Помощничек
Главная | Обратная связь


Археология
Архитектура
Астрономия
Аудит
Биология
Ботаника
Бухгалтерский учёт
Войное дело
Генетика
География
Геология
Дизайн
Искусство
История
Кино
Кулинария
Культура
Литература
Математика
Медицина
Металлургия
Мифология
Музыка
Психология
Религия
Спорт
Строительство
Техника
Транспорт
Туризм
Усадьба
Физика
Фотография
Химия
Экология
Электричество
Электроника
Энергетика

Отношения «Центр - регионы»



Отношения «Центр – регионы» являются ключевой проблемой для понимания сути российского федерализма, поскольку в отсутствие гражданского общества федеративные отношения в России сосредотачиваются на взаимодействии Центра и субъектов федерации. История и практика отношений Центра и регионов в литературе раскрывается через ряд таких понятий, как «децентрализованная федерация», «асимметричная федерация», «переговорный федерализм», «рецентрализация»: В. Гельман (18, 21, см. также статью в сборнике), Н. Петров (77,78), Р. Туровский (98), Л. Полищук (81). Каждое из них применяется к определенному историческому периоду. «Стихийная децентрализация» отражает центробежные процессы, получившие развитие на пространстве России в 1990-1993 гг. «Асимметричная федерация» и «переговорный федерализм» рассматриваются как попытка упорядочить отношения «Центр – регионы» в рамках слабой политической системы (1994-2000 гг.). «Рецентрализация» отождествляется с политикой, проводимой Президентом В. Путиным.

Существуют разные подходы к анализу отношений, сложившихся между Центром и регионами. Остановлюсь на четырех из них: историко-динамическом, макросоциальном, институциональном и политико-технологическом.

Историко-динамический подход изучает развитие отношений «Центр – регионы» во временной системе координат. В этом случае взаимодействие двух уровней власти либо помещается в рамки макроисторического процесса, либо локализуется в узком отрезке времени. В широком историческом контексте отношения «Центр – регионы» рассматриваются аналитиками как одна из фаз большого цикла: «создание советской империи – распад СССР - децентрализация на постсоветском пространстве». Убежденные в том, что взаимодействие федерации и ее субъектов вписывается в логику распада империи, сторонники этой точки зрения подчеркивают, что импульс распада не преодолен, а политика рецентрализации является попыткой придать естественно-историческому процессу иную направленность: Д. Фурман (103); В. Каганский (40); Д. Ольшанский (67).

Концепции естественного распада империи противостоит логика движения маятника, где крайние точки могут иметь различное обозначение: «децентрализованная федерация – децентрализованный унитаризм» (См. статью П. Панова в сборнике), «советский централизм – новый централизм» (См. статью В. Гельмана в сборнике). При таком подходе (1) вектор изменений определяется ситуативным выбором политических акторов, а не естественным ходом истории; (2) в каждый исторический момент признается возможность альтернативного развития. В ряде исследований делаются попытки совмещения макроисторических сдвигов с «малыми циклами» (78, С. 7).

Макросоциальный подход рассматривает отношения «Центр – регионы» как органическую часть общественной трансформации 90-х годов. В соответствии с этой позицией начавшееся в постсоветской России перераспределение ресурсов и властных полномочий между Центром и регионами по значимости не уступало таким процессам, как развитие публичной политики или становление новой экономики.

Макросоциальный подход отличает масштабность анализа. Его сторонники оценивают отношения Центра и регионов как индикатор состояния политической системы. Политический режим времен Б. Ельцина, в рамках которого регионы получили большие полномочия и возможности отстаивать свои интересы на общероссийском уровне, характеризуется аналитиками как «полицентричный». Политический режим В. Путина, который проводит политику «рецентрализации» России, оценивается как «моноцентричный» (А. Зудин (36; 37), И. Бунин, А. Макаркин, А. Макаренко (14), О. Крыштановская (44) или «моносубъектный» (112)[1]. Для нынешнего политического режима характерно сокращение ресурсов и уровня политического влияния региональных элит, как, впрочем, и других политических акторов. В рамках системного подхода «моноцентричная» модель власти противостоит «полицентричной», а политика В. Путина в отношении регионов оценивается как смена вектора по сравнению с «региональной вольницей» 90-х годов. Заложенный в этом подходе концептуализм позволяет отслеживать системные сдвиги, происходящие в общественных и государственных институтах. Но при всех достоинствах у макросоциального подхода есть ограничения. Во-первых, он сфокусирован на анализе событий общественно-государственного масштаба и не «вмещает» в себя микрособытия политической жизни. Во-вторых, по своей логике он «Москва-центричен»: ведется из Центра и не учитывает регионального многообразия.

В политической регионалистике сформировалась концепция «пределов централизации», которая вписывается в рамки системного подхода. Впервые она была обоснована в исследовании, вышедшем в 2004 г. под редакцией К. Мацузато (104). Сторонники этой концепции убеждены (2; 64), что, несмотря на имеющиеся ресурсы, федеральная власть действует в ограничительном коридоре и вынуждена согласовывать предпринимаемые шаги с другими контрагентами. А политика централизации не может рассматриваться исключительно как «давление «сверху», поскольку в новых условиях Кремль сумел заинтересовать регионы и готов «делиться» с ними ресурсами. Понимаемая в этой логике «эпоха Путина» рассматривается сторонниками концепции «пределов централизации» как логическое продолжение «эпохи Ельцина»: в ней воспроизводится асимметрия в отношениях «Центр – регионы» и в отношениях между регионами, поскольку федеральной власти не удается или она не заинтересована в соблюдении универсальных правил в отношениях с субъектами РФ (См.: статьи В. Гельмана, А. Чириковой, П. Панова в сборнике).

«Москва-центричный» и «регионоцентричный» анализ не противоречат, но дополняют друг друга, позволяя увидеть системные сдвиги в различных плоскостях. Сторонники концепции моноцентричной модели власти утверждают, что в современной России выстроена президентская «вертикаль власти», а региональные элиты «выведены» из пространства большой политики. А сторонники концепции «пределов централизации», не возражая против тезиса о моноцентричном характере власти во времена В. Путина, подчеркивают, что ее основу составляют неформальные договоренности между элитными группировками, а региональные элиты, остаются влиятельными акторами политики непубличной.

Институциональный подход изучает отношения «Центр – регионы» через институты, субъекты и практики взаимодействия двух уровней власти. Признается, что для периода «децентрализованной федерации» было характерно ослабление политико-административных ресурсов влияния Центра на регионы (44, СС. 128-129). Нетипичное для российской политической жизни сочетание слабого государства и сильных регионов привело к формированию в постсоветской России неустойчивых отношений «Центр – регионы». В литературе получили распространение тезисы о «дефективном» или «модифицированном государственном феодализме» 90-х годов (23; 57), «ущербной» или «половинчатой версии федерализма» (32). Исследователи, анализирующие российский федерализм сквозь призму западных теорий, нередко приходят к заключению, что подлинного федерализма в России не существует. К этому выводу, в частности, приходят авторы статьи М. Ноженко и А. Стародубцев, публикующейся в сборнике).

Тем не менее в рамках слабого, но демократического государства середины 90-х годов сформировались политические институты представительства региональных интересов (См.: 76); были отстроены неформальные каналы взаимодействия двух уровней власти (7). Как отмечается в литературе, в постсоветской России политический процесс «персонифицировался», в нем получили развития отношения «фаворитизма» (9; 96).

Типологические характеристики «асимметричной федерации» признаются всеми экспертами. Но их оценочные суждения располагаются в широком диапазоне – от жесткой критики до признания преимуществ децентрализации. Критики децентрализации в качестве аргумента выдвигают тезис о том, что «асимметричная федерация» 90-х годов углубила социально-экономические и политические различия между регионами и подвела страну к дезинтеграции: Г. Павловский (92), А. Митрофанов (55), Д. Ольшанский (67), А. Аринин (6), В. Момот (59). «Мягкие» оценки основываются на том, что «асимметричный федерализм» явился шагом вперед по сравнению с периодом «советского централизма» (13), России удалось избежать «югославского сценария», в стране были созданы условия для развития подлинного федерализма и местного самоуправления: Л. Дробижева (29), О. Крыштановская (44, С. 127).

Не могу согласиться с мнением В. Гельмана, высказанном в статье, опубликованной в сборнике, что в научном сообществе преобладают негативные оценки взаимодействий, сложившихся в 90-е годы между двумя уровнями власти. Эта точка зрения скорее отражает взгляд на «эпоху Ельцина», утвердившийся в российском обществе.[2] В свою очередь отношение к федерализму 90-х годов, сложившееся в экспертной среде, находится, во-первых, в прямой зависимости от взгляда на форму государственного устройства. Сторонники централизованного государства, как правило, видят в широких правах регионов и развитом местном самоуправлении угрозу для государственной целостности. «Федералисты», наоборот, мыслят единство в многообразии, а широкие права регионов и местного самоуправления воспринимают как гарантию сохранения единства страны. Во-вторых, отношение к федерализму определяется «точкой», из которой ведется научное наблюдение: региональные эксперты не столь критичны в оценках, как столичные.

К концу 90-х годов процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела, а осознание необходимости реформ стало всеобщим. Носителями запроса на проведение политики рецентрализации стали политические и экономические элиты федерального Центра (58; 78; 33). Исследователями высказывалась надежда, что усиление государства сделает отношения Центра с регионами более институционализированными и прозрачными (50), поможет преодолеть региональную раздробленность, стимулирует развитие гражданского общества и ускорит процесс отделения экономики от политики (78, С. 27). В осмыслении политики рецентрализации выделяются два направления. Одно рассматривает новую политику федерального Центра как результат развития объективных процессов в российском обществе (формирование единого экономического рынка, деятельность крупных российских компаний) (78; 35). Другое связывает ее проведение преимущественно с политическим выбором, сделанным элитой федерального Центра (См.: 52, а также статья В. Гельмана в сборнике).

Реализация политики «нового централизма» стала возможна благодаря действию ряда факторов, в том числе:

· укреплению позиций институтов федеральной власти, отвечающих, как за формирование политического курса страны (институт президентства, Администрация президента), так и за его реализацию (институты исполнительной власти), а также укреплению принципов единоначалия и «вертикали власти» (О. Крыштановская (44), И. Бунини, А. Макаркин, А. Макаренко (14), А. Зудин (36; 37).

· созданию надрегиональных институтов, контролирующих региональную власть (102);

· принятию нормативных законодательных актов, обеспечивающих контроль федеральной власти над регионами («институт федерального вмешательства») (10) и понижающих политический статус региональных элит (44);

· деятельности крупных российских корпораций, которые своей деятельностью начали «сшивать» пространство России (33; 34; 35).

Новая политика Кремля позволила восстановить единое правовое и экономическое пространство (105), дисциплинировала региональных лидеров (101) и в целом «изменила всю конфигурацию институтов власти» (44, С. 237). Одновременно с декларировавшимися целями российскому правящему классу удалось осуществить и ряд целей, которые официально не декларировались: было изменено соотношение элитных групп; региональные элиты были выведены из пространства большой политики; началось масштабное перераспределение ресурсов в пользу федерального Центра (См.: 24;25; 26; 27; 29; 16, а также статью В. Гельмана в сборнике). В литературе анализируются особенности федеральной реформы, начатой в 2000 г.. Отмечается, что она (1) не стала результатом нового общественного договора и проводилась «сверху» без консультаций с регионами (См.: 29; 73); (2) не сопровождалась общественной дискуссией (См.: 9, С. 9); (3) носила «агрессивный» характер ( 15; 103) и обернулась новой крайностью – «чрезмерной и жесткой централизацией» (101, С. 238). К 2004 г. запрос на централизацию в обществе был исчерпан (См. статью В. Гельмана в сборнике), однако власть продолжила действия в «централизаторском» направлении.

Наряду с содержанием федеральной реформы и институциональными факторами ее реализации в литературе обсуждается вопрос о механизмах взаимодействия двух уровней власти. Отмечается, что в новых условиях были разрушены институты представительства региональных интересов в федеральном Центре (52); прежние каналы коммуникации между Центром и регионами прекратили действовать, а новые оказались недостаточно эффективными (102). Признается, что федеральной власти не удалось выстроить систему отношений «Центр – регионы», базирующуюся на «универсальных основаниях» (См. статью В. Гельмана в сборнике), а взаимодействие двух уровней власти реализуется преимущественно через неформальные каналы (о «теневизации» региональной политики пишут Д. Орешкин (68) и А. Чирикова (106). Попыткой придать этим отношениям универсальный характер некоторые авторы называют построение «партии власти» и новый порядок выборов (См. статью П. Панова в сборнике), но этот тезис в профессиональном сообществе поддержки пока не получил (47).

В среде российских политологов и социологов не затухает спор о том, какая судьба ждет региональную элиту в условиях продолжающейся политики « нового централизма». Одни исследователи убеждены, что в результате построения президентской «вертикали власти» региональная элита будет полностью «распылена» и «атомизирована» (45). Другие приводят убедительные доводы того, что региональная элита демонстрирует феноменальные способности адаптации к новым условиям и достаточно успешно «встраивается» в новый политический режим (Статья П. Панова в сборнике; 53). Третьи подчеркивают, что действующей элите удалось сохранить свои позиции во власти лишь по той причине, что в обществе не сформировались силы, способные ее вытеснить из политического пространства (9, С. 12).

До сих пор речь шла о подходах, сложившихся в научной аналитике. Наряду с ними существует политико-технологический подход нередкоангажированного свойства. Он используется близкими к власти политологами и политтехнологами в целяхидеологического оформления интенций Кремля и обоснования политики, проводимой федеральным Центром. Отнести выступления «реалистов», как они сами себя называют, к политическому анализу в строгом смысле слова невозможно, поскольку у них совсем иная функция. В отличие от академических ученых представители этого течения не выступают в научных изданиях, а «поддержку» правительственной политике оказывают, озвучивая свои позиции на официальных сайтах (kremlin.ru; edinros.ru), различного рода презентациях и конференциях, в средствах массовой информации. Именно эти задачи с осени 2005 г. выполняет программа Г. Павловского «Реальная политика» на канале НТВ, где в доступной форме разъясняется политика властей.

«Кремлевские аналитики» основное внимание уделяют не проблемам, а успехам российского государства в области выстраивания «вертикали власти» и централизации; преимуществам политических и иных нововведений, инициированных Кремлем (укрупнение субъектов Федерации, создание «политической вертикали» и т.д.) (92). В их интерпретации централизация – это крупнейший успех, одержанный за последнее десятилетие в борьбе с «сепаратистской угрозой» и терроризмом. Тема сепаратизма и угроза развала РФ особо часто озвучивается ими, и это не случайно. Именно они были выдвинуты в качестве главного аргумента в момент начала осенью 2004 г. политической реформы (отмена выборов губернаторов и их фактическое назначение главой государства; изменение порядка выборов в Государственную Думу)[3]. Есть основания полагать, что по мере приближения выборов активность этого течения будет возрастать, а присутствие его представителей в публичном пространстве станет еще более ощутимым.

Отношения «Центр – регионы» продолжают оставаться объектом политического анализа. «Российский случай» достаточно хорошо изучен. Однако, учитывая, что взаимодействие Центра и регионов являются универсальными для всех типов государств, как унитарных, так и федеративных, следует признать, что компаративных исследований, в которых российская практика рассматривалась бы в широком международном контексте, явно не достает (в сборнике этой проблеме посвящена статья В. Баранова). Как не достает квалифицированных исследований российского федерализма, выполненных в рамках теории сравнительного федерализма (см. статью М. Ноженко и А. Стародубцева).

 




Поиск по сайту:

©2015-2020 studopedya.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.