Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. 6 страница

--------------------------------

<80> В настоящее время дипломатические представительства в третьих странах, в том числе в России (г. Москва) открывает не Европейский союз в целом, а его главный исполнительный институт - Европейская комиссия ("делегации Комиссии"). С другой стороны, третьи страны, включая Россию, аккредитуют при Европейском союзе в Брюсселе собственные представительства, статус которых не затрагивается учредительными документами ЕС.

Раздел VII "Условие солидарности" - последний раздел части пятой Договора о функционировании Европейского союза, посвященной его внешнеполитической деятельности. Впервые в истории ЕС данный раздел устанавливает принцип взаимопомощи государств-членов в случае, если одно из них подвергается террористической атаке либо становится жертвой природной или техногенной катастрофы.

Принцип взаимопомощи, названный "условием солидарности", распространяет действие и на Европейский союз в целом. Последний со своей стороны должен мобилизовать все имеющиеся у него инструменты для помощи пострадавшей стране. Институты ЕС координируют практические действия государств-членов по оказанию содействия жертве террористической атаки или катастрофы, а также проводят регулярную оценку угроз, которые создают опасность для всего ЕС.

Следующая часть в структуре Договора о функционировании Европейского союза посвящена организационно-правовым и финансовым аспектам деятельности ЕС. Она состоит из трех разделов и носит название Часть шестая. Институциональные и финансовые положения (статьи 223 - 334).

Раздел I "Институциональные положения" комментируемой части включает в себя в первую очередь правила, закрепляющие статус центральных элементов механизма управления Европейским союзом - институтов ЕС.

В случае пяти важнейших институтов - Европейского парламента, Европейского совета, Совета, Комиссии и Суда Европейского союза - нормы Договора о функционировании ЕС дополняют и уточняют действие основополагающих правил, сформулированных в базовом учредительном документе ЕС (Раздел III "Положения об институтах Договора о Европейском союзе" - см. выше).

Подобная дифференциация отсутствует в случае двух последних институтов ЕС - Европейского центрального банка и Счетной палаты. Основы их правового статуса целиком регулируются Договором о функционировании ЕС.

Все вышеуказанные положения части шестой Договора о функционировании Европейского союза закреплены в первой главе ее первого раздела (Глава I. Институты раздела I "Институциональные положения"). Эта глава, соответственно, разбита на семь отделов (Отдел 1. Европейский парламент и т.д.).

Вторая глава первого раздела части шестой (Глава 2. Правовые акты Союза, процедуры принятия и другие положения) содержит правила, имеющие общий характер для нескольких или сразу для всех его институтов <81>. Здесь закреплены прежде всего правила, определяющие систему и юридические свойства правовых актов, которые могут издавать институты от имени Европейского союза: регламенты, директивы и др. (Отдел 1. Правовые акты Союза). Далее устанавливаются порядок принятия правовых актов (в том числе законодательные процедуры), условия их опубликования, вступления в силу и принудительного исполнения (Отдел 2. Процедуры принятия актов и другие положения).

--------------------------------

<81> В прежней редакции комментируемого Договора данная глава имела название "Положения, общие для нескольких институтов".

Третья глава первого раздела части шестой определяет статус главных консультативных органов Европейского союза, которые выносят заключения по проектам законодательных актов, принимаемых институтами, и другим вопросам деятельности ЕС (Глава 2 "Консультативные органы"). Система данных органов включает в себя два комитета, состоящих из представителей работников, работодателей, других социальных групп на европейском уровне (Отдел 1. Экономический и социальный комитет) и из представителей органов регионального и местного самоуправления государств-членов (Отдел 2. Комитет регионов).

Раздел I "Институциональные положения" завершает глава, которая учреждает специализированное финансовое учреждение ЕС для оказания поддержки финансированию инвестиционных проектов, определяет его функции и важнейшие принципы деятельности - Европейский инвестиционный банк (Глава 4 "Европейский инвестиционный банк").

Правовой статус указанного Банка детально регулирует специальный протокол к учредительным документом. Как и глава 4, он содержался еще в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. (Протокол об Уставе Европейского инвестиционного банка).

Раздел II "Финансовые положения" части шестой Договора о функционировании Европейского союза определяет правовые основы финансовой системы ЕС. Текст этого раздела был существенно изменен и дополнен Лиссабонским договором 2007 г., инкорпорировавшим в него соответствующие новеллы проекта Европейской конституции 2004 г.

В своей новой редакции раздел II состоит из статьи, которая фиксирует бюджетные и финансовые принципы ЕС (статья 310), и шести глав, направленных на их конкретизацию.

Глава 1 "Собственные ресурсы Союза" определяет систему источников доходной части бюджета ЕС. Последний должен формироваться исключительно за счет "собственных ресурсов", которые в настоящее время включают два основных источника <82>:

--------------------------------

<82> Решение 2007/436/ЕС, Евратом Совета от 7 июня 2007 г. о системе собственных ресурсов Европейских сообществ (JO L 163 du 23.06.2007. P. 37).

- с одной стороны, доходы от внешней торговли со странами, не входящими в ЕС, в виде пошлин общего таможенного тарифа и иных пошлин и сборов, устанавливаемых правовыми актами институтов ЕС (антидемпинговых пошлин и др.);

- отчисления со стороны государств-членов, которые определяются на основании двух шкал: на основании единообразной ставки применительно к налогу на добавленную стоимость, взимаемому в государствах-членах (так называемый "ресурс НДС"), и в зависимости от объема валового внутреннего продукта (так называемый "ресурс ВВП", являющийся сегодня основным источником доходов бюджета ЕС).

При этом если размер внешнеторговых пошлин и сборов определяется непосредственно правовыми актами ЕС, то для установления величины отчислений государств-членов или для создания новых источников бюджетных доходов Союза (например, введения специальных "европейских налогов", поступающих непосредственно в бюджет ЕС), необходима ратификация соответствующего документа Европейского союза всеми странами ЕС при сохранении у каждой из них права вето. Такая ситуация приводит к периодическим спорам между ними и негативно отражается на функционировании Европейского союза в целом (в частности, вопрос о бюджетной скидке, введенной в 1984 г. для Великобритании, и о корреспондирующих льготах другим странам ЕС).

Тем не менее ни проект Европейской конституции 2004 г., ни Лиссабонский договора 2007 г. не внесли принципиальных изменений в сложившийся механизм (ввиду нежелания государств-членов поступаться суверенитетом в налоговой сфере). Как и ранее, законодательные акты, определяющие систему собственных ресурсов ЕС, будут приниматься или изменяться Советом Европейского союза только единогласно (то есть при наличии права вето у любого представленного в нем министра правительства государства-члена).

В отступление от общего правила, не требующего ратификации законодательных актов ЕС государствами-членами, новые решения о системе собственных ресурсов Европейского союза будут вступить в силу только после одобрения всеми государствами-членами в соответствии с конституционными правилами каждого из них (третий абзац статьи 311 Договора о функционировании ЕС).

Более серьезные изменения претерпели другие финансовые положения комментируемого Договора, содержащиеся в последующих главах раздела II части шестой.

Глава 2 "Многолетний финансовый рамочный план" определяет правовые основы среднесрочного (на период не менее 5 лет) бюджетного планирования ЕС, в рамках которого должны устанавливаются предельные суммы ("потолки") ежегодных ассигнований по разным категориям расходов <83>.

--------------------------------

<83> В настоящее время в аналогичных целях принимается документ под названием "финансовые перспективы", который, однако, не имеет под собой юридической основы в учредительных документах "старого" ЕС и поэтому не обладает юридически обязательной силой.

Глава 3 "Ежегодный бюджет Союза" фиксирует процедуру разработки и принятия бюджета ЕС. По сравнению с бюджетной процедурой "старого" Союза она становится несколько более простой и характеризуется большими прерогативами Европейского парламента.

Глава 4 "Исполнение бюджета и освобождение от обязательств" закрепляет права и обязанности Европейской комиссии исполнять бюджет в сотрудничестве с государствами-членами. Здесь же предусмотрены условия и порядок ее освобождения Европейским парламентом от обязательств, связанных с исполнением бюджета ЕС за истекший финансовый год.

Глава 5 "Общие положения" регулирует общие вопросы, относящиеся и к составлению, и к исполнению бюджета, такие как: используемая денежная единица (евро с возможностью перевода части средств в валюту государств-членов, не перешедших на единую валюту), финансовые правила, касающиеся составления и исполнения бюджета, составления и проверки счетов, обязанностей финансовых контролеров и других ответственных лиц, регулярные встречи председателей компетентных институтов ЕС в рамках бюджетных процедур и др.

Глава 6 раздела II "Финансовые положения" посвящена вопросам борьбы с противоправными деяниями, которые могут приводить либо к непоступлению средств, причитающихся бюджету ЕС, либо к использованию бюджетных ассигнований ЕС в нарушение установленных целей, порядка или неуправомоченными лицами.

Подобные деяния получили в главе 6 общее наименование "мошенничество и любая другая противоправная деятельность, посягающая на финансовые интересы Союза", а сама глава 6, соответственно, названа "Борьба с мошенничеством".

Следует иметь в виду, что термин "мошенничество" в указанном смысле (франц.: fraude; англ.: fraud) не является синонимом аналогичного понятия, как оно используется в общем уголовном праве России и других государств (например, франц.: escroquerie).

В настоящее время (в "старом" ЕС) этот термин определен в Конвенции от 26 июля 1995 г. между государствами-членами ЕС "О защите финансовых интересов Европейских сообществ" <84> следующим образом:

--------------------------------

<84> JO C 316 du 27.11.1995. P. 49.

"В целях настоящей Конвенции мошенничеством, посягающим на финансовые интересы Европейских сообществ, является:

a) в области расходов - любое умышленное действие или бездействие, относящееся к:

- использованию или представлению поддельных, неточных или неполных деклараций или документов, влекущему за собой необоснованное получение или удержание средств из общего бюджета Европейских сообществ или бюджетов, управляемых Европейскими сообществами или от их имени;

- несообщению информации в нарушение специальной обязанности, влекущему за собой аналогичные последствия;

- злоупотреблению подобными средствами в иных целях, чем те, для которых они первоначально были выделены.

b) в области доходов - любое умышленное действие или бездействие, относящееся к:

- использованию или представлению поддельных, неточных или неполных деклараций или документов, влекущему за собой незаконное уменьшение ресурсов общего бюджета Европейских сообществ или бюджетов, управляемых Европейскими сообществами или от их имени;

- несообщению информации в нарушение специальной обязанности, влекущему за собой аналогичные последствия;

- злоупотреблению законно приобретенной льготой, влекущему за собой аналогичные последствия" <85>.

--------------------------------

<85> Параграф 1 статьи 1 Конвенции "О защите финансовых интересов Европейских сообществ".

Упомянутая Конвенция сохранит действие и для "нового" ЕС, охраняя от мошенничества бюджет Европейского союза в целом. В дальнейшем ее могут заменить и/или дополнить новые меры ЕС, которые будут оформляться законодательными актами Европейского парламента и Совета Европейского союза, не требующими ратификации со стороны государств-членов (параграф 4 статьи 325).

Последний раздел части шестой "Функционирование Союза" - раздел III "Продвинутое сотрудничество" - содержит правила, на основании которых государства-члены, заинтересованные в более тесной интеграции в конкретных областях, могут возлагать дополнительные задачи на институты ЕС, то есть учреждать между собой "продвинутое сотрудничество".

Основополагающие принципы продвинутого сотрудничества закреплены в Договоре о Европейском союзе (раздел IV "Положения о продвинутом сотрудничестве" - см. выше), а комментируемый раздел части шестой Договора о функционировании ЕС дополняет и детализирует их применительно к различным стадиям, аспектам и сферам данного сотрудничества.

Часть седьмая "Общие и заключительные положения" (статья 335 - 358) Договора о функционировании Европейского союза также является дополнительной к соответствующим положениям базового учредительного документа (Договора о Европейском союзе). Ее статьи уточняют или развивают правила, содержащиеся в заключительном разделе последнего (раздел VI "Заключительные положения" - см. выше).

Например, в развитие статьи 47 Договора о Европейском союзе, наделяющего его самостоятельной правосубъектностью, нормы части седьмой Договора о функционировании ЕС определяют объем и содержание его правоспособности на территории государств-членов (статья 335), деликтоспособность ЕС (статья 340).

В первом случае ЕС приравнивается к юридическим лицам, которые согласно законодательству соответствующего государства-члена наделены максимально широкой правоспособностью. Во втором случае ЕС признан субъектом как договорной, так и внедоговорной ответственности (ответственности по обязательствам из договоров и из причинения вреда, в том числе со стороны его должностных лиц).

Статья 355 части седьмой Договора о функционировании ЕС уточняет территориальную сферу применения учредительных документов и основанных на них правовых актов ЕС в отношении отдельных территорий государств-членов.

В части седьмой также закреплено множество других положений общего и заключительного характера: в отношении статуса лиц, проходящих службу в органах Европейского союза (европейскую публичную службу), или других сотрудников ЕС, привлекаемых им для работы по трудовому договору (статья 336); о сборе информации и статистики, необходимой для деятельности ЕС (статьи 337 и 338); о неразглашении профессиональной тайны действующими и бывшими сотрудниками Союза (статья 339) и т.д.

Выше были рассмотрены структура и основные положения двух учредительных документов "нового" Европейского союза - Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза (Договоров). Как уже отмечалось ранее (см. предисловие), составным, но обособленным элементом в структуре Договоров являются приложенные к ним протоколы и приложения ("Протоколы и приложения к Договорам являются их составной частью": статья 51 Договора о Европейском союзе).

В протоколы вынесены положения организационного, специального или переходного характера, в том числе специальные изъятия для отдельных стран ЕС. Приложения содержат перечень сельскохозяйственных продуктов, подпадающих под действие общей сельскохозяйственной политики ЕС (приложение I), и список "заморских стран и территорий" (приложение II).

Протоколы и приложения в силу их структурной обособленности публикуются в самостоятельном разделе настоящей книги (раздел II). Читателю также рекомендуется обращать внимание на примечания в текстах учредительных документов, которые указывают на наличие протоколов или деклараций в отношении тех или иных статей, глав, разделов каждого из "Договоров" <86>.

--------------------------------

<86> Как уже отмечалось в предисловии, декларации, в отличие от протоколов, не являются составной частью учредительных документов Европейского союза и не обладают, как таковые, юридически обязательной силой. В то же время, декларации, одобренные всеми государствами-членами, могут рассматриваться в качестве актов официального толкования "Договоров".

Новейшие декларации к учредительным документам содержатся в Заключительном акте Межправительственной конференции по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. (раздел IV настоящего издания). Декларации, принятые в предыдущие годы (при подписании Римских договоров 1957 г., Единого Европейского акта 1986 г. и т.д.), представляют, в основном, исторический интерес и в настоящей книге не приводятся.

2.2. Устройство Европейского союза.

Европейский союз и Европейское сообщество

по атомной энергии

В результате реформы учредительных документов, проведенной Лиссабонским договором 2007 г., "новый" Европейский союз будет представлять собой интеграционную организацию с относительно простым внутренним устройством (структурой).

Прежняя конструкция трех "опор", которая служила визитной карточкой "старого" Союза и делала его весьма сложным для восприятия рядовых граждан (см. выше, раздел 1 комментария), исчезает. Одновременно ликвидируется дуализм "Европейский союз - Европейское сообщество" (последнее, напомним, являлось основным элементом первой "опоры" Союза).

Со вступлением в силу Лиссабонского договора Европейское сообщество (бывшее ЕЭС) прекращает свое существование. Его правопреемником становится Союз в целом (третий абзац статьи 1 Договора о Европейском союзе). Это означает, в частности, что все правовые акты и международные соглашения, ранее изданные (заключенные) европейскими институтами от имени Сообщества, признаются отныне источниками, которые приняты от лица "нового" Европейского союза.

Учредительный документ Европейского сообщества (Договор об учреждении Европейского сообщества или Римский договор 1957 г.) формально остается в силе, однако с существенно обновленным содержанием, измененной структурой и новым наименованием - Договор о функционировании Европейского союза. В этом качестве последний будет выступать одним из двух учредительных документов "нового" ЕС, уточняющим и дополняющим предписания его базового источника - Договора о Европейском союзе (см. выше пункт 2.1 комментария).

Основополагающий принцип устройства "нового" Европейского союза - принцип единой правосубъектности (статья 47 Договора о Европейском союзе). В силу этого принципа при издании правовых актов, заключении международных соглашений и в иных правоотношениях Союз отныне выступает как единое целое.

Сущность и содержание правосубъектности "нового" Европейского союза выражается, в частности, в следующих прерогативах:

- признание Союза единым субъектом компетенции, предоставленной государствами-членами и реализуемой им через собственные институты, органы и учреждения (см. ниже пункты 2.6 - 2.7 комментария);

- единая система правовых актов Союза (регламентов, директив и др.), издаваемых во всех сферах его компетенции (см. ниже пункт 2.8 комментария);

- право Союза заключать международные соглашения с иностранными ("третьими") государствами и международными организациями (см. ниже пункт 2.9 комментария);

- наличие у Союза "максимально широкой правоспособности" юридического лица на территории всех его государств-членов, включая возможность являться собственником движимого и недвижимого имущества (статья 335 Договора о функционировании ЕС);

- признание деликтоспособности Союза, то есть его способности нести ответственность по заключенным им договорам, за причинение вреда другим лицам и по другим обязательствам (статья 340 Договора о функционировании ЕС);

- существование у Союза привилегий и иммунитетов на территории государств-членов (статья 343 Договора о функционировании ЕС), которые гарантированы специальным протоколом к учредительным документам (Протокол "О привилегиях и иммунитетах Европейского союза");

- возможность создания дипломатических миссий ("делегаций") Союза в иностранных государствах и при международных организациях (см. пункты 2.1 и 2.9 комментария);

- финансовая автономия Союза - наличие у него собственного бюджета, финансируемого за счет "собственных ресурсов", однако без права самостоятельно фиксировать их систему и величину (см. выше пункт 2.1 комментария).

Из принципа единой правосубъектности "нового" Европейского союза существуют два основных исключения. Первое связано с все более широким распространением в механизме управления ЕС юридически автономных ведомств, которые отныне получили общее наименование "учреждения" (в современной доктрине их также называют "децентрализованные учреждения").

Специфической чертой учреждений ЕС, как они существуют в настоящее время и сохранятся в "новом" Союзе, является признание за ними собственной правосубъектности юридического лица, то есть субъекта права, формально обособленного от Европейского союза. Некоторые учреждения ЕС даже наделены правом заключать от своего имени международные соглашения с третьими странами. Эти соглашения, однако, нуждаются в одобрении политическими институтами Союза (например, "Соглашение о сотрудничестве" от 6 ноября 2003 г. между Российской Федерацией и Европолом).

К учреждениям ЕС, которые существуют в настоящее время и сохранятся в "новом" Европейском союзе, в частности, относятся:

- Европейский инвестиционный банк;

- учреждения в социально-трудовой сфере: Европейский центр по развитию профессионального обучения (CEDEFOP) <87>, Европейское учреждение по улучшению условий труда (EUROFOUND), Европейское учреждение по обучению (ETF), Европейское агентство по здоровью и безопасности на рабочем месте (OSHA);

--------------------------------

<87> В скобках указывается сокращенное официальное наименование соответствующего учреждения в виде аббревиатуры на французском и/или английском языках (если имеется).

- учреждения в медицинской, санитарной и продовольственной сферах: Европейское агентство по медикаментам (EMEA), Европейский орган по безопасности продуктов питания (EFSA), Европейский центр по контролю заболеваний (ECDC), Европейский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркотической зависимости (EMCDDA);

- учреждения в сфере промышленности, транспорта и телекоммуникаций: Европейское агентство по морской безопасности (EMSA), Европейское агентство по воздушной безопасности (EASA), Европейское железнодорожное агентство (ERA), Европейское агентство по безопасности сетей и информации (ENISA), Европейское агентство по химическим продуктам (ECA);

- учреждения в природоохранной сфере: Европейское агентство по окружающей среде (EEA);

- учреждения по регистрации прав интеллектуальной собственности: Ведомство по гармонизации на внутреннем рынке (OHIM), Ведомство по сортам растений;

- учреждения в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза: Европейское полицейское ведомство - Европол (Europol), Евроюст (Eurojust), Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов Европейского союза (FRON TEX);

- учреждения в рамках общей внешней политики и политики безопасности Европейского союза: Европейское оборонное агентство (ADE/EDA), Спутниковый центр Европейского союза, Европейский институт по исследованию безопасности Европейского союза;

- экспертные учреждения в области охраны прав человека: Агентство Европейского союза по основным правам, Европейский институт по вопросам равенства мужчин и женщин.

Самостоятельная правосубъектность в учредительных документах признана и за Европейским центральным банком (параграф 3 статьи 282 Договора о функционировании ЕС), который в "новом" Союзе приобретает статус одного из главных органов (институтов) этой организации (см. ниже пункт 2.7.1 комментария).

Другое исключение, затрагивающее принцип единой правосубъектности "нового" Союза, касается судьбы второго из числа Европейских сообществ, учрежденных Римскими договорами 1957 г. - Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом/ЕСАЭ) <88>. Вопрос о дальнейшем статусе Евратома вызвал широкие дискуссии еще в ходе работы Европейского конвента, разрабатывавшего проект Европейской конституции 2004 г.

--------------------------------

<88> Напомним, что старейшее среди Европейских сообществ - Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) - было ликвидировано еще в 2002 г. в связи с истечением срока действия его учредительного договора (Парижского договора 1951 г.). После этого в рамках первой опоры "старого" Европейского союза продолжали функционировать два Европейских сообщества - Европейское сообщество (бывшее ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии.

Первоначальная идея - прекратить действие учредительного документа Евратома (Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, или Договора о Евратоме/ЕСАЭ) и включить его нормы в текст Европейской конституции - натолкнулась на сопротивление партий и общественных объединений экологической направленности ("зеленых").

По этой причине, а также ввиду специфического предмета деятельности Евратома (научное исследование и использование энергии атома в мирных целях) разработчики проекта Европейской конституции решили оставить в силе его учредительный договор и сохранить Европейское сообщество по атомной энергии в качестве организации, состоящей при "новом" Европейском союзе, имеющей аналогичный состав государств-членов и управляемый руководящими органами ЕС (институтами Союза).

Это решение было подтверждено при заключении Лиссабонского договора 2007 г. Его юридической формой стал специальный Протокол, приложенный к тексту последнего (но не к учредительным документам самого Европейского союза) - Протокол, изменяющий Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Протокол N 2 к Лиссабонскому договору).

Указанным Протоколом из текста Договора о Евратоме 1957 г. исключено большинство положений по институциональным и финансовым вопросам, применительно к которым новая редакция Договора о Евратоме отсылает к соответствующим статьям Договора о Европейском союзе или Договора о функционировании Европейского союза <89>. С другой стороны, Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии официально больше не будет входить в систему учредительных документов Европейского союза, которая включает в себя только два вышеупомянутых "Договора" (см. выше пункт 2.1 комментария).

--------------------------------

<89> Юридическая связь Договора о Евратоме с учредительными документами "нового" Союза также проявляется в системе прилагаемых к ним протоколов. Некоторые протоколы, прилагаемые к Договору о Европейском союзе и Договору о функционировании Европейского союза, одновременно приложены к Договору о Евратоме. Это Протоколы о Статуте Суда Европейского союза, о привилегиях и иммунитетах Европейского союза и о статье 40.3.3 Конституции Ирландии.

В дальнейшем не исключено проведение более существенной реформы правового статуса Европейского сообщества по атомной энергии. С соответствующей инициативой при подписании Лиссабонского договора 2007 г. выступил ряд государств-членов (см. Декларацию N 54).

Устройство "нового" Европейского союза и его взаимосвязь с Европейским сообществом по атомной энергии иллюстрирует следующая схема:

┌───────────────────┐

│ ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ │

┌──────────┐ │ │

│ЕВРАТОМ │ │ │

Поиск по сайту: