Генезис федеральной реформы

Децентрализация в России 1990-х годов была чем угодно, только не следствием осознанной политики федерального Центра. Она стала своего рода побочным эффектом трансформационных процессов, которые в России сопровождались острыми конфликтами элит, глубоким и продолжительным экономическим спадом и серьезным упадком административного потенциала государства. Эти процессы отражались и на российских регионах, но не напрямую, а преломляясь сквозь призму двух взаимосвязанных тенденций.

Во-первых, десятилетия развития страны в советский (и досоветский) период сформировали инерцию «наследия» на уровне как взаимоотношений Центра и регионов, так и на уровне развития самих регионов. Советская модель регионального управления отличалась иерархической централизацией власти и ресурсов, которая поддерживалась вертикально интегрированными структурами КПСС и союзных министерств и ведомств, включая и силовые. В регионах же, в зависимости от административного статуса (республики, края, области), уровня социально-экономической модернизации, поселенческой структуры, отраслевой структуры экономики и ряда других исторически сложившихся факторов возникали условия для становления определенных типов политических и экономических отношений в постсоветский период. Поэтому децентрализация 1990-х и рецентрализация 2000-х годов испытывали на себе эффект зависимости от предшествующего пути развития. Во-вторых, те или иные «критические моменты» в ходе российской трансформации открывали различные «окна возможностей» для политических акторов, соотношение сил и мотивы действий которых во многом оказали воздействие на характер взаимодействий Центра и регионов. «Наследие» задало ограничения рамочного характера, обуславливая пределы изменений отношений Центра и регионов, но не жестко детерминируя их; вектор этих изменений складывался во многом ситуативно и зависел от конкретных шагов российских политиков.

Эффект зависимости от предшествующего пути и влияние политических акторов на взаимоотношения Центра и регионов России в 1990-е годы были подробно описаны в литературе. Отмечались, в частности, воздействие созданной в советский период этнической модели федерализма (27; 22), неравномерности социально-экономического развития регионов России (35), непреднамеренные последствия распада СССР, которые повлекли за собой этнополитические конфликты в регионах России (9) и серьезное ослабление административного потенциала Центра по отношению к регионам (23; 20; 17). Борьба федеральных и региональных элит за ресурсы и сферы влияния, попытки Центра привлечь регионы на свою сторону в ходе избирательных кампаний (27; 41), а также различная констелляция элит на уровне отдельных регионов (53; 6) накладывали свой отпечаток на эти процессы.

Резюмируя оценки различных исследователей, во взаимоотношениях Центра и регионов России в 1991-1998 годах можно было выделить следующие основные тенденции:

Спонтанная передача от Центра к регионам важнейших рычагов управления, к которым относились:

а) ряд полномочий в сфере институционального регулирования (возможности принятия региональных законов, некоторые из которых противоречили федеральным нормам, а также систематического неисполнения федеральных законов на уровне отдельных регионов) (42; 56);

б) административные ресурсы, включавшие в себя не только самостоятельное (без участия Центра) формирование региональных и местных органов власти, но и влияние регионов на назначение руководителей федеральных органов власти, включая «силовые» структуры (прокуратура, милиция), а в ряде случаев также и их переход de facto в подчинение региональных политико-финансовых (а порой и криминальных) группировок (31);

в) экономические ресурсы, включавшие права собственности, в значительной мере переходившие под контроль региональных администраций, игравших роль «групп вето» в российской экономической политике (45), а также контроль над бюджетными средствами, региональная доля которых возросла в общем объеме российского бюджета в 1998 году почти до 60% (28) за счет сокращения доли финансовых ресурсов, находившихся под управлением Центра.

Нарастание асимметрии как в отношении между Центром и регионами, так и между самими регионами в силу заключения двусторонних договоров Центра с регионами о разграничении предметов ведения и полномочий (к 1998 году такие договоры были заключены с 46 регионами), а также в силу предоставления отдельных эксклюзивных прав некоторым регионам, обладавшим статусом этнических республик (Татарстан, Башкортостан) и/или концентрировавшим большой объем экономических ресурсов (Москва).

Утрата Центром рычагов воздействия на региональные политические процессы, которые развивались преимущественно под влиянием региональных элит, в ряде случаев сформировавших закрытые режимы «регионального авторитаризма», а также превращение региональных элит в ведущих акторов общероссийского политического процесса, способных играть роль «группы вето» в ходе федеральных выборов и тем самым вынуждавших Центр к новым уступкам.

Большинство наблюдателей оценивали данные тенденции сугубо негативно, говоря об «обвальной децентрализации» (42) и о «переговорном федерализме» (49), создавшим угрозу единства России. Кризис августа 1998 года в полной мере продемонстрировал значимость проблем взаимоотношений Центра и регионов для развития страны, сформировав своего рода общественный запрос на рецентрализацию (42, С.74) со стороны федеральных элит. Запрос был удовлетворен в полной мере: по контрасту с семилетием 1991-1998 годов, последующие семь лет (1998-2005 годы) стали для России периодом не менее радикальной рецентрализации, результатами которой стали:

Рецентрализация институционального регулирования, включавшая в себя как принятие ряда федеральных законов, существенно ограничивших полномочия регионов, так и ревизию регионального законодательства под воздействием мер, принятых Центром;

Административная рецентрализация, в рамках которой территориальные структуры федеральных ведомств в регионах были выведены из подчинения регионов, а управление ими передано на уровень Центра или федеральных округов, также выполнявших и функции административного и политического контроля над региональными и местными органами власти со стороны Центра (в русле этой тенденции можно рассматривать и возврат Центра к фактическому назначению губернаторов);

Рецентрализация экономических ресурсов, которая привела к ослаблению контроля региональных элит над экономикой регионов, все в большей мере зависевшей от общероссийских финансово-промышленных групп, которые служили проводниками интересов Центра в регионах (21), а также к повышению концентрации финансовых ресурсов в руках Центра за счет сокращения доли бюджетных средств, которые управлялись региональными и местными органами власти. В 2006 году доля Центра в общероссийском бюджете выросла до 66% (54). Если в конце 1990-х годов Россия являлась самой децентрализованной федерацией мира, то к середине 2000-х годов страна достигла среднего по меркам федеративных государств уровня фискальной децентрализации (сравнительные данные см.: 3, С.6).

Выравнивание политического статуса регионов по отношению к Центру и друг к другу благодаря отказу от двусторонних договоров Центра и регионов, а также от практики предоставления Центром эксклюзивных прав отдельным регионам (56).

Резкое сужение роли региональных элит в общероссийских политических процессах на фоне существенного усиления влияния Центра на политические процессы в регионах, достигнутые за счет не только административного вмешательства Центра, но и институциональных изменений, и повлекшие за собой в ряде случаев смену конфигураций региональных элит и дальнейшую трансформацию региональных политических режимов (58).

Как и децентрализация 1990-х годов, рецентрализация 2000-х годов стала частью более широкомасштабных процессов российской трансформации. Консолидация государства и восстановление его административного потенциала, опирающийся на сырьевые ресурсы рост экономики, становление моноцентрического политического режима, сопровождавшееся снижением дифференциации и фрагментации элит и «навязанным консенсусом» между Кремлем и подчиненными ему политическими и экономическими акторами (5) – вот лишь некоторые аспекты российских преобразований 2000-х годов. Сам процесс общественно-политической трансформации в эти годы напоминал колебания маятника, двигавшегося от одной крайней точки - консолидации (советский политический и экономический строй) к другой крайней точке – консолидированной «доминирующей власти» и государственному капитализму, - минуя эквилибриум демократии и рыночной экономики. На уровне отношений Центра и регионов России этот маятник, начав двигаться от крайней централизации управления страной, после серии зигзагов в 1990-е годы дошел к моменту экономического кризиса 1998 года до крайней точки децентрализации, за которой маячила угроза исчезновения Центра как значимого актора. Однако затем маятник начал стремительно перемещаться в противоположном направлении, минуя эквилибриум между централизацией и децентрализацией и смещаясь в сторону достигнутого к середине 2000-х годов эквилибриума рецентрализации в виде «нового централизма» (47).

Становление нового централизма 2000-х годов лишь отчасти было обусловлено объективными процессами, такими, как формирование общенациональных рынков в России и региональная экспансия общероссийских экономических акторов (36), но в значительной мере стало следствием политического курса, избранного федеральной элитой.

Поиск по сайту: