Отношения «Центр – регионы» в постсоветской России

Отталкиваясь от этих общих рассуждений, бросим беглый и весьма схематичный взгляд на эволюцию взаимоотношений по линии «Центр – регионы» в постсоветской России. Бесспорно, на фоне весьма централизованной советской системы Россия 1990-х выглядит «региональной вольницей». Иначе и быть не могло, т.к. в стране произошла диверсификация как экономических, так и политических ресурсов. В результате вместо одного господствующего политического актора (КПСС), который с большим или меньшим успехом контролировал основные материальные, финансовые, информационные и иные ресурсы[34], в России появились разнообразные и самостоятельные субъекты, располагающие различными наборами властных ресурсов и конкурирующие между собой за контроль над ресурсами как на каждом уровне, так и между разными уровнями власти.

Вместе с тем соотношение между различными аспектами децентрализации в 1990-е гг. было достаточно сложным. Общепризнано, что одним из результатов трансформации российской политической системы в этот период стала существенная диверсификация региональных политических процессов[35]. Российские регионы значительно отличались друг от друга по таким параметрам, как композиция акторов, их политические ориентации и стратегии, характеристики политических институтов, тенденции политического развития. Элитные группы, оказавшиеся у власти в разных регионах, могли обладать различными политическими ориентациями, зачастую иными, чем Центр, либо вообще не иметь таковых (чуть ниже я остановлюсь на этом подробнее). Естественным следствием этого стала весьма высокая степень политической децентрализации.

Что касается формальной децентрализации, я бы хотел солидаризироваться с мнением тех исследователей, которые отмечают, что ее уровень порой сильно преувеличивается. За политической риторикой («берите суверенитета столько, сколько хотите») скрывалась, как хорошо видно по прошествии лет, вполне определенная политическая линия. В частности, как отмечают авторы работы, выполненной под руководством К.Мацузато, «децентрализация «по Ельцину»… на практике оказалась для них (регионов) крайне невыгодной формой централизма. Его суть состояла в отказе Центра от контроля (поддержки) кризисных секторов при сохранении контроля (приватизации) прибыльных отраслей»[36]. Центр располагал разнообразными финансовыми инструментами, прежде всего налоговыми и бюджетными. Доля федерального бюджета редко когда опускалась ниже 50% от консолидированного бюджета РФ. Наряду с этим, под контролем федерального Центра всегда оставались такие важнейшие инфраструктурные отрасли, как электроэнергетика, газовая промышленность, железнодорожный транспорт, связь и т.д. Это позволяло регулировать тарифы на перевозки, на энерго- и теплоснабжение. Таким образом, хотя в целом по стране между формальной и политической децентрализацией в 1990-ые гг. наблюдалась позитивная корреляция, уровень первой был слабее, чем второй.

В качестве общероссийской тенденции позитивную корреляцию между формальной и политической децентрализацией можно объяснить макро-причинами (радикальной трансформацией всей политической системы), но она имела место и на уровне отношений Центра с отдельными регионами, что теоретически выглядит абсурдным: зачем Центру давать больше полномочий и ресурсов тем регионам, лидеры которых политически ориентированы «не так, как Центр»? Главная причина, на мой взгляд, заключается в том, что после краха КПСС в начале 1990-х в стране возник своего рода «идейно-политический вакуум», когда ценностно-политические мотивации и ориентации оказались в значительной мере ослаблены, а порой даже утеряны[37]. В результате структурирование элит на региональном, да и на федеральном уровнях пошло не столько по идейно-политическим, сколько по финансово-экономическим и административным основаниям. Все это привело к тому, что Центр, прежде всего, политически был недостаточно «укоренен» в регионах (в тот период для взаимоотношений между акторами вообще была свойственна очень высокая степень «неопределенности» в идейно-политическом плане).

С другой стороны, российские регионы сильно отличались по социально-экономическому, а также персональному потенциалу региональных лидеров, и Центр не мог не учитывать этого. Следовательно, выстраивая взаимоотношения с регионами, Центр был вынужден (а быть может, и хотел этого) руководствоваться не столько политическими ориентациями региональных элит, сколько опираться на личные взаимоотношения и договоренности. Иначе говоря, зачастую не «политическая близость» определяла распределение полномочий и ресурсов между Центром и отдельным регионом, а наоборот – более высокий уровень формальной децентрализации был своего рода «платой» за будущую «политическую лояльность» значимой для Центра региональной элиты. На последнее обстоятельство следует обратить особое внимание. «Купить» можно именно «политическую лояльность», а не общность (согласованность) политических ориентаций. Это объясняет, почему позитивная корреляция между формальной и политической децентрализацией нередко сохранялась и после «сделки».

Отмеченное явление тесно связано с еще одним аспектом диверсификации, а именно с взаимоотношениями между Центром и отдельными регионами в кроссрегиональном плане. Подобные «сделки», предметом которых был обмен особых финансово-экономических полномочий (преференций) на политическую (может быть, точнее, персональную) лояльность постепенно превратились в обычную практику. В результате в отношениях между Центром и субъектами федерации оформилась и институционализировалась «система персонифицированных обменов»[38]. «Обменов» - потому что распределение полномочий и различных ресурсов происходило посредством «торга» между контрагентами, в качестве которых выступали, с одной стороны, региональные лидеры, с другой – представители Центра. «Персонифицированных» - потому что решения принимались путем соглашений (чаще всего неформальных и разных по содержанию в каждом отдельном случае) между конкретными лицами – представителями Центра и регионов под их личные гарантии. Можно предположить, что «обмены» с наиболее важными регионами производились на самом высоком уровне, с менее важными – чиновниками рангом пониже[39].

Я предлагаю использовать понятие «система персонифицированных обменов» в качестве ключевой, типологической характеристикой сложившихся в России взаимоотношений между Центром и субъектами федерации[40]. Дихотомия «универсализм – партикуляризм», как впрочем, и любая другая, весьма относительна. Очевидно, что некоторые элементы универсализма имели место и в «системе персонифицированных обменов». Например, определенные сферы полномочий (армия, денежная система и др.) никогда не были предметом «торга», они выводились за рамки этой системы, что уже представляет собой некую универсальность. И наоборот, любой универсальный принцип всегда осуществляется не абстрактными институтами, а конкретными политическими акторами и, следовательно, его реализация является персонально-партикулярной конкретизацией. Так что правильнее говорить о преобладании партикуляризма во взаимоотношениях между Центом и регионами в постсоветской России Это проявлялось, в частности, в том, что договоренности о распределении полномочий и ресурсов зачастую заключались и пересматривались именно на персональном уровне, без изменений формальных правил (законов, договоров и т.д.), а порой и в обход этих правил[41].

Сложившаяся в 1990-е гг. «система персонифицированных обменов» стала одной из наиболее важных предпосылок к тому, что в начале 2000-х гг. Президенту В. Путину удалось переломить тенденцию к децентрализации. Иначе было бы трудно объяснить, почему «вольные регионы» вдруг «подчинились» Центру. Ссылка на то, что их «заставили», «выкрутили руки», выглядит не очень серьезно: ведь в начале нового периода они сохраняли под своим контролем те же ресурсы, что и в конце предшествующего. Тот факт, что общий достаточно высокий уровень формальной децентрализации 1990-х гг. сопровождался основанной на персонифицированных обменах диверсификацией по линии отношений «Центр – отдельные регионы», позволил Центру успешно использовать в начале 2000-х гг. политику «разделяй и властвуй». Если бы децентрализация в России строилась на неких универсальных принципах, расколоть регионы было бы намного сложнее. В условиях же «системы персонифицированных обменов» новый политический курс воспринимался регионами как вполне естественный пересмотр договоренностей, связанный со сменой персоналий.

Более того, по большому счету, действия нового Президента вполне соответствовали этим ожиданиям. Еще раз сошлюсь на работу под редакцией К. Мацузато, в которой на эмпирических материалах убедительно показано, как Центр демонстрировал готовность делиться выигрышем (и делился) с теми, кто принимает новые «правила игры»[42]. Следовательно, типологически политика В. Путина не отличалась от политики его предшественника.

Формальная централизация (перераспределение полномочий и ресурсов в пользу Центра) в начале 2000-х гг., несомненно, имеет место[43], но, на мой взгляд, ее степень порой преувеличивается (так же как преувеличивается степень формальной децентрализации 1990-х гг.). Рискну предположить, что в реальности уровень формальной централизации в целом по стране уже приблизился к той «естественной границе», о которой говорилось в начале статьи. Иначе говоря, централизация прав на принятие политических решений и ресурсов сопровождается неизбежной передачей полномочий по конкретизации этих решений и распределению ресурсов на региональный уровень. Кроме того, несмотря на перераспределение доходов в пользу федерального бюджета, в условиях экономического роста в абсолютных цифрах (даже с учетом инфляции) возросли и объемы региональных бюджетов.

Об увеличении ресурсов, которыми распоряжаются регионы, косвенно свидетельствует и такое явление, как активизация новых сегментов региональных элит. В первую очередь, это – средний бизнес, который пришел не «извне», а вырос «изнутри региона» и смог найти в региональной экономике свою нишу. Наиболее успешные представители среднего бизнеса уже переросли локальный уровень, но не доросли до федерального. И если крупный бизнес должен договариваться в Кремле, то интересы среднего бизнеса локализованы в регионах. По мере повышения социальных расходов не может не активизироваться и такой сегмент региональной элиты, как руководители учреждений социальной сферы, некоммерческих организаций и т.п., чьи интересы также связаны с региональными, а не федеральными властями. Эти наблюдения весьма предварительны и нуждаются в проверке, но они указывают на то, что поле для региональной политики (в классическом, истоновском понимании, как борьбы за авторитарное распределение ресурсов) не просто сохраняется, но даже расширяется.

Не столь однозначной тенденция формальной централизации видится и в том случае, если перейти от общероссийского плана к отношениям между Центром и отдельными регионами. Эта проблема требует специального анализа, но, на мой взгляд, в кроссрегиональном плане будут обнаружены существенные различия. По крайней мере, примеры Татарстана и Башкортостана показывают, что региональные элиты здесь сохранили весьма существенные полномочия и ресурсы. Причина, по большому счету, все том же: за активной риторикой о «диктатуре закона» и «формальном равенстве» всех субъектов Федерации «персонифицированный характер» во взаимоотношениях между Центром и регионами по-прежнему остается преобладающим. Не останавливаясь на этом подробно, замечу, что утвердившаяся «система персонифицированных обменов» воспроизводится и по линии «регион – местный уровень власти». Вследствие преобладанияперсонифицированности на местах наблюдается огромное разнообразие вариантов (в зависимости от набора акторов, соотношения их ресурсов, разнообразия интересов и стратегий). При этом в тех регионах (а их большинство), где по «реформе Козака» увеличивается количество уровней местного самоуправления, в ближайшем будущем можно ожидать переструктурирования и усложнения этой системы.

Поиск по сайту: