Координационная функция. 3 страница

- регламент (от французского regle: правило, норма) - нормативный акт, который имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Посредством регламентов институты Союза производят унификацию национального права (то есть введение единых правил поведения в конкретной сфере жизни или по отдельным вопросам), а сами регламенты фактически выступают как законы ЕС в материальном смысле этого слова;

- директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована (в подавляющем большинстве случаев директивы адресуются сразу всем государствам-членам), в отношении результата, которого требуется достичь. При этом за национальными инстанциями сохраняется компетенция в отношении формы и способов достижения результата предписанного директивой.

Директива ЕС служит инструментом гармонизации национального права государств-членов (то есть установления общих рамок правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия).

Если сравнивать директиву с регламентом-законом, то ее можно уподобить основам законодательства, которые действуют не напрямую, а нуждаются в трансформации во внутреннее право государств-членов. Трансформация директивы (франц., англ.: transposition) представляет собой приведение государствами-членами своего законодательства в соответствие с ее нормами путем принятия, изменения или отмены национальных законов и подзаконных актов. О принятых мерах в обязательном порядке извещается Комиссия (она, напомним, осуществляет функцию надзора за соблюдением права ЕС).

Процесс трансформации директивы должен быть завершен в течение зафиксированного в ней срока, который определяется в каждом подобном акте путем указания на календарную дату: "Государства-члены принимают необходимые законодательные, регламентарные и административные положения, чтобы обеспечить свое соответствие настоящей директиве не позднее..." <179>.

--------------------------------

<179> Срок трансформации для каждой директивы различен, может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет (в зависимости от новизны и масштаба изменений в действующее правовое регулирование, которые привносит соответствующая директива).

В случае неисполнения обязанности по трансформации директивы государства-члены привлекаются Комиссией к ответственности перед Судом Европейского союза. Эта ответственность в итоге может выразиться в наложении на них денежных санкций (единовременная сумма штрафа и/или пеня).

В свою очередь, граждане и юридические лица, которых директива наделяет правами, могут в подобном случае отстаивать их в судебных спорах с государственными органами и учреждениями, а также требовать от государства-нарушителя (государства, не исполнившего свою обязанность по трансформации директивы) компенсации причиненного вреда <180>;

--------------------------------

<180> Во всех случаях требования граждан и юридических лиц к государствам-нарушителям предъявляются в национальные суды. При неясности вопроса последние могут, а национальные суды высших инстанций должны направлять преюдициальные запросы в Суд Европейского союза (статья 267 Договора о функционировании ЕС).

- решение также выступает юридически обязательным актом институтов ЕС, однако оно имеет иное предназначение, чем регламент или директива (не предназначено служить инструментом унификации или гармонизации национального права).

С учетом практики "старого" ЕС, а также ввиду ликвидации структуры трех опор в "новом" Союзе Лиссабонский договор 2007 г. несколько расширил определение рассматриваемого вида правовых актов по сравнению с характеристикой решения, которая содержалась в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. (в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества, затем в Договоре об учреждении Европейского сообщества).

С одной стороны, как и ранее в Сообществе, решения от лица "нового" Союза могут издаваться в качестве индивидуальных актов, то есть источников предписаний, адресуемых конкретным субъектам - государствам-членам или частным лицам (например, решения Комиссии о наложении штрафов на предприятия).

С другой стороны, посредством решений отныне могут оформляться иные юридически обязательные предписания (в том числе нормативные), не направленные на унификацию или гармонизацию национального права <181>.

--------------------------------

<181> В "старом" Союзе подобные решения издавались в рамках его второй и третьей опор (например, решения Совета от 22 января 2001 г. об учреждении Комитета по вопросам политики безопасности, Военного комитета и Военного штаба Европейского союза).

Аналогичные решения на практике принимались также от лица Европейского сообщества, хотя и не были прямо предусмотрены его учредительным договором - так называемые "решения sui generis" - "решения особого рода" (например, решение "О создании Европейской административной школы" от 26 января 2005 г.). В немецком юридическом языке решения ЕС разных видов обозначались неодинаковыми терминами: Entscheidung (решение - индивидуальный акт) и Beschlub (иные решения). Во французском и английском языках в обоих случаях употребляется понятие decision/decision.

Следует также отметить, что решения Суда Европейского союза обозначаются в оригинале особым понятием: arrut (франц.)/judgment (англ.), то есть "судебное решение".

В частности, на основе подобных решений в "новом" Союзе должны осуществляться все меры в сфере общей внешней политики и политики безопасности (вместо издававшихся в "старом" ЕС общих стратегий, позиций, акций). В решениях также могут содержаться положения о финансовых или иных практических мероприятиях ЕС. Наконец, посредством решений должны регулироваться некоторые организационные вопросы, включая уточнение или изменение отдельных положений учредительных документов (например, решения Европейского совета, указанные выше в пункте 2.7.2 комментария);

- рекомендация и заключение ЕС, в отличие от вышеперечисленных актов, не обладают юридически обязательной силой. Рекомендация служит инструментом для выдвижения предложений, заключение - для изложения официальных позиций институтов ЕС по определенным вопросам. Совет и Комиссия обладают неограниченным правом издания рекомендаций (статья 292 Договора о функционировании ЕС); другие институты могут издавать их в случаях, предусмотренных учредительными документами.

В зависимости от: 1) субъектов (институтов), издающих регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения ЕС; 2) юридической силы этих документов (обязательная или рекомендательная); 3) процедуры их принятия (законодательная или нет), правовые акты "нового" Союзе классифицируются на две категории: законодательные и незаконодательные акты.

Понятие "законодательные акты" впервые включено в учредительные документы ЕС Лиссабонским договором 2007 г., заимствовавшим его из проекта Европейской конституции 2004 г. <182>. Правовой акт "нового" Союза относится к категории законодательных, если он отвечает трем признакам (статья 289 Договора о функционировании ЕС):

--------------------------------

<182> В "старом" Союзе термины "законодательные акты" или "законодательство" обычно использовалось в качестве синонима "вторичного права" ЕС, то есть любых правовых актов и иных источников, издаваемых на основании учредительных документов ("первичного права").

- во-первых, юридическая форма: регламент, директива или решение, то есть акты, имеющие юридически обязательную силу. Рекомендации и заключения как документы, не имеющие подобной силы, законодательными актами ЕС не признаются;

- во-вторых, принимающие субъекты (институты): Европейский парламент и Совет. Если документ издан в форме регламента, директивы или решения, но каким-либо другим институтом (например, Европейским советом, Комиссией или Европейским центральным банком), то он не считается законодательным актом;

- в-третьих, правотворческая процедура: "обычная законодательная процедура" или "специальная законодательная процедура". Первая, напомним, состоит в совместном принятии документов Европейским парламентом и Советом Европейского союза. Вторая имеет несколько разновидностей и предполагает издание актов единолично Европарламентом после консультации или с одобрения Совета либо, чаще, Советом после консультации или с одобрения Европарламента (см. выше пункт 2.7.2 комментария).

Выбор разных видов законодательных процедур определяется уполномочивающими статьями учредительных документов для каждого конкретного вопроса ведения ЕС (см. выше пункт 2.6 комментария). Например, меры по созданию европейских правоустанавливающих документов на интеллектуальную собственность (европейские патенты и др.) принимают "Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой", то есть являются законодательными актами (первый абзац статьи 118 Договора о функционировании ЕС). Правила использования языков в этих документах ("лингвистические режимы") определяет единолично Совет, "постановляя в соответствии со специальной законодательной процедурой... после консультации с Европейским парламентом" (второй абзац статьи 118 Договора о функционировании ЕС). Следовательно, данные правила тоже оформляются законодательными актами Союза.

Напротив, если Европейский парламент и/или Совет принимают меры по вопросам, где учредительные документы не предусматривают применение законодательной процедуры, то изданные ими правовые акты не считаются законодательными. Например, законодательными актами не являются регламенты или иные меры, посредством которых Совет фиксирует пошлины общего таможенного тарифа ЕС (статья 31 Договора о функционировании ЕС). Аналогичным образом, не считаются законодательными актами регламенты или директивы о применении правил добросовестной конкуренции (запрет картельной практики и злоупотребления доминирующим положением), издаваемые Советом после консультации с Европейским парламентом (параграф 1 статьи 103 Договора о функционировании ЕС).

В порядке напоминания (см. выше раздел 1 комментария) отметим, что в целях более четкого и наглядного разграничения законодательных и незаконодательных актов ЕС проект Европейской конституции 2004 г. предусматривал для каждой категории правовых актов ЕС специальные формы: "европейские законы" (вместо регламентов) и "европейские рамочные законы" (вместо директив) - для законодательных актов; и "европейские регламенты", "европейские решения", "рекомендации" и "заключения" - для незаконодательных актов. При подготовке Лиссабонского договора 2007 г. термин "закон", делающий Союз слишком похожим на государство, был исключен, и для законодательных актов были сохранены прежние наименования.

К числу "незаконодательных актов" Союза в соответствии с Лиссабонским договором 2007 г. относятся:

- юридически обязательные акты (регламенты, директивы, решения) Европейского парламента и Совета, для принятия которых учредительные документы не предусматривают использования общей или специальной законодательных процедур (примеры см. выше);

- юридически обязательные акты других институтов Союза: регламенты, директивы, решения Европейской комиссии, регламенты и решения Европейского центрального банка; решения Европейского совета <183>;

--------------------------------

<183> Европейский центральный банк не уполномочен издавать директивы (в качестве близкого по свойствам документа он издает ориентиры, не считающиеся, однако, правовым актом Союза - см. ниже). Европейский совет вправе издавать юридически обязательные предписания только в форме решений. Суд Европейского союза и Счетная палата не издают регламентов, директив, решений (decisions), кроме решений, устанавливающих внутренние правила их деятельности (см. ниже).

- рекомендации и заключения как акты, не имеющие юридически обязательные силы, независимо от принимающего института.

Среди незаконодательных актов учредительные документы "нового" Союза дополнительно выделяют две специальные подкатегории документов, принимаемых на основании, в дополнение или во исполнение законодательных актов:

- "делегированные акты": юридически обязательные акты общего действия (регламенты, директивы или решения, не указывающие адресатов), издаваемые Комиссией на основании полномочий, которые предоставлены (делегированы) ей в законодательном акте Европейского парламента и/или Совета. Подобные акты могут дополнять и даже изменять отдельные положения законодательного акта, но лишь на условиях и пределах, зафиксированных в его тексте (статья 290 Договора о функционировании ЕС);

- "исполнительные акты": акты, принимаемые Комиссией или, в отдельных случаях, Советом в целях обеспечения единых условий претворения в жизнь (исполнения) регламентов, директив, решений ЕС. Полномочия по изданию таких документов должны быть определены в акте, во исполнение которого они принимаются (в "базовом" регламенте, "базовой" директиве, "базовом" решении). Кроме того, Европарламент и Совет в форме регламента должны установить общие принципы осуществления подобных исполнительных полномочий Комиссией (параграфы 2 - 4 статьи 291 Договора о функционировании ЕС) <184>.

--------------------------------

<184> В настоящее время (в "старом" Союзе) действует решение 1999/468/ЕС о порядке осуществления исполнительных полномочий, возлагаемых на Комиссию (JO L 184 du 17.07.1999. P. 23; JO L 200 du 22.07.2006. P. 11). В отличие от "исполнительных актов", подкатегория "делегированных актов" в "старом" Союзе прямо не выделялась.

В наименовании делегированных и исполнительных актов ЕС в обязательном порядке должно использоваться слово "делегированный" или "исполнительный" (например, "Делегированный регламент Комиссии о...", "Исполнительное решение Совета о...").

Разграничивая две категории правовых актов ЕС, учредительные документы Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г., как и ранее проект Европейской конституции 2004 г., не устанавливают принципа верховенства законодательных актов Европарламента и Совета над незаконодательными актами этих и других институтов <185>.

--------------------------------

<185> Не смешивать с принципом верховенства (примата) права Европейского союза в целом над внутригосударственным (национальным) правом государств-членов (см. выше пункт 2.4 комментария).

Подзаконный характер, безусловно, имеют делегированные и исполнительные акты - как минимум, в отношении того законодательного акта, на основании или во исполнение которого они приняты. Однако подобный вывод не может быть применен к незаконодательным актам, если они издаются непосредственно на основании учредительных документов Союза (например, решения Европейского Совета или Совета по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

Отсюда не исключена ситуация, когда законодательный регламент или законодательная директива, принятые Европарламентом и Советом, будут отменены Судом Европейского союза на том основании, что они противоречат, например, регламенту или решению, изданному Европейским центральным банком или Европейским советом в рамках своих полномочий, предусмотренных другими статьями Договора о Европейском союзе или Договора о функционировании Европейского союза.

Лиссабонский договор сохранил для "нового" Союза сложившиеся принципы мотивирования правовых актов, их опубликования и вступления в силу. В качестве официального печатного органа ЕС по-прежнему будет выступать "Официальный журнал Европейского союза" (статьи 296 и 297 Договора о функционировании ЕС);

Новая ("лиссабонская") редакция учредительных документов Европейского союза также оставила открытым вопрос об актах, иных чем институты органов и учреждений ЕС, то есть тех элементов механизма управления Европейского союза, которые не являются частью его "институционального механизма" и потому не уполномочены издавать от его имени правовых актов (см. выше пункт 2.7.1 комментария): акты Европейского омбудсмана, Экономического и социального комитета, Комитета регионов, Европола, Евроюста, европейских агентств и др.

Как и в "старом" Союзе, постановления этих инстанций по-прежнему будут оформляться "решениями sui generis" (особого рода) либо выступать в форме их заключений, резолюций, деклараций и т.п.

Подобные документы, соответственно, не признаются в качестве правовых актов Союза в значении статьи 288 Договора о функционировании ЕС. В современной доктрине в этой связи их называют актами, не предусмотренными Договорами, актами вне номенклатуры, непоименованными, нетипичными актами или актами особого рода <186>.

--------------------------------

<186> См.: Monial P.-Y. Les normes de droit communautaire. Paris: PUF, 2000. P. 42 - 48; Isaac G., Blanquet M. Droit general de l'Union europeenne. Paris: Dalloz, 2006. P. 229 - 232.

То же самое относится к актам институтов, которые издаются в не предусмотренных учредительными документами формах, то есть приняты в иной форме, нежели регламент, директива, решение, рекомендация, заключение. В настоящее время это, например, резолюции Европейского парламента и Совета; сообщения, "белые книги", "зеленые книги" Европейской комиссии, кодексы поведения и др.

Упомянутые документы, как правило, способны обладать только рекомендательным действием. Тем не менее они могут порождать обязательные юридические последствия в случае, если это прямо предусмотрено в учредительных документах или правовых актах ЕС. При необходимости, их оспаривание допускается в Суде Европейского союза.

Данное условие выполняется, в частности, применительно к ориентирам Европейского центрального банка (статьи 12.1 и 14.3 Протокола об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка). Ориентиры ЕЦБ могут содержать нормы права, но, подобно директивам, адресуются государствам-членам (точнее, национальным центральным банкам государств-членов, перешедших на евро, для которых имеют обязательную силу) <187>.

--------------------------------

<187> Например, Ориентир ЕЦБ/2000/7 Европейского центрального банка об инструментах и процедурах денежной политики Евросистемы (JOL 310 du 11.12.2000. P. 1; с последующими изменениями).

Особый статус имеют внутренние регламенты, устанавливающие внутренние правила организации и деятельности коллегиальных институтов, органов, учреждений ЕС. В отличие от обычных регламентов ЕС (общеобязательных нормативных актов прямого действия), положения внутренних регламентов не могут возлагать обязанности на третьих лиц, но могут наделять их правами по отношению к соответствующему институту, органу, учреждению, например, правами в области доступа к их документам <188>.

--------------------------------

<188> Внутренние регламенты институтов традиционно утверждаются их решениями, поэтому могут также считаться разновидностью правовых актов Союза в значении статьи 288 Договора о функционировании ЕС. Однако это не относится к внутренним регламентам иных, чем институты органов и учреждений ЕС, которые не уполномочены издавать правовые акты Союза в значении указанной статьи.

Наконец, следует упомянуть межинституционные соглашения, являющиеся договорными актами институтов Союза. Подобные соглашения, как правило, имеют трехсторонний характер (заключаются между Европейским парламентом, Советом Европейского союза и Европейской комиссией) и содержат правила, регулирующие их взаимодействие в разных сферах деятельности ЕС <189>.

--------------------------------

<189> Например, межинституционные соглашения по вопросам бюджетной процедуры, повышения качества законодательной деятельности, реализации принципа субсидиарности и др.

В учредительных документах "нового" Союза (статья 295 Договора о функционировании ЕС) впервые предусмотрено, что межинституционные соглашения между упомянутыми институтами могут иметь юридически обязательный характер.

Систему и классификацию правовых актов институтов, органов и учреждений "нового" Европейского союза суммирует следующая схема:

Правовые акты институтов, органов и

учреждений Европейского союза

1. Правовые акты Союза: акты, издаваемые институтами союза - европейским парламентом, европейским советом, советом Европейского союза, Европейской комиссией, Судом Европейского союза, Счетной палатой, - в формах, предусмотренных статьей 288 Договора о функционировании ЕС:

- регламент (франц.: reglement; англ.: regulation);

- директива (франц., англ.: directive);

- решение (франц.: decisiont; англ.: decision);

- рекомендация (франц.: recommandation; англ.: recommendation);

- заключение (франц.: avis; англ.: opinion);

1.1. Законодательные акты: юридически обязательные акты союза, издаваемые европейским парламентом и/или советом в соответствии с законодательной процедурой, обычной или специальной (статья 289 Договора о функционировании ЕС):

- регламент Европейского парламента и/или Совета;

- директива Европейского парламента и/или Совета;

- решение Европейского парламента и/или Совета.

1.2. Незаконодательные акты: правовые акты Союза, для издания которых "договорами" не предусмотрена законодательная процедура:

- регламент (кроме регламентов, указанных в пункте 1.1);

- директива (кроме директив, указанных в пункте 1.1);

- решение (кроме решений, указанных в пункте 1.1);

- рекомендация;

- заключение.

1.2.1. Делегированные акты: юридически обязательные акты союза, издаваемые европейской комиссией на основании полномочий, делегированных законодательными актами (статья 290 Договора о функционировании ЕС):

- делегированный регламент Комиссии;

- делегированная директива Комиссии;

- делегированное решение Комиссии.

1.2.2. Исполнительные акты: юридически обязательные акты союза, издаваемые Европейской комиссией или советом Европейского союза на основании предоставленных им исполнительных полномочий (статья 291 Договора о функционировании ЕС):

- исполнительный регламент Комиссии или Совета;

- исполнительная директива Комиссии или Совета;

- исполнительное решение Комиссии или Совета.

1.2.3. Другие незаконодательные акты: правовые акты Союза, не относящиеся к законодательным, делегированным или исполнительным:

- регламент (кроме регламентов, указанных в пунктах 1.1 и 1.2.1 - 1.2.2);

- директива (кроме директив, указанных в пункте 1.1 и 1.2.1 - 1.2.2);

- решение (кроме решений, указанных в пунктах 1.1 и 1.2.1 - 1.2.2);

- рекомендация;

- заключение;

2. Иные акты институтов, органов и учреждений Союза: акты институтов союза в формах, не предусмотренных статьей 288 Договора о функционировании ЕС, и акты иных, чем институты органов и учреждений союза (перечень неисчерпывающий):

- решение особого рода (франц.: decision sui generis; англ.: decision sui generis);

- внутренний регламент/правила процедуры (франц.: reglement interieur; англ.: rules of procedure);

- резолюция (франц.: resolution; англ.: resolution);

- декларация (франц.: declaration; англ.: declaration);

- кодекс поведения (франц.: code de conduite; англ.: code of conduct);

- заключения Европейского совета или Совета (франц., англ.: conclusions);

- ориентир Европейского центрального банка (франц.: orientation; англ.: guideline);

- белая книга Комиссии (франц.: livre blanc; англ.: white paper);

- зеленая книга Комиссии (франц.: livre vert; англ.: green paper);

- сообщение Комиссии (франц., англ.: communication);

- межинституционное соглашение (франц.: accord interinstitutionnel; англ.: interinstitutional agreement).

2.9. Правовые основы внешнеполитической

деятельности Европейского союза

Одним из ключевых направлений преобразований правовых устоев Европейского союза в Лиссабонском договоре 2007 г., которое непосредственно затрагивает интересы России и других партнеров ЕС на международной арене, служит реформа его внешнеполитической компетенции.

Некоторые элементы этой реформы уже были названы выше и потому заслуживают здесь лишь краткого упоминания. Другие элементы, напротив, требуют более подробного рассмотрения.

К числу несомненных достижений Лиссабонского договора 2007 г. можно отнести признание единой правосубъектности Европейского союза, в том числе на международной арене (за счет ликвидации Европейского сообщества и "структуры трех опор"). Этот шаг позволит "новому" Союзу заключать от собственного имени международные соглашения по всем аспектам своей компетенции, за исключением вопросов атомной энергетики, которые по-прежнему будет решаться институтами ЕС от лица Европейского сообщества по атомной энергии (см. выше пункт 2.2 комментария).

Следует также отметить, что учредительные документы "нового" Союза восприняли расширительное толкование международной правосубъектности ЕС, сформулированное еще в 1970-е годы в прецедентном праве Суда Европейских сообществ. В соответствии с этим подходом, отныне закрепленном в учредительных документах (статья 216 Договора о функционировании ЕС), Союз вправе вступать в международные переговоры и заключать соглашения с иностранными государствами и международными организациями в четырех случаях:

- если это прямо предусмотрено в учредительных документах (например, тарифные и торговые соглашения);

- если это необходимо для реализации одной из целей Союза в рамках какого-либо направления его политики (например, соглашения об упрощении выдачи виз или об отмене визового режима в рамках политики ЕС по вопросам виз для краткосрочного пребывания);

- если это предусмотрено в юридически обязательном акте Союза (например, соглашения о порядке осуществления банковского надзора в отношении транснациональных кредитных организаций, возможность заключения которых предусмотрена в статье 39 Директивы 2006/48/ЕС Европейского парламента и Совета от 14 июня 2006 г. "О доступе к деятельности кредитных организаций и ее осуществлении");

- если этот шаг способен затрагивать общие правила, ранее установленные в законодательстве или иных правовых актах Союза (например, международные соглашения по вопросам товарных знаков или других интеллектуальных прав, урегулированных в законодательстве ЕС об интеллектуальной собственности).

В последних двух случаях компетенция Союза заключать международные соглашения носит исключительный характер, то есть государства-члены лишаются права заключать по соответствующим вопросам международные соглашения от своего собственного имени. К исключительной компетенции Союза относится и заключение любых международных соглашений, необходимых для реализации его внутриполитической компетенции (параграф 2 статьи 3 Договора о функционировании ЕС). Общая торговая (внешнеторговая) политика, в рамках которой ЕС традиционно заключает наибольшее число соглашений экономического характера, также целиком отнесена к исключительной компетенции Союза (пункт "е" параграфа 1 упомянутой статьи).

Политически обусловленным, но с юридической и практической точек зрения более спорным и неоднозначным шагом является сохранение Лиссабонским договором 2007 г. сложившегося дуализма внешней политики Союза:

Поиск по сайту: