Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. 7 страница

└──────────┘ └───────────────────┘

/ \ / \

│ │

┌───────────────────────────────────────┐

│ институты Европейского союза │

└───────────────────────────────────────┘

/ \

│

┌───────────────────────────────────────┐

│ государства-члены и граждане Союза │

└───────────────────────────────────────┘

2.3. Цели, ценности и общие принципы

функционирования Европейского союза

В системе правовых устоев "нового" Европейского союза значительно более широкое место, чем ранее, отводится закреплению системы ценностей этой интеграционной организации. Указанная система включает в себя не только, собственно, ценности, являющиеся обязательными для ЕС и всех его государств-членов, но также основополагающие цели и принципы функционирования Союза во всех областях.

Источниками соответствующих норм выступают начальные разделы учредительных документов, прежде всего разделы I и II Договора о Европейском союзе ("Общие положения", "Положения о демократических принципах") и раздел II части первой Договора о функционировании ЕС ("Положения общего применения").

Первой в учредительных документах (ст. 2 Договора о Европейском союзе) указываются ценности Союза, которые являются новой правовой категорией, введенной в учредительные документы ЕС Лиссабонским договором 2007 г. <90>.

--------------------------------

<90> Статья 2 Договора о Европейском союзе, включенная Лиссабонским договором 2007 г., воспроизводит статью I-2 "Ценности Союза", содержавшуюся в проекте Европейской конституции 2004 г. В прежней редакции Договора о Европейском союзе термин "ценности" не использовался, а аналогичные положения закреплялись в качестве "принципов".

Термин "ценности", кроме того, употребляется в Хартии Европейского союза об основных правах, в конституциях некоторых государств-членов ЕС (например, Конституциях Греции и Испании) и в Уставе Совета Европы 1949 г. Подробнее см.: Molinier J. (dir.). Les principes fondateurs de l'Union europeenne. Paris: PUF, 2005. P. 15 - 20.

Категория ценностей призвана отразить моральные (нравственные) начала современной европейской и всей мировой цивилизации <91>. Их уважение - долг Европейского союза в целом и каждого из его государств-членов в отдельности. Приверженность ценностям ЕС также выступает непреложным условием, предъявляемым к государствам, желающим вступить в состав Союза.

--------------------------------

<91> Само слово "ценность" является понятием, относящимся скорее к сфере морали (нравственности), чем права как юридического явления. Использование именно этого слова в новой редакции Договора о Европейском союзе призвано подчеркнуть и напомнить, что европейская интеграция и создаваемое в ее рамках право должны соответствовать морали и ни в коем случае не противоречить ей.

С другой стороны, серьезное и устойчивое нарушение этих ценностей кем-либо из действующих государств-членов ЕС является законным основанием для применения к нему санкций в виде приостановления отдельных прав, связанных с членством в Европейском союзе, например, права голоса в межправительственных институтах ЕС, таких как Европейский совет или Совет Европейского союза (статья 7 Договора о Европейском союзе).

К ценностям Союза прежде всего относятся (первое предложение статьи 2 Договора о Европейском союзе):

- человеческое достоинство;

- свобода;

- демократия;

- равенство;

- правовое государство;

- права человека, в том числе права лиц, принадлежащих к меньшинствам (национальным, религиозным и др.) <92>.

--------------------------------

<92> В статье 2 Договора о Европейском союзе дословно говорится о ценностях уважения (или соблюдения) человеческого достоинства, свободы и т.д. Однако, как представляется, ценностью, то есть общественным благом, следует все же считать человеческое достоинство, свободу, равенство как таковые. Их уважение со стороны ЕС - результат уважения (соблюдения) ценностей, а не ценность сама по себе. В прежней редакции Договора о Европейском союзе говорилось о "принципах свободы, демократии...".

Во втором предложении статьи 2 Договора о Европейском союзе упомянутый перечень дополнен "характеристиками" общества государств-членов. Эти характеристики с полным основанием также могут быть отнесены к системе ценностей ЕС:

- плюрализм;

- недискриминация;

- терпимость (толерантность);

- правосудие;

- солидарность;

- равенство женщин и мужчин <93>.

--------------------------------

<93> "Солидарность" (между различными классами и социальными группами общества) названа в качестве самостоятельной ценности также в преамбуле Хартии Европейского союза об основных правах. Там же упомянуты такие ценности, как человеческое достоинство, свобода, равенство. Демократия и правовое государство именуются в преамбуле Хартии "принципами", а не "ценностями", что, однако, не влияет на их юридическое значение. Равенство женщин и мужчин является аспектом более общей ценности (или принципа) равенства. В силу его большой практической важности этот аспект равенства признан отдельной ценностью и отдельным принципом права ЕС.

Учредительные документы Европейского союза, кроме того, оперируют термином "ценности" применительно к службам общеэкономического значения (транспортным, телекоммуникационным и др.). Перечень общих ценностей Союза в отношении подобных служб зафиксирован в специальном протоколе к учредительным документам ("Протокол о службах общего значения").

Категория целей Союза используется учредительными документами ЕС для описания благоприятных изменений в общественной жизни, к которым Союз обязан стремиться в своей деятельности. Цели Союза определяет содержание и объем предоставляемой ему компетенции, а равно служат одним из критериев правомерности действий и решений его органов (в частности, в случае обжалования правовых актов ЕС в Суде Европейского союза).

Кроме того, при определенных обстоятельствах цели Союза могут давать его институтам право принимать меры по вопросам, прямо не отнесенным к ведению ЕС учредительными документами (см. ниже пункт 2.6 комментария).

Перечень общих целей ЕС в Договоре о Европейском союзе определен следом за системой его ценностей (статья 3). Он включает:

- содействие миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов - наиболее общую и фундаментальную цель ЕС, относящуюся ко всем направлениями его деятельности (параграф 1 статьи 3);

- цели, связанные с построением в рамках ЕС "пространства свободы, безопасности и правосудия", которое предполагает свободные передвижение лиц внутри Европейского союза и проведение его институтами общей политики в отношении пересечения внешних границ, иммиграции, предоставления убежища, предотвращения преступности и борьбы с преступностью (параграф 2 статьи 3);

- цели экономического, социального, научно-технического и культурного характера. Эти цели относятся к созданию и функционированию единого экономического пространства ("внутреннего рынка" ЕС), и осуществлению в его рамках политики и мер по содействию научно-техническому прогрессу, достижению социальной справедливости, развитию экономического, социального и территориального сплочения и солидарности государств-членов, развитию культуры при сохранении культурного и языкового разнообразия государств-членов (параграф 3 статьи 3) <94>;

--------------------------------

<94> По настоянию Франции из текста статьи 3 Договора о Европейском союзе, заимствованного, в основном, из проекта Европейской конституции 2004 г., была исключена цель, относящаяся к обеспечению свободной и неискаженной конкуренции. Соответствующие положения, однако, сохраняются в других статьях учредительных документов, в частности, в разделе Договора о функционировании ЕС в отношении экономической и денежной политики.

- построение экономического и валютного союза в рамках ЕС, включая уже состоявшееся введение единой денежной единицы "евро" (параграф 4 статьи 3). Включение такой цели обосновывается принципиальным значением соответствующих мероприятий для дальнейшего развития европейской интеграции как в экономической, так и в других сферах жизни (параграф 4 статьи 3);

- основные цели внешнеполитической деятельности: утверждение и продвижение ценностей и интересов ЕС в отношениях с остальным миром, защита интересов его граждан, содействие миру, безопасности, устойчивому развитию планеты и др. (параграф 5 статьи 3).

Положения, закрепленные в статье 3 Договора о Европейском союзе, содержат общие и основополагающие цели ЕС. Перечень целей Союза расширен и детализирован в последующих нормах учредительных документов, в которых зафиксированы цели специального характера, то есть цели, относящиеся к определенным сферам политики и деятельности ЕС (например, цели социальной политики в статье 151 Договора о функционировании Европейского союза).

Общие принципы функционирования Союза представляют собой руководящие начала его деятельности во всех областях. Эти принципы, с одной стороны, конкретизируют условия реализации рассмотренных выше ценностей и целей ЕС, с другой стороны, регулируют другие основополагающие вопросы, которые возникают в функционировании Европейского союза.

Первую группу общих принципов функционирования ЕС образуют принципы, которые сформулированы в первом разделе Договора о Европейском союзе (Раздел I "Общие положения"):

- принципы взаимоотношений Союза с государствами-членами, закрепленные в статье 4 Договора о Европейском союзе (см. ниже пункт 2.4 комментария);

- основные принципы в отношении компетенции Европейского союза, содержащиеся в статье 5 Договора о Европейском союзе (см. ниже пункт 2.6 комментария);

- принципы, определяющие порядок признания, соблюдения и защиты основных прав на уровне ЕС, которые предусмотрены в статье 6 Договора о Европейском союзе (см. ниже пункт 2.5 комментария);

- принцип установления привилегированных отношений ЕС с соседними государствами, в том числе с Россией (статья 8 Договора о Европейском союзе).

Во вторую группу входят "демократические принципы" функционирования ЕС, которые закреплены во Втором разделе Договора о Европейском союзе "Положения о демократических принципах" и были названы выше при характеристике структуры учредительных документов ЕС (пункт 2.1 комментария):

- принцип демократического равенства (статья 9 Договора о Европейском союзе);

- принцип представительной демократии (статья 10 Договора о Европейском союзе);

- принцип привлечения граждан и общественных объединений к подготовке и обсуждению мероприятий на уровне ЕС (статья 11 Договора о Европейском союзе);

- принцип участия национальных парламентов в функционировании ЕС (статья 12 Договора о Европейском союзе).

Третья группа принципов, которым ЕС должен следовать в разных направлениях своей деятельности, предусмотрена в разделе II "Положения общего применения" части первой "Принципы" Договора о функционировании Европейского союза. Большинство этих принципов корреспондируют базовым ценностям ЕС, а также общим и специальным целям его деятельности. К ним относятся:

- принцип обеспечения согласованности между различными направлениями политики и деятельности ЕС (статья 7 Договора о функционировании ЕС);

- принцип обеспечения равенства женщин и мужчин (статья 8 Договора о функционировании ЕС);

- принцип учета потребностей в содействии высокому уровню занятости, в обеспечении адекватной социальной защиты, в борьбе с социальной маргинализацией и в высоком уровне образования, обучения и охраны здоровья людей (статья 9 Договора о функционировании ЕС);

- принцип борьбы с социальной дискриминацией по признакам пола, расы или этнического происхождения, религии или убеждений, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации (статья 10 Договора о функционировании ЕС);

- принцип учета потребностей охраны окружающей среды (статья 11 Договора о функционировании ЕС);

- принцип учета потребностей защиты потребителей (статья 12 Договора о функционировании ЕС);

- принцип учета потребностей благосостояния животных при уважении национальных традиций в этой области (статья 13 Договора о функционировании ЕС);

- принцип признания и уважения роли служб общеэкономического значения (статья 14 Договора о функционировании ЕС);

- принцип гласности (статья 15 Договора о функционировании ЕС);

- принцип уважения права человека на защиту персональных данных (статья 16 Договора о функционировании ЕС);

- принцип соблюдения статуса церквей, религиозных и неконфессиональных организаций, и развития диалога с ними (статья 17 Договора о функционировании ЕС).

Как и в случае целей Европейского союза, помимо общих принципов функционирования в его учредительных документах, законодательстве и судебной практике признано множество других правовых принципов ЕС, которые относятся к отдельным органам, направлениям или аспектам деятельности Европейского союза, а также созданию и применению норм его правовой системы <95>.

--------------------------------

<95> Судебная практика Суда Европейских сообществ и подчиненных ему трибуналов ЕС (в дальнейшем - Суда Европейского союза) широко пользуется категорией "общие принципы права Сообщества", содержание которых выводится не только из учредительных документов и законодательства ЕС, но также из общих конституционных традиций государств-членов и источников международного права. После вступления в силу Лиссабонского договора указанные принципы будут выступать в качестве "общих принципов права Союза" в целом.

Перечень этих принципов является неисчерпывающим и постепенно расширяется, например: принцип независимости членов Европейской комиссии, Суда Европейского союза или центральных банков; бюджетные и финансовые принципы (сбалансированности бюджета ЕС и др.); руководящие принципы экономической политики (стабильность цен и др.); принципы ("свободы") единого внутреннего рынка ЕС (принцип свободного передвижения товаров и др.); принципы верховенства и прямого действия права Европейского союза; "общие принципы продовольственного законодательства" ЕС (принцип предосторожности и др.); принцип недискриминации в зависимости от возраста и т.д.

2.4. Европейский союз, государства-члены

и национальные парламенты

Европейский союз - организация, учредителями и участниками которой являются европейские государства, выступающие в качестве ее "государств-членов" (остальные государства земного шара, соответственно, признаются "третьими государствами", или "третьими странами") <96>.

--------------------------------

<96> В отличие от ряда международных организаций Европейскому союзу не знакома категория ассоциированного членства. Страны мира, с которыми ЕС заключает соглашения об ассоциации, не приобретают отсюда никаких прав его члена и даже не становятся автоматически кандидатами на присоединение к ЕС.

Количество государств-членов Европейского союза, начиная с 1950-х годов (со времени создания Европейских сообществ), увеличилось более чем в четыре раза - с 6 до 27. Наиболее крупные "расширения" ЕС приходятся на первую декаду XXI века. В этот период членами Европейского союза стали десять стран Восточной Европы и Средиземноморья (с 1 мая 2004 г.), к которым позднее присоединились еще два восточноевропейских государства - Болгария и Румыния (с 1 января 2007 г.).

Межгосударственный состав Европейского союза обусловливает включение в его учредительные документы специальных положений, определяющих взаимоотношения ЕС с действующими и возможными будущими государствами-членами организации.

Первое место среди этих положений занимает статья 4 Договора о Европейском союзе <97>. В этой статье сформулированы основополагающие принципы взаимоотношений ЕС с его государствами-членами:

--------------------------------

<97> При подготовке Лиссабонского договора 2007 г. эту статью планировалось озаглавить "Отношения между Союзом и государствами-членами". Как уже отмечалось выше (пункт 2.1 комментария), в окончательном тексте "лиссабонской" редакции учредительных документов ЕС заголовки у статей было решено не вводить.

- принцип сохранения за государствами-членами остаточной компетенции, то есть компетенции, не предоставленной Союзу его учредительными документами (параграф 1 статьи 4 Договора о Европейском союзе).

Этот принцип является непосредственным следствием другого, более общего принципа компетенции Союза - "принципа наделения компетенцией" - который, однако, не исключает в некоторых случаях выхода ЕС за рамки прямо закрепленной за ним компетенции (см. ниже пункт 2.6 комментария);

- принцип соблюдения Союзом равенства государств-членов перед учредительными документами (Договорами);

- принцип уважения Союзом национальной индивидуальности государств-членов особенно применительно к установлению формы правления и территориального устройства и другим "основополагающим политическим и конституционным структурам";

- принцип уважения Союзом основных функций государства с особым указанием на то, что вопросы поддержания национальной безопасности остаются в единоличной ответственности государств-членов.

Последние три принципа вместе содержатся в параграфе 2 комментируемой статьи 4 Договора о Европейском союзе. Они также скорректированы некоторыми другими положениями учредительных документов ЕС.

В частности, равенство государств-членов перед Договорами не исключает предоставления им неодинакового числа мест или голосов в органах Союза в зависимости от численности населения конкретной страны (квоты Германии, например, во много раз превышают квоты Мальты).

Национальная индивидуальность государств-членов подлежит уважению лишь при условии соблюдения ими ценностей Союза, нарушение которых может послужить основанием для введения санкций против государства-нарушителя (см. выше пункт 2.3 комментария).

Наконец, уважение Союзом основных функций государства не препятствует принятию на европейском уровне законодательства и других мер, которые влияют на осуществление подобных функций, в том числе по вопросам обеспечения национальной безопасности (в рамках компетенции Союза по вопросам "пространства свободы, безопасности и правосудия");

- принцип лояльного сотрудничества (параграф 3 статьи 4 Договора о Европейском союзе) был зафиксирован еще в 1957 г. при подписании Римского договора. В силу этого принципа Союз и государства-члены обязаны проявлять уважение друг к другу и оказывать взаимное содействие при выполнении любых задач, вытекающих из учредительных документов (первое предложение параграфа 3).

Из этого общего правила для государств-членов вытекают три основополагающие обязанности, закрепленные во втором и третьем предложениях параграфа 3 комментируемой статьи: обязанность принимать меры любого характера, чтобы обеспечить выполнение своих обязанностей согласно учредительным документам и правовым актам институтов ЕС; обязанность содействовать Союзу в выполнении его задач; обязанность воздерживаться от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза.

Вышеперечисленные обязанности были дополнены и конкретизированы в судебной практике (прецедентном праве) судов ЕС. В частности, они послужили основанием для признания принципа верховенства (примата) права ЕС над внутригосударственным правом. Приверженность принципу верховенства, как его сформулировал еще в 1964 г. Суд Европейских сообществ, государства-члены подтвердили в специальной декларации к Лиссабонскому договору (Декларация N 17) <98>.

--------------------------------

<98> Содержание этой Декларации базируется на тексте статьи I-6 проекта Европейской конституции 2004 г. Как уже отмечалось выше (см. раздел 1 комментария) при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. государства-члены решили не включать принцип верховенства права ЕС непосредственно в учредительные документы, а ограничиться ссылкой на него в специальной декларации, которая формально не имеет юридически обязательной силы.

Тем не менее данный факт не влияет на дальнейшее существование принципа верховенства, который продолжит применяться в "новом" Союзе как принцип, имеющий судебное (прецедентное) происхождение. На это обстоятельство прямо указано в заключении Юридической службы Совета Европейского союза, приложенном к Декларации N 17.

Условия и порядок вступления новых государств служат предметом статьи 49, которая содержится в последнем разделе Договора о Европейском союзе (раздел VI "Заключительные положения").

Критерии приема в "новый" Союз не претерпели существенных изменений по сравнению с условиями, которые действовали до настоящего времени. Согласно комментируемой статье доступ в ЕС, в принципе, открыт для любого европейского государства (термин "европейский" не получил официального определения, что, очевидно, будет порождать новые дискуссии относительно географических пределов расширения ЕС) <99>.

--------------------------------

<99> Среди действующих государств-членов одно находится на территории Малой Азии (Республика Кипр); административно-территориальные единицы некоторых государств-членов, хотя и являются частью ЕС, расположены в других частях земного шара, например, французская Гвиана (Южная Америка), испанские Канарские острова (Африка). Отдельными политиками и государственными деятелями высказывались мнения о допустимости приема в состав ЕС таких государств, как Сирия, Израиль, страны Северной Африки. Одно из последних - Марокко - даже обращалось с заявкой о присоединении ЕС.

Другим критерием приема в ЕС служит приверженность государства ценностям Союза (см. выше пункт 2.3 комментария), что предполагает не только их соблюдение на своей территории, но и обязательство содействовать их дальнейшему укоренению в случае приема в ЕС.

Остальные критерии приема в состав Союза, относящиеся, в частности, к экономическому потенциалу заинтересованных стран, определяются руководителями действующих государств-членов в рамках высшего органа политической координации ЕС - Европейского совета <100>.

--------------------------------

<100> В настоящее время действуют так называемые "Копенгагенские критерии", согласованные на сессии Европейского совета в Копенгагене в 22 июня 1993 г. Поправками Лиссабонского договора 2007 г. в статью 50 Договора о Европейском союзе впервые включено положение, которое прямо уполномочивает Европейский совет устанавливать дополнительные критерии приема в ЕС.

Процедура присоединения также не претерпела существенных изменений в сравнении с порядком, действовавшем в "старом" Союзе: заинтересованное государство подает заявку с просьбой о его приеме в ЕС; в случае одобрения заявки представителями всех действующих государств-членов в Совете Европейского союза с заинтересованным государством (государством-кандидатом) проводятся переговоры, в ходе которых проверяется его соответствие вышеуказанным критериям приема.

Вступление в Союз оформляется договором о присоединении, который подписывают и ратифицируют, с одной стороны, все действующие государства-члены ЕС, с другой стороны - одно или несколько государств-кандидатов. Каждое государство-член, таким образом, имеет право абсолютного вето на любое расширение состава Европейского союза.

Аналогичным правом располагает представительный институт ЕС - Европейский парламент, - который высказывает свое согласие большинством от списочного состава депутатов (на практике голосование в Европарламенте проводится до подписания договора о присоединении; при отсутствии согласия Европарламента подобный договор подписан быть не может).

Принципиально новым положением учредительных документов Европейского союза, перенесенным в них Лиссабонским договором 2007 г. из проекта Европейской конституции 2004 г., стало признание права государств-членов на добровольный выход из состава ЕС (статья 50 Договора о Европейском союзе).

Каждое из действующих государств-членов ЕС может принять соответствующее решение согласно своим конституционным правилам. Выход из состава ЕС производится на основании соглашения, которое нуждается в одобрении Европейского парламента. В случае недостижения соглашения выход может быть осуществлен в одностороннем порядке по истечении двух лет с момента подачи заинтересованным государством уведомления в Европейский совет.

В условиях, когда количество государств-членов ЕС приближается к тридцати, все более заметной становится внутренняя неоднородность Европейского союза - с точки зрения уровня социально-экономического развития и политических приоритетов разных государств-членов, заинтересованности их народов и правительств в осуществлении тех или иных интеграционных проектов.

В этой связи с 1 мая 1999 г. (поправки Амстердамского договора 1997 г., пересмотренные Ниццким договором 2001 г.) учредительные документы ЕС предусматривают возможность продвинутого сотрудничества государств-членов в рамках Европейского союза.

В "новом" ЕС соответствующие нормы будут закреплены в двух разделах Договоров - разделе IV "Положения о продвинутом сотрудничестве Договора о Европейском союзе", который содержит его самые общие, базовые принципы, и разделе III. Продвинутое сотрудничество части шестой Договора о функционировании ЕС, который устанавливает детальные правила и процедуры.

Суть механизма продвинутого сотрудничества, как уже отмечалось выше (пункт 2.1 комментария), состоит в том, что институтам ЕС поручается осуществление дополнительных мероприятий в пределах их компетенции - но в отношении не всего Союза, а лишь отдельных его стран, пожелавших участвовать в продвинутом сотрудничестве.

Речь может идти, в частности, о более глубокой и масштабной гармонизации различных отраслей и институтов права на европейском уровне (например, налогового или уголовного права); об осуществлении институтами ЕС практических мер, касающихся только государств-участников продвинутого сотрудничества (например, реализация дополнительных программ внутри ЕС или осуществление дополнительных внешнеполитических демаршей на международной арене).

Количество сфер и проектов продвинутого сотрудничества, которые могут устанавливаться в рамках Союза, не ограничивается. Поэтому учредительные документы ЕС в оригинальной редакции используют этот термин во множественном числе - "продвинутые сотрудничества" (франц.: cooperations renforcees) <101>.

--------------------------------

<101> Наиболее известной в настоящее время формой продвинутого сотрудничества является издание институтами Союза законодательства и других мер в развитие "Шенгенских достижений" (Шенгенских соглашений и основанных на них правовых актов). Эта форма подчиняется специальным правилам, изложенным в одном из протоколов к учредительным документам (Протокол о Шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского союза). В продвинутом сотрудничестве в рамках Шенгенских достижений изначально не участвовали Великобритания и Ирландия. Впоследствии эти страны несколько изменили свою позицию (частично присоединились к Шенгенским достижениям). Однако по сей день Великобритания и Ирландия не подпадают под действие центрального элемента Шенгенских достижений - правил, обеспечивающих отмену пограничного контроля внутри ЕС и проведение единой визовой политики, включая выдачу Шенгенской визы.

Поиск по сайту: