не гарантирует эффективности регионального управления – напротив, регионам в немалой мере были присущи политические бизнес-циклы, предвыборный популизм и «захват государства» со стороны групп экономических интересов. Но и пришедшая на смену независимость губернаторов от избирателей создает еще меньше стимулов для эффективности регионального управления, поскольку подменяет мониторинг политики региональных властей со стороны избирателей мониторингом со стороны федеральных властей (50).

Вместе с тем, сам Центр в новых условиях оказывается неспособен решить проблему «принципал – агент» в своих взаимоотношениях с регионами. Он не имеет ни возможностей для оценки эффективности регионального управления (как показывает опыт, полпреды и Министерство регионального развития не справляются с этими задачами), ни тем более действенных инструментов улучшения ситуации (за исключением кадровых назначений). В такой ситуации Центр вынужден идти двумя путями. Он либо вкладывает ресурсы в затратные, но не дающие большой отдачи мероприятия по обеспечению управляемости наиболее проблемных для себя регионов (предельными случаями такого рода служат республики Северного Кавказа), либо же становится заложником систематических искажений информации со стороны как региональных органов власти, так и региональных служб федеральных ведомств, действующих исключительно в своих интересах. Это чревато массовыми злоупотреблениями властью в регионах, которые при таком подходе могут превратиться в своего рода «вотчины», управляемые губернаторами по своему усмотрению на основании их неформального контракта с Центром по схеме «лояльность в обмен на невмешательство». Приближение федеральных выборов 2007-2008 годов делает подобное развитие событий весьма вероятным, поскольку их исход во многом будет зависеть от поведения региональных элит.

Известным решением проблемы «принципал - агент» могла бы стать политика Центра по стимулированию конкуренции между агентами, ослабляющей информационную асимметрию. В частности, экономический рост подталкивает регионы к соперничеству друг с другом за привлечение инвестиций, включая иностранные (50, С. 175-176). Однако, если «вывести за скобки» особенности отраслевой структуры экономики регионов и их географического местоположения, то при прочих равных условиях главным источником получения регионами тех или иных экономических благ выступает все тот же Центр, решения которого (как и в советский период) зачастую продиктованы политическими интересами, а не соображениями эффективности.

В общем плане, неконкурентная политическая и экономическая среда провоцирует региональные элиты и Центр к неформальному «торгу», в силу чего информационная асимметрия не снижается, а, напротив, усугубляется. Стимулирование развития альтернативных механизмов координации Центра и регионов – прежде всего, в лице «партии власти» «Единая Россия», призванной пронизывать все уровни управления – пока не принесло Центру больших дивидендов в региональной политике и управлении. В принципе, стремление Кремля опереться на партийные, а не на персоналистские механизмы своего господства и в стране в целом, и в ее регионах представляет собой вполне рациональную стратегию, имеющую весьма неплохие шансы на успех (33). Но на сегодняшний день баланс издержек и выгод «нового централизма» по-прежнему остается неочевидным.

Вместо заключения

Резюмируя, следует отметить, что трансформация взаимоотношений Центра и регионов России в 2000-е годы может быть описана высказыванием «из огня да в полымя». Ход и результаты политики рецентрализации предопределили генезис «нового централизма». В 1990-е годы, после распада Советского Союза, российское государство подверглось столь значительной фрагментации, в том числе, и по линии отношений Центра и регионов, что оценка этих тенденций как гоббсовского «естественного состояния» «войны всех против всех» выглядела вполне оправданной (31). В 2000-е годы ситуация в России изменилась в духе, внешне напоминающем черты гоббсовского «Левиафана»: фрагментация страны была остановлена и обращена вспять благодаря восстановлению административного потенциала централизованного государства (24). Центр, в течение десятилетия утративавший рычаги контроля, смог вновь вернуть господство над регионами, возвысившись над ними и «вобрав» их в себя, подобно Левиафану на известной иллюстрации. Но, в отличие от гоббсовской модели, речь шла не о делегировании суверенитета «снизу вверх», на основе общественного договора, а о победе правящей кремлевской группировки в «игре с нулевой суммой» и ее последующем закреплении на основе «навязанного консенсуса» элит, в том числе и в отношениях Центра с регионами. На смену фрагментированному и слабому Центру 1990-х годов в 2000-е годы пришел Центр, обладавший достаточным административным потенциалом и потому способный установить свои «правила игры» для регионов («сверху – вниз»). Но низкая автономия государства, дефицит верховенства права и преимущественная ориентация российских элит на извлечение ресурсной ренты создают условия для становления такого государства, которое служит не более чем политическим инструментом в руках правящих групп, преследующих краткосрочные цели. Сочетание этих характеристик российского государства создает новые вызовы для всех измерений российской политики, включая и региональное. Центру удалось минимизировать автономию регионов, но пока остается неочевидным, сможет ли он воспользоваться этим ресурсом для более успешного развития страны или речь идет всего лишь о переделе власти и собственности в частных интересах.

Разумеется, история не терпит сослагательного наклонения, и нам не дано узнать, могли ли возможные альтернативы «новому централизму» на рубеже 1990-х – 2000-х годов привести к более благоприятному для политического развития России исходу. Так, например, в случае победы регионалистской коалиции ОВР над кремлевским «Единством» на думских выборах 1999 года вероятным развитием событий могла бы стать дальнейшая децентрализация политического устройства страны и ее партийной системы, ставящая под вопрос сохранение административного потенциала Центра как такового. Подобное развитие событий было бы для России потенциально куда более опасным, нежели «новый централизм». Но из этого отнюдь не следует, что выбор политических решений Центра на пути рецентрализации 2000-х годов (в особенности, связанных с реформой Совета Федерации, с принятием закона о местном самоуправлении, с отказом от губернаторских выборов) был жестко детерминирован предшествующим развитием событий. «Советское решение постсоветских проблем» (56) в отношениях Центра и регионов России стало возможным, с одной стороны, в силу устранения конкуренции со стороны региональных элит и вызванной этим монополии Кремля на разработку политического курса и принятие решений, а, с другой стороны, в силу нормативных идеалов и политических представлений лидеров страны. Поэтому до тех пор, пока оба этих условия остаются неизменными, а экзогенные факторы (как внутри страны, так и за ее пределами) не подталкивают Центр к изменению своего курса, трудно ожидать радикальных изменений политики рецентрализации в России.

Российская децентрализация 1990-х годов была болезненной реакцией страны и ее регионов на масштабные процессы, связанные с распадом Советского Союза и рыночными экономическими реформами. Ее проявления, скорее, служили симптомами затянувшейся «болезни роста» нового российского государства, от которых в 2000-е годы Россия, похоже, смогла избавиться. Но лекарство может порой оказаться хуже иной болезни и стать причиной хронических заболеваний, которые содержат куда более серьезные угрозы. Такую опасность для России содержит и политический курс Кремля в целом, и политика рецентрализации в частности. Ближайшие годы покажут, станет ли новый Левиафан российского Центра источником стабильного эффективного развития регионов России или он принесет лишь новые проблемы, разрешение которых потребует от страны значительных усилий.

Список литературы

1. Chebankova E. The limitations of central authority in the regions and the implications for the evolution of Russia’s Federal system // Europe-Asia studies. - Glasgow, 2005. - Vol. 57, N7. - P.933-949.
2. Davey K. Fiscal autonomy and tfficiency: Reforms in the former Soviet Union. - Budapest: Local government and public service reform initiative, 2002. - 135 p.
3. Filippov M., Ordeshook P., Shvetsova O. Designing federalism: A theory of self-sustainable federal institutions. - Cambridge: Cambridge univ. press, 2004. - 384 p.
4. Gel’man V. Democratic gains reversed in regional tlections from Moscow to Sakha // Russian regional report. – Wash., 2002. - 6 Febr. - Vol.7, N5.
5. Gel’man V. Russia’s elites in search of consensus: What kind of consolidation? // Elites and democratic development in Russia / Ed. by Steen F., Gel’man V. – L., 2003. - P.29-50.
6. Golosov G. Political parties in the regions of Russia: Democracy unclaimed. - Boulder: Reinner, 2004. - 305 p.
7. Golosov G. What went wrong? Regional electoral politics and impediments to state centralization in Russia, 2003-2004 // PONARS policy memos. – Wash., 2004. – N 337.
8. Goode P. The push for regional enlargement in Putin’s Russia // Post-Soviet affairs. – Columbia, 2004. - Vol. 20, N3. - P.219-257.
9. Gorenburg D. Minority ethnic mobilization in the Russian Federation. - Cambridge: Cambridge univ. press, 2003. - 297 p.
10. Hale H. Party development in a federal system: The impact of Putin’s Reforms // The dynamics of russian politics: Putin’s reform of federal-regional relations / Ed. by Reddaway R., Orttung R. - Lanham, 2005. - Vol.2.- P.179-211.
11. Hough J. The Soviet Prefects: The Local Party Organs in Industrial Decision-Making,. - Cambridge: Harvard univ. press, 1969. -416 p.
12. Lankina T. New system weakens municipalities // Russ. regional report. –Wash., 2005. – Vol.10, N17.
13. Lankina T. President Putin’s Local Government Reforms // The Dynamics of Russian Politics: Putin’s Reform of Federal-Regional Relations / Ed. by Reddaway R., Orttung R. - Lanham, 2005. - Vol. 2. - P.145-177.
14. Pearson T. Ministerial Conflict and the Politics of Zemstvo Reform, 1864-1905 // The Politics of Local Government in Russia / Ed. by Evans A., Gel’man V. - Lanham, 2004. - P.45-67.
15. Petrov N. Regional elections under Putin and prospects for russian electoral democracy // PONARS policy memos. – Wash., 2003. - N287.
16. Remington T. Majorities without mandates: The federation council since 2000 // Europe-Asia studies. – Glasgow, 2003. - Vol. 55, N5. - P.667-691.
17. Ross C. Federalism and democratisation in Russia. - Manchester: Manchester univ. press, 2003. -223 р.
18. Sharpf F. The Joint Decision Trap: Lessons from German Federalism and European Integration // Public administration. – Oxford, 1988. - Vol.66, N3. - P.277-304.
19. Slider D. The regions’ impact on federal policy: The Federation Council // The dynamics of Russian politics: Putin’s reform of federal-regional relations / Ed. by Reddaway P., Orttung R. - Lanham, 2005. - Vol.2. - P.123-143.
20. Solnick S. Is the center too weak or too strong in the Russian Federation? // Building the russian state: Institutional crisis and the quest for democratic governance / Ed. by Sperling V. - Boulder, 2000. - P.137-156.
21. Speckhard C. The Tie That Binds: Big Business and Center-Periphery Relations in Post-Soviet Russia / PhD dissertation, the University of Texas at Austin. – Austin, 2004. – 234 p.
22. Stepan A. Russian Federalism in Comparative Perspective // Post-Soviet affairs. – Berkely, 2000. - Vol.16, N2. - P.133-176.
23. Stoner-Weiss K. Central weakness and provincial autonomy: Observations of the devolution process in Russia // Post-Soviet affairs. – Berkely, 1999. - Vol. 15, N1. - P.87-106.
24. Taylor B. Putin’s state building project: Issues for the second term // PONARS policy memos. – Wash., 2003. –N 323.
25. The Dynamics of Russian Politics: Putin’s reform of federal-regional relations / Ed. by Reddaway P., Orttung R. - Lanham, 2003. – Vol.1. - 332 p.
26. The dynamics of russian politics: Putin’s reform of federal-regional relations / Ed. by Reddaway P., Orttung R. - Lanham, 2005. - Vol.2. –527 p.
27. Treisman D. After the deluge: Regional crises and political consolidation in Russia. - Michigan: Univ. of Michigan press, 1999. -P. 212-249.
28. Treisman D. Russia Renewed? // Foreign affairs. – N. Y., 2002. - Vol. 81, N6. - P.58-72.
29. Treisman D. Russia’s «ethnic revival»: The separatist activism of regional leaders in a postcommunist order // World politics. – Baltimore, 1997. - Vol .49, N2. - P.212-249.
30. Афанасьев М. Клиентелизм и российская государственность. - М.: МОНФ, 2000. – 301 с.
31. Волков В. Силовое предпринимательство. - М.; СПб.: Летний сад, 2002. -281 с.
32. Гельман В. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Полис. – М., 2003. - N4. - С.6-25.
33. Гельман В. От «бесформенного плюрализма» – к «доминирующей власти»?: Трансформация российской партийной системы // Обществ. науки и современность. – М., 2006. - N1. - С.46-58.
34. Глубоцкий А., Кынев А. Партийная составляющая законодательных собраний российских регионов // Полис. – М., 2003. - N6. - С.71-87.
35. Дмитриева О. Региональная экономическая диагностика. – СПб.: Изд-во С. Петерб. ун. экономики и финансов, 1992. - 272 с.
36. Зубаревич Н. Пришел, увидел, победил?: Крупный бизнес и региональная власть // Pro et сontra. – М., 2002. - т.7, N1. - С.107-120.

37. Иванов И. День донора: введение отрицательных трансфертов ставит жирный крест на «проекте Матвиенко» // Газета. ру, 3 ноября 2005. – Режим доступа: http://www.gazeta.ru/comments/2005/11/03_a_467855.shtml.

1. Кынев А. Переход к смешанным выборам в регионах: «принудительная трансформация» // Полис. – М., 2004. - N2. - С.32-40.
2. Лапина Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит: Аналит. докл. - М.: Ин-т социологии РАН, 2004. – 146 с.
3. Либоракина М. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества? // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. – М., 2003. - N3. - С.144-151.

41. Лихтенштейн А. «Партии власти»: электоральные стратегии российских элит // Второй электоральный цикл в России, 1999-2000 гг. / Под ред. Гельмана В. и др. – М., 2002. - С.85-106.

1. Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России // Центр – регионы – местное самоуправление / Под ред. Люхтерхандт-Михалевой Г., Рыженкова С. - М., 2001. – С.47-87.
2. Панеях Э. Неформальные институты и формальные правила: закон действующий vs. закон применяемый // Полит. наука. – М., 2003. - N1. - С.35-52.
3. Панов П. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России: (Кроссрегиональный сравнительный анализ) // Полис. – М., 2005. - N5. - С.102-117.
4. Паппэ Я. Треугольник собственников в региональной промышленности // Политика и экономика в региональном измерении / Под ред. Климанова В., Зубаревич Н. – М.; СПб., 2000. – С.109-120.
5. Перегудов С.П. Корпорации, общество, государство: Эволюция отношений. – М.: Наука, 2003. – 352 С.
6. Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et сontra. – М., 2000. - Т.5, N1. - С.7-33.
7. Петров Н. Демократичность регионов России, брифинг Московского центра Карнеги. – М., 2005 (рукопись).
8. Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма»: политико-экономический анализ // Политика и экономика в региональном измерении / Под ред. Климанова В., Зубаревич Н. – М.; СПб., 2000. – С.88-108.
9. Полищук Л. Реформа исполнительной власти в регионах: экономический анализ // Актуальные экономические проблемы России / Под ред. Лимонова Л. – СПб., 2005. - С.166-179.
10. Прибыловский В. Триумфальное шествие башкирской избирательной технологии // Россия Путина: пристрастный взгляд / Под ред. Верховского А. и др. – М., 2003. - С.159-172.
11. Прибыловский В. Управляемые выборы: деградация института выборов при Путине // Россия Путина: история болезни / Под ред. Белонучкина Г. - М., 2004. - С.6-85.
12. Россия регионов: трансформация политических режимов / Общ. ред.: Гельман В.Я. и др. – М.: Весь мир, 2000. – 376 с.
13. Семыкина Е. Очень отрицательные трансферты // Дело. – СПб., 2005. - 14 нояб. – Режим доступа: http://www.idelo.ru/395/9.html.
14. Соколовская М. Недра снова перетряхнут // Московская деловая газета «Бизнес». – М., 2005. - 3 нояб. – Режим доступа: http://www.b-online.ru/articles/a_8933.shtml.
15. Стонер-Вейс К. Причины непокорности российских регионов центральной власти // Страна после коммунизма: государственное управление в новой России. - М., 2004. - Т.2. - С.107-144.
16. Федоров К. Политический курс в сфере местного налогообложения в России // Полис. – М., 2003. - N4. - С.71-81.

58. Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная?: Сб. ст. / Под ред. Мацузато К. – М., 2004. – 368 с.

1. Чернявский А., Вартапетов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление // Вопр. экономики. – М., 2003. - N10. - С.94-107.
2. Щербак А. Экономический рост и итоги думских выборов 2003 г. // Полит. наука. – М., 2005. - N2. - С.105-123.

Зубаревич Н.В.

Поиск по сайту: