Отношения «Центр - регионы»

Отношения «Центр – регионы» являются ключевой проблемой для понимания сути российского федерализма, поскольку в отсутствие гражданского общества федеративные отношения в России сосредотачиваются на взаимодействии Центра и субъектов федерации. История и практика отношений Центра и регионов в литературе раскрывается через ряд таких понятий, как «децентрализованная федерация», «асимметричная федерация», «переговорный федерализм», «рецентрализация»: В. Гельман (18, 21, см. также статью в сборнике), Н. Петров (77,78), Р. Туровский (98), Л. Полищук (81). Каждое из них применяется к определенному историческому периоду. «Стихийная децентрализация» отражает центробежные процессы, получившие развитие на пространстве России в 1990-1993 гг. «Асимметричная федерация» и «переговорный федерализм» рассматриваются как попытка упорядочить отношения «Центр – регионы» в рамках слабой политической системы (1994-2000 гг.). «Рецентрализация» отождествляется с политикой, проводимой Президентом В. Путиным.

Существуют разные подходы к анализу отношений, сложившихся между Центром и регионами. Остановлюсь на четырех из них: историко-динамическом, макросоциальном, институциональном и политико-технологическом.

Историко-динамический подход изучает развитие отношений «Центр – регионы» во временной системе координат. В этом случае взаимодействие двух уровней власти либо помещается в рамки макроисторического процесса, либо локализуется в узком отрезке времени. В широком историческом контексте отношения «Центр – регионы» рассматриваются аналитиками как одна из фаз большого цикла: «создание советской империи – распад СССР - децентрализация на постсоветском пространстве». Убежденные в том, что взаимодействие федерации и ее субъектов вписывается в логику распада империи, сторонники этой точки зрения подчеркивают, что импульс распада не преодолен, а политика рецентрализации является попыткой придать естественно-историческому процессу иную направленность: Д. Фурман (103); В. Каганский (40); Д. Ольшанский (67).

Концепции естественного распада империи противостоит логика движения маятника, где крайние точки могут иметь различное обозначение: «децентрализованная федерация – децентрализованный унитаризм» (См. статью П. Панова в сборнике), «советский централизм – новый централизм» (См. статью В. Гельмана в сборнике). При таком подходе (1) вектор изменений определяется ситуативным выбором политических акторов, а не естественным ходом истории; (2) в каждый исторический момент признается возможность альтернативного развития. В ряде исследований делаются попытки совмещения макроисторических сдвигов с «малыми циклами» (78, С. 7).

Макросоциальный подход рассматривает отношения «Центр – регионы» как органическую часть общественной трансформации 90-х годов. В соответствии с этой позицией начавшееся в постсоветской России перераспределение ресурсов и властных полномочий между Центром и регионами по значимости не уступало таким процессам, как развитие публичной политики или становление новой экономики.

Макросоциальный подход отличает масштабность анализа. Его сторонники оценивают отношения Центра и регионов как индикатор состояния политической системы. Политический режим времен Б. Ельцина, в рамках которого регионы получили большие полномочия и возможности отстаивать свои интересы на общероссийском уровне, характеризуется аналитиками как «полицентричный». Политический режим В. Путина, который проводит политику «рецентрализации» России, оценивается как «моноцентричный» (А. Зудин (36; 37), И. Бунин, А. Макаркин, А. Макаренко (14), О. Крыштановская (44) или «моносубъектный» (112)[1]. Для нынешнего политического режима характерно сокращение ресурсов и уровня политического влияния региональных элит, как, впрочем, и других политических акторов. В рамках системного подхода «моноцентричная» модель власти противостоит «полицентричной», а политика В. Путина в отношении регионов оценивается как смена вектора по сравнению с «региональной вольницей» 90-х годов. Заложенный в этом подходе концептуализм позволяет отслеживать системные сдвиги, происходящие в общественных и государственных институтах. Но при всех достоинствах у макросоциального подхода есть ограничения. Во-первых, он сфокусирован на анализе событий общественно-государственного масштаба и не «вмещает» в себя микрособытия политической жизни. Во-вторых, по своей логике он «Москва-центричен»: ведется из Центра и не учитывает регионального многообразия.

В политической регионалистике сформировалась концепция «пределов централизации», которая вписывается в рамки системного подхода. Впервые она была обоснована в исследовании, вышедшем в 2004 г. под редакцией К. Мацузато (104). Сторонники этой концепции убеждены (2; 64), что, несмотря на имеющиеся ресурсы, федеральная власть действует в ограничительном коридоре и вынуждена согласовывать предпринимаемые шаги с другими контрагентами. А политика централизации не может рассматриваться исключительно как «давление «сверху», поскольку в новых условиях Кремль сумел заинтересовать регионы и готов «делиться» с ними ресурсами. Понимаемая в этой логике «эпоха Путина» рассматривается сторонниками концепции «пределов централизации» как логическое продолжение «эпохи Ельцина»: в ней воспроизводится асимметрия в отношениях «Центр – регионы» и в отношениях между регионами, поскольку федеральной власти не удается или она не заинтересована в соблюдении универсальных правил в отношениях с субъектами РФ (См.: статьи В. Гельмана, А. Чириковой, П. Панова в сборнике).

«Москва-центричный» и «регионоцентричный» анализ не противоречат, но дополняют друг друга, позволяя увидеть системные сдвиги в различных плоскостях. Сторонники концепции моноцентричной модели власти утверждают, что в современной России выстроена президентская «вертикаль власти», а региональные элиты «выведены» из пространства большой политики. А сторонники концепции «пределов централизации», не возражая против тезиса о моноцентричном характере власти во времена В. Путина, подчеркивают, что ее основу составляют неформальные договоренности между элитными группировками, а региональные элиты, остаются влиятельными акторами политики непубличной.

Институциональный подход изучает отношения «Центр – регионы» через институты, субъекты и практики взаимодействия двух уровней власти. Признается, что для периода «децентрализованной федерации» было характерно ослабление политико-административных ресурсов влияния Центра на регионы (44, СС. 128-129). Нетипичное для российской политической жизни сочетание слабого государства и сильных регионов привело к формированию в постсоветской России неустойчивых отношений «Центр – регионы». В литературе получили распространение тезисы о «дефективном» или «модифицированном государственном феодализме» 90-х годов (23; 57), «ущербной» или «половинчатой версии федерализма» (32). Исследователи, анализирующие российский федерализм сквозь призму западных теорий, нередко приходят к заключению, что подлинного федерализма в России не существует. К этому выводу, в частности, приходят авторы статьи М. Ноженко и А. Стародубцев, публикующейся в сборнике).

Тем не менее в рамках слабого, но демократического государства середины 90-х годов сформировались политические институты представительства региональных интересов (См.: 76); были отстроены неформальные каналы взаимодействия двух уровней власти (7). Как отмечается в литературе, в постсоветской России политический процесс «персонифицировался», в нем получили развития отношения «фаворитизма» (9; 96).

Типологические характеристики «асимметричной федерации» признаются всеми экспертами. Но их оценочные суждения располагаются в широком диапазоне – от жесткой критики до признания преимуществ децентрализации. Критики децентрализации в качестве аргумента выдвигают тезис о том, что «асимметричная федерация» 90-х годов углубила социально-экономические и политические различия между регионами и подвела страну к дезинтеграции: Г. Павловский (92), А. Митрофанов (55), Д. Ольшанский (67), А. Аринин (6), В. Момот (59). «Мягкие» оценки основываются на том, что «асимметричный федерализм» явился шагом вперед по сравнению с периодом «советского централизма» (13), России удалось избежать «югославского сценария», в стране были созданы условия для развития подлинного федерализма и местного самоуправления: Л. Дробижева (29), О. Крыштановская (44, С. 127).

Не могу согласиться с мнением В. Гельмана, высказанном в статье, опубликованной в сборнике, что в научном сообществе преобладают негативные оценки взаимодействий, сложившихся в 90-е годы между двумя уровнями власти. Эта точка зрения скорее отражает взгляд на «эпоху Ельцина», утвердившийся в российском обществе.[2] В свою очередь отношение к федерализму 90-х годов, сложившееся в экспертной среде, находится, во-первых, в прямой зависимости от взгляда на форму государственного устройства. Сторонники централизованного государства, как правило, видят в широких правах регионов и развитом местном самоуправлении угрозу для государственной целостности. «Федералисты», наоборот, мыслят единство в многообразии, а широкие права регионов и местного самоуправления воспринимают как гарантию сохранения единства страны. Во-вторых, отношение к федерализму определяется «точкой», из которой ведется научное наблюдение: региональные эксперты не столь критичны в оценках, как столичные.

К концу 90-х годов процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела, а осознание необходимости реформ стало всеобщим. Носителями запроса на проведение политики рецентрализации стали политические и экономические элиты федерального Центра (58; 78; 33). Исследователями высказывалась надежда, что усиление государства сделает отношения Центра с регионами более институционализированными и прозрачными (50), поможет преодолеть региональную раздробленность, стимулирует развитие гражданского общества и ускорит процесс отделения экономики от политики (78, С. 27). В осмыслении политики рецентрализации выделяются два направления. Одно рассматривает новую политику федерального Центра как результат развития объективных процессов в российском обществе (формирование единого экономического рынка, деятельность крупных российских компаний) (78; 35). Другое связывает ее проведение преимущественно с политическим выбором, сделанным элитой федерального Центра (См.: 52, а также статья В. Гельмана в сборнике).

Реализация политики «нового централизма» стала возможна благодаря действию ряда факторов, в том числе:

· укреплению позиций институтов федеральной власти, отвечающих, как за формирование политического курса страны (институт президентства, Администрация президента), так и за его реализацию (институты исполнительной власти), а также укреплению принципов единоначалия и «вертикали власти» (О. Крыштановская (44), И. Бунини, А. Макаркин, А. Макаренко (14), А. Зудин (36; 37).

· созданию надрегиональных институтов, контролирующих региональную власть (102);

· принятию нормативных законодательных актов, обеспечивающих контроль федеральной власти над регионами («институт федерального вмешательства») (10) и понижающих политический статус региональных элит (44);

· деятельности крупных российских корпораций, которые своей деятельностью начали «сшивать» пространство России (33; 34; 35).

Новая политика Кремля позволила восстановить единое правовое и экономическое пространство (105), дисциплинировала региональных лидеров (101) и в целом «изменила всю конфигурацию институтов власти» (44, С. 237). Одновременно с декларировавшимися целями российскому правящему классу удалось осуществить и ряд целей, которые официально не декларировались: было изменено соотношение элитных групп; региональные элиты были выведены из пространства большой политики; началось масштабное перераспределение ресурсов в пользу федерального Центра (См.: 24;25; 26; 27; 29; 16, а также статью В. Гельмана в сборнике). В литературе анализируются особенности федеральной реформы, начатой в 2000 г.. Отмечается, что она (1) не стала результатом нового общественного договора и проводилась «сверху» без консультаций с регионами (См.: 29; 73); (2) не сопровождалась общественной дискуссией (См.: 9, С. 9); (3) носила «агрессивный» характер ( 15; 103) и обернулась новой крайностью – «чрезмерной и жесткой централизацией» (101, С. 238). К 2004 г. запрос на централизацию в обществе был исчерпан (См. статью В. Гельмана в сборнике), однако власть продолжила действия в «централизаторском» направлении.

Наряду с содержанием федеральной реформы и институциональными факторами ее реализации в литературе обсуждается вопрос о механизмах взаимодействия двух уровней власти. Отмечается, что в новых условиях были разрушены институты представительства региональных интересов в федеральном Центре (52); прежние каналы коммуникации между Центром и регионами прекратили действовать, а новые оказались недостаточно эффективными (102). Признается, что федеральной власти не удалось выстроить систему отношений «Центр – регионы», базирующуюся на «универсальных основаниях» (См. статью В. Гельмана в сборнике), а взаимодействие двух уровней власти реализуется преимущественно через неформальные каналы (о «теневизации» региональной политики пишут Д. Орешкин (68) и А. Чирикова (106). Попыткой придать этим отношениям универсальный характер некоторые авторы называют построение «партии власти» и новый порядок выборов (См. статью П. Панова в сборнике), но этот тезис в профессиональном сообществе поддержки пока не получил (47).

В среде российских политологов и социологов не затухает спор о том, какая судьба ждет региональную элиту в условиях продолжающейся политики « нового централизма». Одни исследователи убеждены, что в результате построения президентской «вертикали власти» региональная элита будет полностью «распылена» и «атомизирована» (45). Другие приводят убедительные доводы того, что региональная элита демонстрирует феноменальные способности адаптации к новым условиям и достаточно успешно «встраивается» в новый политический режим (Статья П. Панова в сборнике; 53). Третьи подчеркивают, что действующей элите удалось сохранить свои позиции во власти лишь по той причине, что в обществе не сформировались силы, способные ее вытеснить из политического пространства (9, С. 12).

До сих пор речь шла о подходах, сложившихся в научной аналитике. Наряду с ними существует политико-технологический подход нередкоангажированного свойства. Он используется близкими к власти политологами и политтехнологами в целяхидеологического оформления интенций Кремля и обоснования политики, проводимой федеральным Центром. Отнести выступления «реалистов», как они сами себя называют, к политическому анализу в строгом смысле слова невозможно, поскольку у них совсем иная функция. В отличие от академических ученых представители этого течения не выступают в научных изданиях, а «поддержку» правительственной политике оказывают, озвучивая свои позиции на официальных сайтах (kremlin.ru; edinros.ru), различного рода презентациях и конференциях, в средствах массовой информации. Именно эти задачи с осени 2005 г. выполняет программа Г. Павловского «Реальная политика» на канале НТВ, где в доступной форме разъясняется политика властей.

«Кремлевские аналитики» основное внимание уделяют не проблемам, а успехам российского государства в области выстраивания «вертикали власти» и централизации; преимуществам политических и иных нововведений, инициированных Кремлем (укрупнение субъектов Федерации, создание «политической вертикали» и т.д.) (92). В их интерпретации централизация – это крупнейший успех, одержанный за последнее десятилетие в борьбе с «сепаратистской угрозой» и терроризмом. Тема сепаратизма и угроза развала РФ особо часто озвучивается ими, и это не случайно. Именно они были выдвинуты в качестве главного аргумента в момент начала осенью 2004 г. политической реформы (отмена выборов губернаторов и их фактическое назначение главой государства; изменение порядка выборов в Государственную Думу)[3]. Есть основания полагать, что по мере приближения выборов активность этого течения будет возрастать, а присутствие его представителей в публичном пространстве станет еще более ощутимым.

Отношения «Центр – регионы» продолжают оставаться объектом политического анализа. «Российский случай» достаточно хорошо изучен. Однако, учитывая, что взаимодействие Центра и регионов являются универсальными для всех типов государств, как унитарных, так и федеративных, следует признать, что компаративных исследований, в которых российская практика рассматривалась бы в широком международном контексте, явно не достает (в сборнике этой проблеме посвящена статья В. Баранова). Как не достает квалифицированных исследований российского федерализма, выполненных в рамках теории сравнительного федерализма (см. статью М. Ноженко и А. Стародубцева).

Поиск по сайту: