Координационная функция. 1 страница

Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т.д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика Союза в соответствующих областях.

Круг полномочий Совета в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработка общей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 статьи 26 Договора о Европейском союзе); утверждение "главных ориентиров экономической политики государств-членов и Союза" и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (статьи 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (статья 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (статья 45 Договора о Европейском союзе) и т.д.

С некоторыми оговорками к полномочиям Совета в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (статья 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала по делам публичной службы и других специализированных трибуналов); применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей Союза (параграф 3 статьи 7 Договора о Европейском союзе) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (статья 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.

Состав Совета Европейского союза, как и ранее, будет основываться на равноправном представительстве правительств всех государств-членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства "на министерском уровне") <153>.

--------------------------------

<153> Указанная формула позволяет федеративным государствам-членам ЕС (в частности, Австрии, Германии или Бельгии) направлять на заседания Совета членов правительств своих субъектов федерации, облеченных соответствующими полномочиями. В то же время, в "новом" ЕС Совет более не будет собираться в составе высших должностных лиц государств-членов. Акты, которые ранее должны были издаваться "Советом в составе глав государств или правительств", теперь отнесены к компетенции Европейского совета, имеющего сходный состав (см. выше).

Одновременно в учредительных документах "нового" ЕС получает официальный статус понятие "формации" Совета (параграф 6 статьи 16 Договора о Европейском союзе). Под "формациями" понимаются разные способы комплектования Совета в зависимости от профиля заседающих в нем министров: "Совет по общим вопросам" и "Совет по иностранным делам" - в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; "Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин)" - в составе министров экономики и/или финансов, "Совет по вопросам правосудия и внутренних дел" - в составе министров внутренних дел или юстиции и т.д. <154>.

--------------------------------

<154> В Договоре о Европейском союзе прямо предусмотрены только две первые формации Совета. Остальные формации, число которых не ограничивается, будут учреждаться специальным решением, принимаемым Европейским советом (статья 236 Договора о функционировании ЕС). На момент подписания Лиссабонского договора в Совете Европейского союза в общей сложности имелось 9 формаций, предусмотренных его внутренним регламентом.

Наиболее крупными реформами Лиссабонского договора 2007 г. в правовом статусе обоих рассматриваемых межправительственных институтов ЕС стали, во-первых, новый механизм принятия решений в Европейском совете и Совете, во-вторых, реформа "председательства" этими институтами.

Что касается механизма принятия решений, то Лиссабонский договор 2007 г. сделал новый шаг в сторону дальнейшего сокращения количества вопросов, применительно к которым Европейский совет и Совет (особенно последний), обязаны постановлять единогласно. Подобная реформа настоятельно требуется для более эффективного функционирования Европейского союза, поскольку в условиях, когда ЕС насчитывает уже 27 стран, предоставление каждой из них права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняет процесс принятия решений на европейском уровне и фактически может парализовать его.

В "новом" ЕС общим правилом принятия решений в Совете Европейского союза становится квалифицированное большинство, сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно, уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет как и ранее будет принимать решения простым большинством, то есть абсолютным большинством от своего состава (14 из 27 министров).

В Европейском совете общим правилом принятия решений останется консенсус (решение считается принятым при отсутствии возражений со стороны кого-либо из членов данного института). В важнейших случаях, прямо предусмотренных учредительными документами, Европейский совет должен будет постановлять единогласно. В подобных случаях в принятии решений участвуют только руководители 27 государств-членов; также входящие в состав этого института Председатель Комиссии и Председатель Европейского совета (новое должностное лицо - см. ниже) участия в голосовании не принимают.

Аналогично Совету Европейского союза, по вопросам внутренней процедуры и некоторым другим вопросам процедурного характера (например, решения о созыве или несозыве "Конвента" в целях пересмотра учредительных документов) Европейский совет будет принимать решения простым большинством, а еще по ряду вопросов, прямо предусмотренных учредительными документами (например, при выдвижении кандидатов в состав Комиссии и последующем назначении членов этого института), - квалифицированным большинством. В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов.

Что же будет представлять собой квалифицированное большинство в Совете и Европейском совете согласно Лиссабонскому договору 2007 г.? Данный вопрос выступил наиболее серьезным камнем преткновения в ходе подготовки проекта Европейской конституции 2004 г. и затем вновь вызвал серьезные споры при подготовке Лиссабонского договора 2007 г.

Дискуссия развивалась между двумя альтернативными методами определения квалифицированного большинства:

- сохранить изначально действующий в ЕС с 1950-х годов метод "взвешенного голосования", то есть определять квалифицированное большинство на основе фиксированных квот для каждого государства-члена с учетом его численности населения, но далеко не пропорционально (например, Германия, Франция, Великобритания и Италия имеют каждая в "старом" Союзе по 29 голосов, хотя численность населения этих стран отнюдь не одинакова; Испания и Польша располагают 27 голосами, хотя население этих стран примерно в два раза меньше населения Германии);

- либо ввести новый метод "двойного большинства", то есть определять квалифицированное большинство на основе одновременно двух критериев: большинство государств-членов (1), в которых сосредоточено большинство населения ЕС (2).

В конечном счете победила вторая концепция. Однако в своем окончательном виде новое определение квалифицированного большинства несколько усложнилось в сравнении с первоначально предложенным <155>. Кроме того, по требованию отдельных государств-членов, прежде всего Польши, введение новых правил отсрочено до 1 ноября 2014 г. (до этого дня продолжится использование "взвешенного голосования"). В последующие два с половиной года - переходный период до 31 марта 2017 г. включительно - старый метод "взвешенного голосования" может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования - квалифицированное большинство будет исчисляться по новой формуле) <156>.

--------------------------------

<155> При подготовке проекта Европейской конституции Европейский конвент в 2003 г. предлагал определить квалифицированное большинство в Совете/Европейском совете как "большинство государств-членов, представляющих не менее 60% населения Союза".

<156> См. статью 3 Протокола о переходных положениях (раздел II настоящего издания), где указаны в том числе квоты государств-членов при "взвешенном голосовании".

По общему правилу "новое" квалифицированное большинство предполагает выполнение двух основных условий (параграф 4 статьи 16 Договора о Европейском союзе):

- поддержка проекта решения со стороны не менее 55% процентов членов Совета или Европейского совета;

- государства, представителями которых являются проголосовавшие "за" члены Совета/Европейского совета, должны насчитывать, как минимум, 65% населения Европейского союза в целом.

В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие:

- количество проголосовавших "за" членов Совета/Европейского совета, в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 27 и более государств-членов это условие выполняется автоматически (55% от 27 членов Совета/Европейского совета равняется 15 человек);

- "блокирующее меньшинство" (то есть количество членов Совета/Европейского совета, способных воспрепятствовать принятию решения) должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейшие государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35% населения ЕС, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом/Европейским советом. Для этого им требуется как минимум один дополнительный голос "против", то есть поддержка со стороны хотя бы еще одного государства-члена.

Кроме обычного квалифицированного большинства учредительные документы "нового" Союза (параграф 2 статьи 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода "суперквалифицированное" большинство - для тех более редких случаев, когда Совет/Европейский совет принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере) или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

В рамках суперквалифицированного большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким - необходима поддержка решения со стороны как минимум 72% членов Совета/Европейского совета. С другой стороны, к суперквалифицированному большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования <157>.

--------------------------------

<157> В параграфе 3 статьи 238 Договора о функционировании ЕС также установлены специальные требования для определения квалифицированного большинства в случаях, когда правом голоса располагают не все государства-члены: например, при принятии решений в отношении евро (правом голоса наделены представители только государств-членов, перешедших на единую денежную единицу); в рамках продвинутого сотрудничества девяти и более, но не всех государств-членов.

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета Европейского союза), которым вносится ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация N 7).

Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. "Близость" к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55%, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взвешенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет 3/4 (75%) <158>.

--------------------------------

<158> Вышеупомянутые дополнительные требования были введены по настоянию Польши, которая в противном случае не соглашалась на введение новой формулы определения квалифицированного большинства. Более подробную характеристику этих требований (с примерами) мы оставляем для последующих комментариев, так как до 31 марта 2014 г. квалифицированное большинство продолжит определяться тем же правилам, которые действовали в "старом" Союзе (по методу "взвешенного голосования").

Вторая принципиальная реформа Лиссабонского договора 2007 г., затрагивающая статус обоих межправительственных институтов ЕС, касается "председательства" в Совете и Европейском совете.

Пост Председателя Совета традиционно выступает одной из главных руководящих должностей Европейского союза в целом, которая играет существенную роль, как во внутренней политике ЕС, так и в его международных отношениях. Именно Председатель Совета в "старом" Союзе официально признавался его высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.

С момента основания Европейских сообществ в 1950-е "председательство" в Совете является прерогативой не физических лиц, а государств-членов в целом (данное правило обусловлено тем, что Совет заседает в разных составах - "формациях").

Государства-председатели Совета через своих министров или иных должностных лиц руководят заседаниями Совета, а равно его вспомогательных подразделений (Комитет постоянных представителей правительств государств-членов, специальные комитеты и рабочие группы из национальных экспертов).

В свою очередь, высшее должностное лицо государства-председателя Совета выступает в качестве Председателя Европейского совета.

Право председательства осуществляется в течение одного полугодия и переходит от одного государства-члена к другому в порядке ротации (в соответствии с графиком очередности, установленным самим Советом) <159>.

--------------------------------

<159> Например, во второй половине 2007 г. Председателем Совета являлась Португалия, а Председателем Европейского совета - премьер-министр этой страны Ж. Сократеш.

Указанный механизм председательства в межправительственных институтах Союза имеет как очевидные достоинства, так и недостатки. Его плюсом является, в частности, тот факт, что периодическое наделение каждого государства-члена браздами правления в Европейском союзе повышает его заинтересованность и компетентность в европейских делах, а также увеличивает готовность его властей к компромиссам во время осуществления председательских функций другими государствами-членами.

Однако шестимесячный срок председательства, как показывает практика, является весьма кратким и не всегда обеспечивает должную последовательность и преемственность в функционировании интеграционных механизмов (так как у сменяющих друг друга государств-членов существуют неодинаковые, иногда противоположные политические приоритеты).

С другой стороны, удлинение срока председательства, например, в два раза, тоже является нежелательным вариантом. В этом случае государствам-членам придется дожидаться своей очереди четверть века (в настоящее время, когда Союз включает 27 стран, а председательство длится 6 месяцев, срок ожидания уже носит очень длительный характер - тринадцать с половиной лет).

Частая смена председательства создает трудности и для партнеров Европейского союза на международной арене (в том числе для России), с которыми Председатель Совета официально ведет переговоры и консультации от имени представляемой им организации.

Упомянутые сложности послужили причиной, побудившей авторов проекта Европейской конституции 2004 г., а вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г., провести реформу председательства в Совете Европейского союза, и особенно в Европейском совете.

В "новом" ЕС пост Председателя Совета останется за государствами-членами, которые в порядке ротации будут поочередно руководить работой всех формаций данного института, кроме Совета по иностранным делам (в последнем будет председательствовать Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности - см. ниже, пункт 2.9 комментария).

В то же время - в отличие от правил "старого" ЕС - пост Председателя Совета становится теперь коллективной должностью. Ее будут совместно занимать сразу три государства-члена, но на протяжении 18 месяцев и с соответствующим распределением обязанностей между собой. Если бы подобная модель действовала в момент подписания Лиссабонского договора, то сопредседателями Совета с 1 июля 2007 г. по 31 декабря 2008 г. могли бы быть Португалия, Словения и Франция <160>. Таким образом, Лиссабонский договор производит слияние индивидуальных председательств длительностью в полгода в совместное (коллективное), срок которого составляет уже полтора года.

--------------------------------

<160> Страны, председательствующие в Совете во II полугодии 2007 г. (Португалия), I и II полугодиях 2008 г. (Словения, Франция).

Насколько эффективным окажется механизм коллективного председательства в Совете, станет ясно после начала его практического функционирования. В частности, лишь тогда можно будет дать ответ на вопрос, не приведет ли новый механизм к возникновению трений и конфликтов внутри руководящего триумвирата, смогут ли государства-сопредседатели эффективно взаимодействовать друг с другом при осуществлении своих полномочий <161>.

--------------------------------

<161> В настоящее время сменяющие друг друга государства-председатели Совета уже тесно взаимодействуют между собой. В частности, составляется общая программа, совместно реализуемая действующим государством-председателем и государствами-членами, которые занимали эту должность непосредственно перед ним или займут после него.

Правила функционирования нового механизма председательства должны быть закреплены в специальном решении Европейского совета "Об осуществлении председательства в Совете", которое будет официально принято в день вступления в силу Лиссабонского договора (см. Декларацию N 9).

Как бы ни складывалось функционирование коллективного председательства Совета "нового" Союза, оно больше не будет оказывать прямого влияния на внешнеполитическую деятельность ЕС. Лиссабонский договор 2007 г. отнимает у государств-членов право представлять Европейский союз на международной арене. Это право переходит от них к Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже пункт 2.9 комментария), а также к постоянному Председателю Европейского совета.

Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе - новая должность, не имеющая аналогов в "старом" Союзе. Инициатором ее введения при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. стал занимающий тогда пост президента Франции Ж. Ширак, которого активно поддержали главы правительств Испании и Великобритании <162>. Впоследствии к сторонникам этой инициативы присоединились руководители еще двух крупнейших стран Союза - Германии и Италии. Ее активным сторонником являлся и Председатель Европейского конвента, разрабатывавшего проект Европейской конституции 2004 г. - В. Жискар д'Эстен.

--------------------------------

<162> Данная инициатива отсюда получила неофициальное обозначение "проект ABC" по имени тогдашних глав правительств Испании, Великобритании и президента Франции: A - Aznar (Аснар), B - Blair (Блэр), C - Chirac (Ширак). См.: Dauvergne A. L'Europe en otage? Histoire secrete de la Convention. Paris: Saint-Simon, 2004. P. 106 - 109.

Несмотря на изначальное противодействие малочисленных государств-членов (особенно восточноевропейских, вступивших в ЕС 2004 г.), которые опасались, что постоянный Председатель Европейского совета станет отражать в первую очередь интересы крупных стран Европейского союза и ослабит позиции Комиссии, эта должность была включена в проект Европейской конституции 2004 г. и перенесена из него в Лиссабонский договор 2007 г.

Согласно учредительным документам ЕС в редакции Лиссабонского договора (параграфы 5 - 6 статьи 15 Договора о Европейском союзе), Председатель Европейского совета избирается этим институтом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и является его самостоятельным членом наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Европейской комиссии (после вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет, таким образом, будет насчитывать 27 + 1 + 1 = 29 членов).

Учредительные документы "нового" Союза наделяют Председателя Европейского совета весьма ограниченным набором прерогатив, которые сводятся в основном к общему руководству работой возглавляемого им института. В этой связи еще в ходе составления проекта Европейской конституции 2004 г. председатель Конвента по ее подготовке В. Жискар д'Эстен широко использовал англоязычный термин "chairman", который не имеет аналогов в других языках и обозначает лицо, занимающего кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента ("president") <163>.

--------------------------------

<163> В окончательной редакции проекта Европейской конституции 2004 г. и вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г. на всех языках, в том числе на английском, использован все же последний термин. Исключением является болгарская редакция, где термин "председатель" является равнозначным термину "президент".

К сказанному следует добавить, что Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии не будут располагать правом голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда этот институт должен принимать решения путем голосования, то есть простым, квалифицированным большинством или единогласно (см. выше).

В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, то есть максимум 5 лет <164>.

--------------------------------

<164> В средствах массовой информации и иногда в научной литературе пост Председателя Европейского совета сравнивают с "президентом Союза", а Председателя рассматриваемой ниже Комиссии отождествляют с "европейским премьер-министром". Следует иметь в виду, что речь идет не более, чем об аналогиях. Должностей "президента" или "премьер-министра" Европейского союза в целом не существует, и вводить ее не планируется.

В. Европейская комиссия

Европейская комиссия - институт Европейского союза, сходный по многим признакам с правительствами государств. Среди институтов ЕС Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых, хранителя Союза и его правовой системы, во-вторых, мотора, обеспечивающего дальнейшее развитие интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании и во исполнение учредительных документов и законодательства ЕС.

В учредительных документах "нового" Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 статьи 17 Договора о Европейском союзе):

1) продвижение общих интересов Союза и разработка инициатив по его дальнейшему развитию.

В институциональном механизме ЕС, как он начал складываться в 1950-е годы в рамках Европейских сообществ, Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц - комиссаров.

Комиссары, хотя и являются гражданами государств-членов (см. ниже), в своей деятельности обязаны руководствоваться исключительно интересами ЕС в целом. Они не вправе не только получать, но даже запрашивать какие-либо указания ("инструкции") у национальных правительств или иных институтов, органов, учреждений (параграф 3 статьи 17 Договора о Европейском союзе; статья 245 Договора о функционировании ЕС).

По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять общие интересы ЕС и продвигать их, в частности, за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею рассмотрение Европейского парламента, Совета Европейского союза и - в важнейших случаях - Европейского совета.

Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии в рамках рассматриваемой функции, которая подтверждена и усилена в учредительных документах "нового" Союза - ее "монополия" на правотворческую инициативу (параграф 2 статьи 17 Договора о Европейском союзе) - делающая Комиссию реальным двигателем (мотором) интеграционных процессов в ЕС.

По общему правилу законодательные акты "нового" Союза могут издаваться только по предложению Комиссии <165>. Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС в рамках "экономического и валютного союза");

--------------------------------

<165> Лишь в редких случаях (по отдельным специальным вопросам) правом законодательной инициативы наделяются другие институты и органы Союза (Европарламент, Суд Европейского союза, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк) либо государства-члены (последние, в частности, могут вносить законопроекты в уголовно-правовой сфере).

2) обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда Европейского союза.

В рамках данной функции Комиссия выполняет своего рода "общий надзор" за претворением в жизнь правовых норм Союза на территории всех государств-членов и самими этими государствами.

При обнаружении противоправных (с точки зрения права ЕС) действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и, в случае доказанных нарушений, привлекать государства к ответственности перед Судом Европейского союза (самостоятельно наказывать государства Комиссия не вправе).

Надзорная функция Комиссии - одна из ключевых прерогатив этого института, которая обеспечивает ей роль хранителя достижений европейской интеграции. В настоящее время эта прерогатива в полном объеме действует только в рамках Европейских сообществ (то есть первой опоры "старого" Союза).

В "новом" Союзе упомянутое ограничение снимается, что фактически приведет к расширению контроля Европейской комиссии и Суда Европейского союза за государствами-членами (статьи 258 и 260 Договора о функционировании ЕС). В частности, Комиссия получит право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства Союза и других актов ЕС <166>.

--------------------------------

<166> За рамками контроля Комиссии и Суда Европейского союза в значительной степени останется тем не менее сфера общей внешней политики и политики безопасности (см. ниже).

Кроме того, в рамках своих исполнительных полномочий Комиссия на основании правовых актов Европейского парламента и Совета может быть уполномочена накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушение отдельных норм права ЕС. Такими полномочиями Комиссия в настоящее время располагает, в частности, в сфере права конкуренции (антимонопольного права) ЕС, а накладываемые ею штрафы достигают сотен миллионов евро (например, штраф в размере около 500 млн. евро на компанию "Майкрософт" за злоупотребление доминирующим положением на рынке ЕС);

Поиск по сайту: