Новые правила формирования региональных органов власти в контексте трансформации отношений «Центр – регионы»

Трансформация отношений по линии «Центр – регионы» уже многие годы находится в центре внимания исследователей. Новый импульс дискуссиям был придан кардинальными изменениями в правилах формирования региональных органов государственной власти. Переход к смешанной системе на выборах в региональные парламенты и новый порядок рекрутирования губернаторов в совокупности с активизацией партийного строительства существенно трансформировали политический процесс на региональном уровне. Одновременно эти реформы справедливо характеризуются как важные составляющие политического курса на построение «вертикали власти».

В настоящей статье[30] я попытаюсь рассмотреть и осмыслить происходящие изменения в контексте противоречивых тенденций «централизация versus децентрализация» и «унификация versus диверсификация». Естественно, такая широкая постановка задачи не дает возможности рассмотреть одинаково подробно все сюжеты, поэтому многие из них будут лишь намечены, а какие-то вообще выведены за рамки работы. Но в начале необходимо сделать несколько концептуальных замечаний относительно содержания и соотношения «централизации/децентрализации» и «унификация / диверсификация».

В современном государстве масштабы политико-административной деятельности столь велики, а решаемые задачи столь сложны и разнообразны, что неизбежно организационное разделение политико-административного аппарата на несколько уровней (как правило – «центр», «регион», «местный уровень»). С учетом того, что взаимодействие «регион – местная власть» обладает существенными особенностями, я ограничусь здесь взаимоотношениями по линии «Центр – регион».

Обычно под децентрализацией понимается перераспределение прав (полномочий) на принятие политических решений, а также ресурсов в пользу нижестоящих органов власти. Централизация, напротив, подразумевает перераспределение полномочий и ресурсов в пользу вышестоящих органов власти. Речь идет именно о политических решениях, которые, как правило, воплощаются в неких универсальных нормах (законах, постановлениях и т.п.), тогда как административные решения представляют собой применение этих универсальных норм к конкретным ситуациям.[31][32].

В каждый конкретный момент времени между Центром и регионами обнаруживается определенное распределение полномочий и ресурсов. Это проявляется, например, в распределении доходов, поступающих в федеральный и региональные бюджеты, распределении контроля за государственными предприятиями, природными ресурсами и т.д. Для простоты изложения обозначим этот аспект в отношениях между Центром и регионами как «уровень формальной централизации / децентрализации».

Очевидно, что «централизация» и «децентрализация» представляют собой не какие-то «абсолютные состояния системы», а лишь тенденции, более или менее ярко выраженные и всегда относительные друг друга. Это значит, что с одной стороны, существуют границы децентрализации. Сам этот термин имеет смысл только при сохранении «Центра», т.е. какая-то часть принятия политических решений должна быть в сфере полномочий последнего. Иными словами, децентрализация ограничена как минимум рамками сохранения одной политической целостности (государства).

С другой стороны, и централизация имеет свои границы. Это связано с тем, что чем шире полномочия Центра по принятию политических решений, тем более универсальными будут эти решения (хотя бы вследствие того, что принятие любого решения требует временных, информационных и иных ресурсов, а объем ресурсов всегда ограничен). Соответственно региональные власти получают более широкое поле для содержательной конкретизации решений Центра, причем административно в этом случае Центр не в состоянии влиять на этот процесс. Таким образом, на каком-то этапе централизации наступает «естественный предел», она наталкивается на такую границу, которую не в состоянии перейти. Где именно эта точка – вопрос, конечно, эмпирический.

Из этого следует, что при любом уровне формальной централизации / децентрализации какая-то часть политических решений принимается в Центре, а другая - в регионах. Возникает проблема, как добиться «слаженности» в действиях властей разного уровня? Перераспределение полномочий по принятию решений в данном случае не может принципиально изменить ситуацию. Единственная возможность решения проблемы – добиться совпадения (согласованности) политических интересов, целей, ценностей, ориентаций Центра и региональной власти. Это значит, что наряду с уровнем формальной централизации / децентрализации в отношениях между Центром и регионами необходимо выделить еще один аспект, который я предлагаю условно назвать «уровнем политической централизации / децентрализации».

Высокий уровень политической централизации (согласованность в действиях Центра и региона) позволяет без ущерба для Центра производить формальную децентрализацию. Рассогласованность в политических установках Центра и регионов, напротив стимулирует Центр к ограничению полномочий и ресурсов, которыми располагают субъекты федерации, что обычно проявляется в тенденции к формальной централизации. Таким образом, теоретически тенденции к формальной и политической централизации / децентрализации должны развиваться в разных направлениях. Однако очевидно, что в реальности никогда не бывает «рассогласованности» или «согласованности» в чистом виде. Поэтому в зависимости от ситуации Центр стремится задействовать (в разном соотношении) инструменты как формальной, так и политической централизации, а значит, корреляция между ними может быть самой различной (как по степени, так и по знаку).

Выделив разные аспекты централизации / децентрализации, мы получаем возможность более точно соотнести эту тенденцию с тенденцией «унификация / диверсификация». Я исхожу из того, что и логически, и практически они далеко не тождественны хотя бы потому, что отражают разнопорядковые явления. Если уровень централизации/децентрализации характеризует отношения по «вертикали» (между Центром и регионами), то уровень унификации/диверсификации - характеристика сравнительного кроссрегионального измерения «по горизонтали».

Разнопорядковость отнюдь не значит, что данные понятия никак не связаны между собой, однако связь эта далеко не однозначная. Но для начала необходимо отметить, что понятия «унификация» – «диверсификация» также содержат в себе несколько аспектов. Остановлюсь лишь на двух, имеющих самое прямое отношение к нашей проблематике[33].

Первый аспект - уровень унификации / диверсификации региональных политических процессов. В таком понимании унификация / диверсификация значительно более тесно связана с уровнем политической, чем формальной централизацией / децентрализацией. Точнее говоря, повышение степени унификации региональных политических процессов является необходимым условием для достижения политической централизации, т.к. согласованность политических целей между Центром и регионами возможна лишь при условии того, что у власти на том и другом уровнях (вертикальное измерение) и в разных единицах одного уровня (горизонтальное измерение) находятся акторы, имеющие близкие политические ориентации.

Второй аспект – уровень унификации / диверсификации применительно к кроссрегиональному сравнению не внутрирегиональных процессов, а отношений «Центр – отдельный регион». При высокой степени диверсификации в этом смысле распределение полномочий и ресурсов между Центром и отдельными регионами может быть столь различным, что «общероссийская» тенденция будет подобна «средней температуре по больнице». Другими словами, речь идет о том, в какой мере взаимоотношения между Центром и отдельными регионами имеют в своей основе некие универсальные принципы.

Данный аспект унификации / диверсификации наиболее тесно связан, с одной стороны, с предыдущим (уровень унификации / диверсификации региональных политических процессов), а с другой – с политической централизацией / децентрализацией. Именно политическая централизация позволяет Центру выстраивать отношения с регионами преимущественно на универсальных принципах. Даже если она сопровождается формальной децентрализацией, последняя будет иметь более универсальный фундамент. Наоборот, в условиях политической децентрализации у Центра возникают дополнительные стимулы не только к формальной централизации, но и к тому, чтобы диверсифицировать свои взаимоотношения с регионами.

Поиск по сайту: