Механизмы федеральной реформы

Итак, «новый централизм» стал важнейшим политическим проектом первого срока президентства Путина. Реформы взаимоотношений Центра и регионов одновременно преследовали несколько целей: (1) восстановление потенциала российского государства путем укрепления административных рычагов контроля Центра над регионами; (2) обеспечение необходимого для Центра исхода политических процессов в стране в целом и в ее регионах путем поддержания лояльности региональных элит; (3) повышение эффективности управления путем сужения ресурсных баз региональных элит и подрыва «закрытых рынков» в регионах (в том числе и за счет захвата региональных рынков общероссийскими корпорациями).

На уровне практических мер первые шаги курса рецентрализации (25) были таковы:

Президент своим указом создал семь федеральных округов и назначил в них своих полномочных представителей (полпреды), в полномочия которых входил контроль за соблюдением в регионах федеральных нормативных актов и координацию деятельности региональных служб федеральных ведомств. Этот шаг в сочетании с некоторыми изменениями федеральных законов (таких, как закон «О милиции») позволил вывести данные службы – от налоговых органов до управлений внутренних дел – из-под фактического (а в ряде случаев – и юридического) контроля со стороны региональных элит и восстановить их функции проводников курса Центра. Часть этих служб была реорганизована на уровне федеральных округов. Кроме того, полпреды наряду с окружными прокурорами (поддержанные Конституционным Судом России) добивались целенаправленной корректировки регионального законодательства, которое во многом (хотя и не полностью) было приведено в соответствие с федеральными нормами (подробнее см.: 1, С. 934-939).

Изменение порядка формирования Совета Федерации: глав исполнительной власти регионов и глав региональных легислатур в его составе сменили лица, назначенные этими органами власти. В результате воздействие региональных элит на политический курс Центра резко снизилось: хотя главы исполнительной власти регионов вошли по должности в Госсовет при главе государства, но этот орган имел совещательный характер, и заседал лишь ad hoc под контролем президентской администрации. В итоге Совет Федерации, который сам по себе обладал незначительным объемом полномочий, полностью утратил влияние на политические процессы в России (16; 19).

Президент РФ получил право в случае подтвержденных судом нарушений федеральных законов снимать с должности избранных населением глав исполнительной власти регионов и распускать региональные легислатуры. Хотя на практике эта санкция ни разу использована не была, сама угроза ее применения оказала серьезный сдерживающий эффект и вынудила региональные элиты к подчинению Центру.

Была проведена рецентрализация бюджетно-финансовых потоков путем изменения налогового законодательства, заметно увеличившего количество и удельный вес налоговых поступлений от федеральных и расщепляемых налогов по сравнению с региональными и местными налогами (см.: 57; 59). В результате региональные и местные бюджеты оказались в гораздо большей мере, нежели в 1990-е годы, зависимы от трансфертов из Центра. Кроме того, Центр активно способствовал процессу перераспределения собственности в регионах в пользу ряда тесно связанных с ним (в том числе и личной унией) общероссийских финансово-промышленных групп. Их активная региональная экспансия на фоне экономического роста способствовала разрушению административных барьеров в экономике, воздвигнутых региональными элитами (36). Все эти шаги способствовали вертикальной интеграции хозяйственных связей и, в конечном итоге, укрепляли единый общенациональный рынок, хотя и препятствовали экономической конкуренции между регионами.

Хотя на уровне принятия решений курс Центра выглядел как целостный набор мер по строительству эффективного правового государства и современной рыночной экономики, важнейшими механизмами его реализации стали селективный характер применения норм и санкций и неформальные механизмы урегулирования конфликтов. Кремль время от времени прибегал к выборочному наказанию губернаторов, как в случае с курским губернатором А.Руцким, который был исключен из участия в выборах на новый срок по решению суда (нарушения закона, вмененные ему в вину, были присущи и многим главам других регионов) (51, С. 160-163). Однако, вознаграждением за лояльность ряда губернаторов стала отмена ограничений срока полномочий для большинства из них и возможность баллотироваться на третий или даже на четвертый срок (15). В некоторых конфликтных случаях, не имея возможности добиться полного контроля над политической и экономической ситуацией в регионах, Кремль прибегал к выборочному индивидуальному «торгу» с главами регионов. Исходом «торга» становилось либо сохранение статус-кво на уровне руководства регионом в обмен на требуемый Центру исход федеральных выборов (как произошло в 2003 году в Башкортостане) (52, С. 56-59), либо, напротив, уход неугодного Центру главы региона на высокий пост в Москве с последующим перераспределением власти и собственности в пользу Кремля. Примером может служить Якутия, глава которой отказался от участия в выборах на новый срок в обмен на пост сенатора и вице-спикера Совета Федерации, после чего Центр добился избрания «своего» кандидата и восстановил контроль над алмазной отраслью республики, в 1990-е годы фактически ставшей «вотчиной» якутских элит (4; 51, С. 167-168). Точно так же, губернаторы Приморского края и Санкт-Петербурга, повсеместно критиковавшиеся за неэффективность управления, покинули свои посты благодаря повышению в должности (они заняли посты федеральных министров), а на их место пришли ставленники Кремля (51, С. 164-165; 52, С. 21-26). В условиях почти повсеместного нарушения в регионах федеральных законов и низкой эффективности регионального управления селективность санкций и индивидуальный «торг» были логичными решениями, позволившими Центру успешно добиваться желательных результатов, минимизируя при этом собственные издержки контроля (аргументы см.: 43). В целом эти меры лежали в русле стратегии «диктатуры закона» – восстановления потенциала российского государства при отсутствии гарантий верховенства права, охватывавшей все сферы российской политики в 2000-е годы (32). Политика рецентрализации здесь не была исключением.

Успех первого этапа федеральной реформы – восстановление контроля Центра над регионами – стал очевиден уже к 2001 году, что позволило начать второй этап реформы, связанный с созданием новых механизмов управления регионами со стороны Центра. Был осуществлен ряд институциональных изменений, призванных:

закрепить баланс в отношениях Центра и регионов: сохранить лояльность и управляемость регионов, исключив при этом возможности новой «обвальной децентрализации»;

обеспечить эффективность регионального и местного управления.

На этом пути Центр предпринял следующие шаги. Первое. В дополнение к административным механизмам Центр использовал и политические институты – партии и выборы для устранения регионализма из политической жизни страны и вертикальной интеграции всех политических процессов в регионах России (10). Принятый в 2001 году закон «О политических партиях» запретил регистрацию региональных партий, по большей части являвшихся «политическими машинами» региональных элит (6). Центр обязал регионы внедрить на выборах региональных легислатур смешанные избирательные системы по образцу применявшейся на выборах депутатов Государственной Думы в 1993-2003 годах: не менее 50% мандатов должно было распределяться среди списков федеральных партий (44). Эти меры были призваны повысить влияние партий вообще и «партии власти» «Единая Россия», в частности, на региональный политический процесс и на управление регионами. Хотя эти реформы были успешно воплощены в жизнь, их последствия оказались довольно противоречивыми: с одной стороны, электоральный успех «Единой России» стал возможен лишь в силу патронажа региональных отделений «партии власти» сильными губернаторами (но не наоборот) (7); с другой стороны, «Единой России» удалось создать влиятельные фракции в ряде региональных легислатур, определяя их повестку дня и процесс принятия решений (34). После 2003 года этот процесс стал необратимым.

Второе. Центр последовательно проводил в жизнь идею о сокращении числа регионов России, выдвинутую на повестку дня в 2000 году. Но радикальные планы укрупнения регионов, были отвергнуты президентской администрацией, поскольку Центр был заинтересован в том, чтобы избавиться от ряда слабых регионов, а не в том, чтобы иметь дело с сильными регионами. Поэтому процесс укрупнения регионов носил «точечный» характер и свелся к поглощению или к возвращению в состав краев и областей автономных округов, вышедших из их состава в 1990-е годы. Но Центр заблокировал продвигавшееся рядом финансово-промышленных групп предложение об объединении Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами: экономический потенциал подобного «супер-региона» был бы слишком велик (подробнее см.: 8). Укрупнение регионов оказалось достаточно успешным и позволило Центру несколько снизить издержки по содержанию экономически несостоятельных территорий.

Третье. В 2001 году также началось разграничение полномочий Центра и регионов в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. Эта сфера, охватывавшая, согласно статье 72 Конституции России, 26 предметных областей – от образования до экологии – в течение 1990-х годов оставалась зоной острых разногласий между Центром и регионами. По сути, как Центр, так и регионы стремились переложить друг на друга ответственность за принятие решений и финансирование в данной сфере. Центру и регионам не удавалось выработать согласованный политический курс: здесь имела место «ловушка двойных решений» (теоретический анализ проблемы см.: 18). Комиссия во главе с заместителем главы президентской администрации Д. Козаком предложила и провела через Государственную Думу детальный план разграничения полномочий Центра, регионов и местного самоуправления во всех предметных областях совместного ведения, который предусматривал разделение всех зон ответственности и уровней финансирования. Но реформа натолкнулась на несогласованность политического курса самого Центра: институциональные изменения, инициированные в президентской администрации, противоречили подходу Министерства финансов, предполагавшему концентрацию финансовых ресурсов в Центре и частичное восстановление действовавшей в советские времена «веерной» модели финансирования региональных и местных бюджетов «сверху вниз» за счет трансфертов из Центра. Показательно, что конфликт этих ведомств в 2000-е годы как институционально, так и по мотивам участников полностью репродуцировал противостояние Минфина и МВД по вопросам земской реформы в 1864-1905 годах (14). В условиях отсутствия политической подотчетности правительства в подобных конфликтах последнее слово могло остаться за главой государства, но лишь в том случае, если конфликт затрагивал ключевые пункты политической повестки дня. Разграничение компетенции Центра и регионов в 2002-2003 годах при всей его значимости таким пунктом для Кремля не являлось, и поэтому необходимое для полноценной реализации плана Д. Козака внесение поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы с целью реформы межбюджетных отношений было во многом заблокировано Минфином.

Четвертое. Комиссией Д. Козака был подготовлен новый федеральный закон «О местном самоуправлении», принятый Государственной Думой в 2003 году, несмотря на протесты как либералов, так и левых фракций (подробнее см.: 40). Закон предусматривал фактическое огосударствление местного самоуправления в духе земских контрреформ 1890-1892 годов. Закон не только изменил порядок организации муниципальной власти, разделив муниципальные образования на несколько уровней, значительно увеличив их количество и изменив границы муниципалитетов. Он изменил и порядок финансирования муниципалитетов в духе уже упомянутой «веерной» модели, к тому же установив обязательное межмуниципальное бюджетное выравнивание (изъятие средств из бюджетов относительно обеспеченных муниципалитетов в пользу обделенных доходами муниципальных образований) и предусмотрев de facto возможность банкротства местного самоуправления и введения внешнего управления в муниципальных образованиях. По сути, закон был ориентирован на то, чтобы переложить на муниципальные образования ответственность за решение вопросов местного значения вместо того, чтобы создать условия для того, чтобы решать их на самом деле (подробный анализ см.:12). Однако на пути реализации этого закона оказались как высокие издержки его введения в действие (в связи с созданием новых муниципалитетов и изменением их границ, а также реформированием местных финансов), так и отмеченные выше проблемы реформирования межбюджетных отношений, не решавшиеся на уровне и Минфина, и регионов. Вступление нового закона в силу первоначально было отложено до начала 2006 года, но к тому моменту в его реализации не были заинтересованы ни управленцы, ни региональные лидеры. В конце концов Государственная Дума разрешила регионам самостоятельно устанавливать сроки муниципальной реформы на своей территории, растянув их до 2009 года (13).

В целом, второй этап реформы принес лишь частичный успех: политический курс Центра был воплощен в жизнь лишь отчасти и непоследовательно (критический анализ см.: 1). Поскольку Центр смог успешно реализовать большинство целей первого этапа федеральной реформы, то общественный запрос на рецентрализацию оказался исчерпан. Потребность в проведении этого курса для общественности стала неочевидной, а часть либералов видела в нем угрозу демократическим завоеваниям 1990-х годов. Региональное измерение политического курса утратило первоочередную значимость и для Кремля, все более заинтересованного в сохранении статус-кво, а не в проведении новых реформ. Парадоксальным образом, изначальный успех курса рецентрализации препятствовал его дальнейшему эффективному продвижению.

На этом фоне решение об отказе от всеобщих выборов глав исполнительной власти регионов, хотя и принятое осенью 2004 года в силу ситуативного стечения обстоятельств, стало логическим завершением курса рецентрализации. Хотя с точки зрения эффективности управления оно не внесло ничего нового, его политические последствия оказались вполне ожидаемыми. Прежде всего, Центр минимизировал политическую неопределенность в регионах, вызванную непредсказуемостью исхода конкурентных выборов, заодно снижая тем самым свои собственные издержки. Кроме того, повышение политического веса региональных легислатур при одновременном ослаблении назначаемых глав исполнительной власти вело к укреплению позиций «Единой России» (не случайно осенью 2005 года было принято решение о номинации кандидатов на посты глав регионов по предложению партий – победительниц региональных выборов). Но на персональном уровне в отношениях Центра и регионов изменилось немногое: в большинстве регионов на посты глав исполнительной власти были назначены прежние руководители. При этом свои посты сохранили почти все лидеры республик России, а новые руководители назначались лишь там, где имели место неприятие Центром отдельных персоналий или острый конфликт региональных элит. Характерно, что назначение глав исполнительной власти регионов «извне» состоялось только в нескольких случаях (Ивановская, Нижегородская, Калининградская области). Такой политический курс был вызван не только дефицитом у Центра кадрового резерва региональных управленцев, но и прежде всего тем, что Центр стремился к минимизации рисков и потому – к сохранению статус-кво в своих взаимоотношениях с регионами, при этом возлагая на назначенных глав исполнительной власти полноту ответственности за положение дел на вверенной им территории. В конечном итоге, к 2005 году политика рецентрализации в России была доведена до логического завершения. Если «вывести за скобки» неразрешимые проблемы федеральной политики по отношению к этническим республикам Северного Кавказа (их анализ требует отдельного рассмотрения, выходящего за рамки настоящей работы), то можно утверждать, что большинство регионов России оказались полностью подчинены Центру политически, экономически и административно. Но что же нового принес в российскую политику «новый централизм»?

Поиск по сайту: