К генеалогии субъектов федерации

Несмотря на существенный интерес со стороны, в том числе и отечественных, политологов к теме федерализма и федеративных отношений, вопрос о том, что же скрывается за таким понятием как «субъект федерации», остается вне поля зрения исследователей. Во многом это связано с тем, что наиболее полемичным является вопрос взаимоотношений между двумя властными уровнями – федеральным и региональным. Поэтому в центре внимания оказываются не акторы взаимодействия (федеральный Центр и субъекты), а само взаимодействие. Однако выяснение того, что эти акторы представляют собой, во многом может прояснить и картину взаимоотношений обоих уровней.

На наш взгляд, определение понятия «субъект федерации» следует искать в истории возникновения самих федераций. Так, опыт формирования федеративных государств показывает, что приобретение будущими субъектами политической автономии может происходить двумя путями: либо посредством добровольного отказа будущих субъектов от суверенитета, либо посредством выдвижения ими требования политической автономии в унитарном государстве. Каждый из указанных путей обретения политической автономии соответствует определенному сценарию становления субъектов федерации. Соответственно, можно выделить два таких сценария – «централизации» и «децентрализации».[16]

Формирование субъектов федерации через централизацию

Первый из указанных сценариев является наиболее распространенным, о чем свидетельствует не только практика возникновения федеративных государств, но и сам термин «федерализм», происходящий от латинского «foedus» - союз. В этом случае формирование федерации происходит вследствие объединения нескольких ранее суверенных унитарных государств в одно союзное государство, где первые как раз и становятся субъектами федерации. Таким образом, изначально речь идет о существовании в той или иной степени оформившихся национальных государств, впоследствии добровольно отказывающихся от собственного суверенитета.

Что же представляли собой изначально эти «протосубъекты»? Ответом на этот вопрос является выявление основных черт национального государства как такового, опираясь на теории наций и национализма. Придерживаясь конструктивистской точки зрения можно выделить, по меньшей мере, три основных черты такого рода государств:

1) внешний и внутренний суверенитет, поддерживающийся государственным аппаратом управления;

2) территорию с четко проведенными и обозначенными внешними границами;

3) наличие собственного политического сообщества (нации) (12).

В таком государстве на смену свободы суверена, которая защищалась наемниками, приходит суверенитет народа, отстаиваемый кровью «сынов нации» (12, С. 370). Гарантия внешнего и внутреннего суверенитета – это дело государственного аппарата управления, черпающего свою легитимность из национальной солидарности. Но, в любом случае, суверенитет – это не только вопрос статуса населения, сколько вопрос статуса той или иной территории. Таким образом, любое суверенное государство имеет свою территорию, которая, во-первых, демаркирована (отмечена линией государственной границы), во-вторых, титулизирована (имеет свое название) и, в-третьих, символизирована (государственная граница является уже не просто ориентиром на карте путешественников, а символом границ государственного суверенитета[17]). Вопрос о территории является одним из ключевых при возникновении национальных государств, так как образование национальных государств всегда связано с реализацией права населения той или иной территории («народа») на самоопределение. Таким образом, претензии на самостоятельность (свободу) исходят от некого сообщества, заявляющего о своих правах на определенную территорию, которая объявляется им суверенной, и которое с обретением этой свободы становится «нацией». Как отмечает Э. Гидденс «нация… существует только тогда, когда государство имеет унифицированную администрацию, которая распространяется по всей территории, объявленной суверенной» (17, С. 34).

Нация – это политическое сообщество, которое многими теоретиками вслед за Б. Андерсоном мыслится как «воображаемое», «поскольку члены даже самой маленькой нации никогда не будут знать большинства своих собратьев-по-нации, встречаться с ними или даже слышать о них, в то время как в умах каждого из низ живет образ их общности» (1, С. 31). Поскольку «ни одна нация не воображает себя соразмерной со всем человечеством» (Там же, С. 32) и, как уже указывалось, это понятие тесно связано с термином «государство», имеющим свою территорию, то любая нация является ограниченной, а за ее пределами находятся другие (чужие) политические сообщества. Эти ментальные границы между «своими» и «чужими», укоренившиеся в сознании членов сообщества, в подавляющем большинстве случаев совпадают с демаркированными границами «своего» государства.[18] Но члены какой-либо нации считают «своими» не просто тех, кто проживает с ними на территории одной страны или имеет в паспорте запись о гражданстве одного государства, но тех, с кем их связывает эмоциональная, информационная и общепространственная[19] близость. Именно нация является основополагающим элементом национального государства, так как и идея суверенитета (изначально, именно как суверенитет народа), и идея территориальности (каждой нации свое государство, но не больше одного государства для одной нации) являются во многом производными от нее.

Вступая в союз, с целью создания федерации, национальные государства не просто объединяют свои территории, но и отказываются от собственного суверенитета, совместно формируя федеральные органы власти, а также закладывая предпосылки для возникновения нового макрополитического сообщества. Передавая федеральному центру ряд собственных полномочий, государства получают взамен определенные выгоды, компенсирующие те издержки, которые влечет за собой замена суверенитета на автономию. Здесь логика действия протосубъектов во многом повторяет схему, отраженную в договорной теории Т. Гоббса и Дж. Локка. Только теперь вместо суверенных индивидов, обладающих естественной свободой, речь идет о национальных государствах, обладающих внутренним и внешним суверенитетом: «При ратификации конституции каждый штат рассматривается как суверенное государственное образование, независимое от других и связанное обязательством в результате собственного добровольного акта» (11, С. 157 – 258). Схожими в обоих случаях являются и причины создания союза. Так, в первом случае договор позволяет нивелировать недостатки «естественного состояния»: отсутствие личной безопасности, угроза собственности. Платой за это является потеря «естественной свободы». В случае создания союза суверенных государств, также главной причиной объединения является проблема политической и экономической безопасности: «Ожидать сохранения гармонии между независимыми, несвязанными суверенными образованиями, лежащими поблизости друг от друга, означает … бросать вызов накопленному вековому опыту» (11, С. 52). И здесь цена отсутствия враждебности – отказ от суверенитета в пользу широкой автономии. Государства перестают быть независимыми, теперь они имеют лишь элементы суверенности, выраженную, в первую очередь, в собственных органах управления. Так, федерация не предусматривает ликвидацию прежних органов государственного управления, она просто делает их «составными частями национального суверенитета», оставляя в «их руках некоторые исключительные и очень важные части суверенной власти» (11, С. 77).

Анализ формирования таких классических федераций, как США и Швейцария, показывает, что замена суверенитета автономией проходит в несколько этапов.

На первом этапе суверенные государства заключают соглашение (договор), предполагающее тесную координацию в какой-либо сфере, и возникает союз государств. Второй этап характеризуется расширением сотрудничества, которое влечет за собой появление единого Центра, наделяемого пока только координационными функциями. Разногласия и дезинтеграция между членами мешают эффективному функционированию союза, поэтому появляется необходимость передачи Центру всё большего объема полномочий. Третий этап характеризуется наделением органов власти Центра реальными властными полномочиями по управлению общесоюзным функционированием и развитием. На этом этапе зачастую принимается нормативный документ (например, Конституция), закрепляющий политическую автономию бывших государств.

В результате передачи части полномочий от государств созданному ими центру – своеобразного «добровольного самоограничения», - прежние аппараты управления хотя и продолжают существовать, но подвергаются определенным изменениям. Эти изменения связаны с функциональной трансформацией последних: теперь основная задача управленческих аппаратов сводится не к поддержке суверенитета, а к сохранению автономии. Таким образом, первой основной чертой субъектов федерации, возникших в результате реализации сценария централизации, является наличие внешней и внутренней автономии, поддерживающейся региональными[20] органами управления.

Создание федерации через централизацию влечет за собой объединение территорий прежде суверенных государств в одно национальное территориальное образование. Однако ни демаркация, ни титулизация, также как и символизация территории нового союзного государства не уничтожают прежних границ. Напротив, границы между субъектами не только остаются, но и становятся более устойчивыми. Это связано с тем, что одной из целей объединения является также и разрешение территориальных межгосударственных противоречий, так как «территориальные споры всегда были одним из сильнейших источников враждебности между нациями» (11, С. 59). Федеральный Центр становится своеобразным «посредником», «общим судьей», который встает «между соперничающими сторонами» (11, С. 51). Таким образом, в качестве второй основной черты субъектов федерации, возникших в результате объединения прежде суверенных государств, можно выделить наличие собственной территории, юридически закрепленной за ними посредством административно-территориального деления страны.

Создаваемое посредством договора государственное образование также само со временем становится национальным государством, которое помимо собственных федеральных органов управления и территории обладает и собственной нацией. Это макрополитическое сообщество базируется на новых общих символах, на новой информационной и общепространственной близости. Как правило, успех создания единой нации в федеративном государстве во многом зависит от предыдущего опыта взаимодействия объединившихся государств. Так, прочным союзником национализма[21] является прошлое политическое, экономическое и военное сотрудничество, в то время как его противниками выступают «виктимизация» и былое соперничество. Поскольку «членство» в нации определяется не только и не столько проживанием на территории одного государства и гражданством, а идентичностью, то действенным оказывается обращение к некому эмоционально окрашенному чувству предыдущей общности целей и интересов. Например, несмотря на то, что адресатом посланий А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея являлся «народ штата Нью-Йорк», в тексте «Федералиста» содержится значительное количество достаточно пафосных обращений к героическому прошлому всего народа США. «Как единая нация мы вели войну и заключали мир, побеждали общих врагов, образовывали союзы и заключали договоры с иностранными государствами» (11, C. 35).

Формирование новой политической общности тем не менее не влечет за собой полного уничтожения политических сообществ объединившихся государств. Оно лишь способствует трансформации национальной идентичности в региональную. При этом последняя не обязательно уходит на второй план, а может быть доминирующей для существенного числа граждан федеративного государства: «Известная особенность натуры человека состоит в том, что его привязанности ослабевают пропорционально расстоянию или расплывчатости объекта» (11, С. 125). Поэтому в любом возможном конфликте между федеральным Центром и субъектами «пристрастие народа … будет скорее на стороне правительств своих штатов, нежели федерального» (11, С. 317). Сохранение сильной региональной идентичности, несомненно, может рассматриваться как фактор, препятствующий формированию единой нации в рамках федерации. Однако наличие собственных политических сообществ в субъектах федерации является одним из элементов механизма сдержек и противовесов: федеральный Центр не может полностью узурпировать власть в стране. Следовательно, третьей основной чертой субъектов федерации, возникших в результате реализации сценария централизации, является наличие регионального политического сообщества. Как и в случае нации для национального государства, региональное политическое сообщество для субъекта федерации представляет собой ключевой элемент. Так, автономия субъекта – это, прежде всего, автономия в принятии важных для регионального сообщества решений. Принятие этих решений происходит не только на уровне субъекта, но и на уровне федерации, где также существует институциональная возможность для отстаивания региональных интересов. Органы власти субъектов находятся в прямой зависимости именно от своих политических сообществ, решающих вопрос о предоставлении мандата доверия тем или иным политическим акторам региона. Наконец, вопрос об изменении границ субъекта федерации, как правило, решается посредством проведения регионального референдума.

Итак, мы выделили три основных элемента субъектов, образованных в результате создания союзного государства – наличие (1) внешней и внутренней автономии, поддерживаемая региональными органами управления, (2) собственной территории, юридически закрепленной за ними посредством административно-территориального деления страны и (3) регионального политического сообщества. По сути, данные элементы представляют собой «усеченные» характеристики национальных государств, которыми являлись субъекты ранее.

В политической практике существует и другой способ формирования субъектов федерации, который определяется нами как «сценарий децентрализации».

Формирование субъектов федерации через децентрализацию

Как уже указывалось, при реализации сценария децентрализации субъекты федерации возникают в результате трансформации прежде унитарного государства. В данном случае ранее полновластная государственная власть передает часть собственных полномочий будущим субъектам. И здесь возникает два основных вопроса: 1) Кто наделяется полномочиями? 2) Почему это происходит? Как нам кажется, ответы на данные вопросы во многом содержатся в работе А. Лейпхарта «Демократия в многосоставных обществах» (3), в которой выдвигается тезис о том, что причины федерализации унитарного государства кроются в многосоставности его общества (Там же, С. 60 – 80).

Под многосоставным в данной работе понимается такое общество, «где линии политического противостояния частично или полностью совпадают с линиями социального разделения общества». При этом «сегментарные различия могут иметь религиозную, идеологическую, региональную, культурную, расовую или этническую природу» (Там же, С. 38). Таким образом, не всякое гетерогенное общество является многосоставным, а только то, сегменты которого находятся в «политическом противостоянии». Это противостояние может принимать как форму внутрипарламентских дебатов, так и кровопролитных столкновений. Но в любом случае, задачей государства является урегулирование такого рода конфликтов. Так как в противном случае они могут стать либо причиной сецессии (в случае, если сегменты общества расселены компактно), либо гражданского противостояния (в случае дисперсного расселения сегментов). Одним из действенных способов нивелирования нежелательных эффектов многосоставности, по мнению А. Лейпхарта, является принятие консоциональной (сообщественной) модели распределения власти. Результатом реализации данной модели является федерация, границы субъектов которой совпадают с границами сегментов многосоставного общества (Там же, С. 60 – 80). Таким образом, сообщественная модель предполагает, что сегменты многосоставного общества наделяются полномочиями с целью разрешения межсегментарных конфликтов. Что же представляют собой сегменты? В поисках ответа на этот вопрос мы решили обратиться к опыту Бельгии, которая является наиболее показательным примером реализации модели консоциональной демократии.

После обретения Бельгией в 1830 году независимости от Нидерландов на ее территории проживали две основные лингвистические общности - фламандцы и валлоны. Первые составляли большинство населения (51%), тогда как валлонов насчитывалось всего порядка 33% (19, С. 218). Несмотря на это политическая, экономическая и культурная элита состояла исключительно из валлонов. Фламандскоязычное население было, главным образом, представлено крестьянами, рабочими и торговцами. Необходимым условием социальной мобильности для фламандцев являлось знание французского языка. Сразу после обретения независимости в Бельгии была принята собственная конституция, закрепившая за государством статус парламентской монархии. Основной Закон устанавливал для избирателей экономический ценз, поэтому подавляющее большинство электората составляли валлоны, в то время как фламандцы оказались почти полностью исключенными из процесса принятия общенациональных решений. Также единственным государственным языком королевства официально признавался только французский. Результатом такой политики стало не только вытеснение фламандцев на обочину социально-политической жизни страны, но и формирование у них чувства отчужденности от бельгийской государственности.

Однако процесс становления независимой Бельгии совпал по времени с периодом формирования в Европе национальных государств. Поэтому правительство начало реализовывать идею создания единой, сплачивающей все группы, бельгийской нации. Правда, делалось это на основе французского языка – языка политической и социальной элиты. Такой выбор основы для национального строительства не был поддержан фламандцами, которые не могли воспринять чужой для них язык в качестве символа бельгийского объединения. Как результат, к середине XIX в. в Бельгии сформировалось «фламандское движение», требующее на первом этапе лишь равенства фламандского и французского языков. По мнению Д.А. Данна, у истоков движения стояли «интеллектуалы и профессионалы из среднего класса», число которых во Фландрии постепенно возрастало (16, С. 144). Такое «воинство языковых националистов комплектовалось главным образом провинциальными газетчиками, школьными учителями и амбициозными мелкими чиновниками» (13, С. 137). Именно выходцы из этих социальных групп занялись стандартизацией фламандских диалектов и обучением единому фламандскому языку остальных представителей своей языковой группы. К концу века зародилась фламандская литература. Более того, новый электоральный закон позволил иметь фламандцам своих представителей в парламенте. Фламандское движение, ставившее изначально исключительно цели культурного (в том числе лингвистического) возрождения Фландрии и всего «фламандского», постепенно стало обретать политическую окраску. Таким образом, линия языкового разделения совпала с линией разделения политического. И разрешением данного конфликта уже не могло быть простое придание фламандскому языку статуса второго государственного. Противостояние валлонов и фламандцев, продолжавшееся до 70-х гг. XX века, вылилось в требование со стороны обеих групп суверенитета для своих территорий (Валлонии и Фландрии) или же их предельной автономии. Тем не менее, территориальное размежевание языковых групп было практически невозможным из-за их дисперсного расселения. Реализация сценария «каждой языковой группе - свою территорию» грозила бы новым, теперь уже территориальным конфликтом. Поэтому итогом противостояния стала такая федерализация Бельгии, при которой три субъекта сформированы на основе сегментарно-территориального принципа (языковые сообщества), а три - на основе территориального (регионы). При этом следует отметить, что своего рода «мотором» превращения страны в федеративное государство выступили именно сегменты общества – лингвистические группы, а территориальные образования стали субъектами как бы «заодно» с ними. Тем не менее, и сообщества, и регионы имеют существенную долю политической автономии, поддерживающуюся собственными органами управления.

Данный пример позволяет сделать вывод о том, что сегменты представляют собой политические сообщества, находящиеся в одном шаге от того, чтобы стать нацией. Подтверждением данного тезиса может служить концепция формирования наций, разработанная Э. Хобсбаумом. В своей работе «Нации и национализм после 1780 года» Э. Хобсбаум проводит разграничение между «единой нацией» («народ-нация») и «политической нацией», где первая является производной от второй. Это связано с тем, что политическая нация, которая «представляет в большинстве случаев лишь малую часть жителей данного государства, а именно его привилегированную элиту», «первоначально создаёт систему понятий и образов для будущего “народа-нации”» (13, С. 118). Процесс возникновения обоих феноменов, а также переход от нации политической к народу-нации Э. Хобсбаумом иллюстрирует посредством описательной модели М. Хроча. Данная модель подразумевает наличие трех стадий: «фазы А», на которой происходит «культурный ренессанс», и закладывается «фундамент для последующих националистических движений». На «фазе В» в обществе появляются группы активистов, занимающиеся «политической пропагандой в пользу «национальной идеи». Это фаза появления и активной деятельности политической нации. И, наконец, «фаза С» наступает тогда, когда новая «национальная идея» приобретает массовую поддержку и появляется «народ-нация» (Там же, 165 – 166). Именно по такому сценарию развивался лингвистический конфликт в Бельгии.

Несмотря на то, что случай Бельгии является уникальным в том смысле, что ее «основные» субъекты сформированы на основе сегментарно-внетерриториального принципа, можно сделать некоторые выводы относительно того, что же делает субъект федерации субъектом. Как и в случае централизации, ключевым элементом здесь является политическое сообщество (сегмент), отстаивающее собственные интересы. В результате органы государственной власти прежде унитарного государства вынуждены наделять политические сообщества широкой долей автономии посредством создания возможностей для формирования сегментами собственных органов управления. При этом наличие собственной территории не является обязательным условием существования субъектов при реализации сценария децентрализации. Напротив, закрепление за тем или иным сегментом определенной территории может привести к окончательному становлению сегмента в качестве нации и грозить территориальной целостности государства.

Так, одним из существенных недостатков консоциональной (сообщественной) демократии, по мнению ее критиков, является вероятность сецессии, заложенная в самой основе распределения власти таким способом. Поэтому в политологии был разработан альтернативный консоциональной модели подход, получивший названия интегральной демократии. Основоположником его стал Д. Хоровиц, который также считал, что неотъемлемым принципом распределения власти остается федеративное устройство государства. Однако, в отличие от А. Лейпхарта, он был убежден, что границы субъектов федерации ни в коем случае не должны совпадать с границами сегментов; напротив, необходимым становится новое деление государства на административно-территориальные единицы вне зависимости от сегментарного расселения (18, С. 601 – 622). Различие между консоциональной и интегральной моделями заключается, таким образом, в том, что в первом случае конфликт улаживается за счет удовлетворения части требований сегментов, а во втором – за счет «перенесения» линии противостояния с сегментарных различий на, к примеру, идеологические (Там же, 612 – 613).

Одним из показательных примеров опасности формирования субъектов на основании сегментарно-территориального принципа является Нигерия. Предпринятая сразу после освобождения от колониальной зависимости попытка федерализации государства, при которой границы субъектов совпали с границами компактного расселения трех основных этнических групп, потерпела фиаско. Доминирование самой многочисленной группы хауса-фулани в федеральном парламенте спровоцировало оставшиеся две группы поднять вопрос о перераспределении полномочий между федеральным Центром и субъектами. Отказ со стороны Центра (а фактически – доминирующей группы) рассматривать подобные предложения привел к угрозе отделения одного из субъектов. Итогом конфликта стала гражданская война и приход к власти военных (18, С. 602 – 609). Ряд исследователей также считает, что одной из причин распада советских федераций являлся национально-территориальный способ формирования их субъектов (Смотрите, например, 20, 15).

Рассмотрение двух разных сценариев – централизации и децентрализации - позволяет дать общее определение субъекта федерации. На наш взгляд, субъект федерации – это политическое сообщество, которое обладает широкой долей внешней (от федерального Центра) и внутренней (самостоятельное решение вопросов, находящихся в его компетенции) автономией, поддерживающейся собственными органами управления и имеющее или не имеющее собственную территорию. Данная дефиниция позволяет нам утверждать, что в Российской Федерации не существовало и сейчас не существует истинных субъектов федерации.

Поиск по сайту: