Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. 5 страница

--------------------------------

<68> Указанное правило применяется и ко второму учредительному документу ЕС (статьи 356 Договора о функционировании Европейского союза).

<69> Статья 54 имеет сугубо историческое значение. Она сохранена из первоначальной редакции Договора о Европейском союзе, как он был подписан 7 февраля 1992 г.

<70> Статья 55 говорит только о Договоре о Европейском союзе. Однако ее положения распространяют силу и на Договор о функционировании Европейского союза в силу статьи 358 последнего.

Структура Договора о функционировании Европейского союза является заведомо более сложной, чем у рассмотренного выше Договора о Европейском союзе. Это обусловлено значительно большим объемом и более разнообразным предметом комментируемого документа. Как следствие, статьи Договора о функционировании ЕС распределены сначала по частям; внутри частей имеются разделы, главы, отделы.

Часть первая. Принципы (статья 1 - статья 17) в первую очередь закрепляет предмет комментируемого Договора: "организует функционирование Союза и определяет сферы, границы и порядок осуществления его компетенции" (статья 1). В этой же статье (параграф 2) воспроизведен принцип одинаковой юридической силы двух учредительных документов ЕС, содержащийся и в статье 1 Договора о Европейском союзе (см. выше).

Остальные статьи части первой комментируемого Договора разбиты на два раздела. Один из них определяет содержание разных "категорий компетенции" ЕС, различающихся соотношением с компетенцией государств-членов: исключительная, совместная компетенция и др. (раздел I "Категории и сферы компетенции Союза").

Раздел II "Положения общего применения" фиксирует принципы деятельности, которые должны соблюдаться Союзом при осуществлении мер в разных областях: обеспечивать согласованность разных направлений своей политики, соблюдать и поощрять равенство женщин и мужчин, содействовать высокому уровню занятости и др. Фактически положения этого раздела служат детализацией и дополнением базовых ценностей, целей и принципов, закрепленных в первых двух разделах Договора о Европейском союзе.

Особое место в этом разделе имеет статья 16, которое закрепляет право каждого лица на защиту относящихся к нему персональных данных и порядок регламентации и защиты этого права в законодательстве ЕС.

Часть вторая "Недискриминация и гражданство Союза" (статья 18 - статья 25) в соответствии с ее названием содержит две группы положений:

- во-первых, нормы, запрещающие внутри ЕС дискриминацию между гражданами государств-членов (статья 18) и наделяющие институты Союза полномочиями вести борьбу с другими видами дискриминации - по признаку возраста, этнического происхождения и др. (статья 19);

- во-вторых, нормы, учреждающие гражданство Союза (параграф 1 статьи 20) <71> и предусматривающие важнейшие права, приобретение и осуществление которых, как правило, связано с обладанием этим гражданством - свобода передвижения и проживания на всей территории ЕС и др. (параграф 2 статьи 20 - 24).

--------------------------------

<71> Понятие гражданства Союза в идентичной формулировке содержится и в Договоре о Европейском союзе (раздел II "Положения о демократических принципах": статья 9).

Последняя статья части второй (статья 25) допускает возможность дальнейшего расширения каталога основных прав граждан Союза при условии, что соответствующие положения будут ратифицированы всеми государствами-членами.

Как представляется, нормы части второй с точки зрения их предмета и значения более уместно было бы включить в базовый учредительный документ, то есть в Договор о Европейском союзе. Однако с практической точки зрения этот аспект не имеет существенного значения, поскольку, как уже отмечалось выше, положения Договора о функционировании Европейского союза и Договора о Европейском союзе имеют одинаковую юридическую силу <72>.

--------------------------------

<72> Включение норм о недискриминации и гражданстве не в Договор о Европейском союзе, а в Договор о функционировании Европейского союза служит данью традиции, поскольку соответствующие правила ранее (в "старом" ЕС) содержались в Договоре об учреждении Европейского сообщества 1957 г., новой редакцией которого является комментируемый Договор о функционировании Европейского союза.

Часть третья "Внутренняя политика и деятельность Союза" (статья 26 - статья 197) представляет собой наиболее крупный структурный элемент комментируемого Договора. Предмет этой части - внутриполитическая компетенция ЕС, то есть полномочия его институтов издавать правовые акты и принимать другие меры в разных сферах общественных отношений, которые складываются внутри территории ЕС между государствами-членами, физическими и юридическими лицами.

Количество сфер общественной жизни, отнесенных к внутриполитической компетенции ЕС, в настоящее время достаточно велико (более 20). Поэтому часть третья Договора разбита на двадцать четыре раздела. Каждый из них посвящен одному конкретному направлению или группе взаимосвязанных направлений внутренней политики и деятельности Союза.

Первые разделы части третьей закладывают правовые основы внутреннего рынка Европейского союза - единого экономического пространства ЕС, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов <73>. В разделе I сформулированы общие положения о внутреннем рынке ЕС, в том числе его понятие и задачи институтов ЕС, призванные обеспечить его сбалансированное функционирование (раздел I "Внутренний рынок"). Разделы II и IV посвящены регламентации основных принципов, на которых базируется правовой режим единого экономического пространства ЕС: принципа свободного передвижения товаров, включая основы таможенного союза в рамках ЕС (раздел II "Свободное передвижение товаров"), и принципов свободного передвижения физических и юридических лиц - субъектов экономической деятельности (наемных работников, предпринимателей и коммерческих организаций), услуг и капиталов (раздел IV "Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов").

--------------------------------

<73> В первоначальной редакции Договора о функционировании Европейского союза (Договор о ЕЭС 1957 г.) для наименования единого экономического пространства использовался термин "общий рынок". Понятие "внутренний рынок" было введено в комментируемый Договор поправками Единого европейского акта 1986 г., однако до настоящего времени сосуществовало с термином "общий рынок". Лиссабонский договор 2007 г. полностью исключает последний термин из учредительных документов Союза, оставив только понятие "внутренний рынок" ЕС. Вместе с тем, в средствах массовой информации и некоторых документах институтов ЕС употребляется еще выражение "единый рынок" ЕС.

В силу приоритетного значения, которое придавалось решению продовольственной проблемы и обеспечению продовольственной безопасности в момент подписания Римского договора 1957 г., одно из первых мест в новой редакции его части третьей сохранил раздел, посвященный особенностям рынков сельскохозяйственных продуктов, общей организации подобных рынков и правовым основам общей сельскохозяйственной политики ЕС (раздел III "Сельское хозяйство"). Общая сельскохозяйственная политика выступает старейшим направлением общей политики, получившим полноценную реализацию еще в рамках Европейского экономического сообщества. По сей день она остается одним из главных элементов внутриполитической компетенции Европейского союза, на которое выделяется свыше трети его бюджетных ресурсов.

Раздел V части третьей закрепляет правоохранительный блок компетенции ЕС, включающий в себя такие направления политики и деятельности, как политика в отношении пограничного контроля на внутренних и внешних границах ЕС и визовая политика, иммиграционная политика и политика убежища, координация судебного сотрудничества государств-членов по гражданским делам, их полицейского и судебного сотрудничества в уголовно-правовой сфере <74>. Перечисленные направления политики, вместе взятые, призваны вести к созданию в рамках Европейского союза еще одного общего пространства, которое и дало название комментируемому разделу (Раздел V "Пространство свободы, безопасности и правосудия").

--------------------------------

<74> Последние два направления (полицейское и судебное сотрудничество в уголовно-правовой сфере) ранее входили в предмет третьей "опоры" Европейского союза, которая имела особый правовой режим и регулировалась Договором о Европейском союзе 1992 г. (см. выше раздел 1 комментария).

Следует отметить, что раздел V является одним из самых модернизированных в структуре Договора о функционировании Европейского союза. С некоторыми изменениями содержание данного раздела воспроизводит текст одноименной главы проекта Европейской конституции 2004 г., которая была подготовлена Европейским конвентом взамен ранее действовавших правил, введенных Амстердамским 1997 г. договором.

Раздел VI "Транспорт" части третьей Договора о функционировании Европейского союза посвящен правовым основам общей транспортной политики ЕС - еще одной (наряду с общей сельскохозяйственной политикой) сфере внутриполитической компетенции Союза, которая предусматривалась в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. За исключением процедурных положений (порядок принятия решений институтами ЕС) содержание данного раздела не подвергалось существенным изменениям Лиссабонским договором 2007 г.

Раздел VII "Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении законодательств" имеет комплексный характер. В нем сгруппированы правила в отношении трех направлений внутриполитической деятельности ЕС, различающихся по своему предмету и задачам.

Во-первых, это правила и меры по защите конкуренции на едином внутреннем рынке Европейского союза (глава 1). Они составляют правовые основы так называемой "политики конкуренции" (или "конкурентной политики") ЕС, которая также является одной из старейших сфер внутриполитической деятельности Союза (ранее Сообщества) с очень широкими полномочиями институтов ЕС, включая наложение штрафов на предприятия, санкционирование или запрет объединений ("концентраций") предприятий, государственной помощи и др.

Во-вторых, это правила по вопросам налогообложения (глава 2). Наибольшее значение среди них имеют статья 110, запрещающая государствам-членам подвергать дискриминационному налогообложению продукцию, ввозимую из других стран ЕС (что является еще одной гарантией принципа свободного передвижения товаров на едином внутреннем рынке Союза), и статья 113, наделяющая Европейский союз полномочиями издавать законодательство по вопросам косвенного налогообложения. На основании последней статьи, содержавшейся еще в первоначальной редакции Римского договора 1957 г., на европейском уровне изданы многочисленные нормативные акты в отношении налогов на добавленную стоимость, акцизов и т.п.

Наконец, комментируемый раздел содержит главу о "сближении законодательств" (глава 3), которая закрепляет дополнительные (резервные) полномочия Европейского союза по регулированию общественных отношений в рамках внутреннего рынка. Указанные полномочия могут использоваться в том случае, если в других частях, разделах, главах учредительных документов не предусмотрены специальные положения о принятии институтами ЕС мер по конкретному вопросу интеграции, а выявленные расхождения в законодательствах государств-членов по данному вопросу мешают эффективному функционированию внутреннего рынка Союза.

Наиболее широкое практическое применение в последние десятилетия получила первая статья главы 3 (статья 114). На ее основе, например, издается техническая регламентация ЕС, которая насчитывает сегодня многие десятки документов (нормативные акты Европейского парламента, Совета Европейского союза и Европейской комиссии, устанавливающие единообразные требования к качеству и безопасности различных видов продукции), принято европейское законодательство о гарантиях соблюдения прав интеллектуальной собственности, о единых сроках введения и отмены летнего времени в ЕС, о создании и правовом статусе некоторых агентств Европейского союза и т.д. <75>

--------------------------------

<75> Статья 114 была включена в текст комментируемого Договора Единым европейским актом 1986 г. (первоначально она имела номер 100 A, затем - 95). Источником резервных полномочий ЕС также служат статья 115, применяемая, в частности, в налоговой сфере (в области прямых налогов), и статья 352, содержащаяся в последней части Договора о функционировании Европейского союза (см. ниже пункт 2.6 комментария).

Раздел VIII "Экономическая и денежная политика" устанавливает правовой режим высшей формы экономической интеграции, к которой перешел Европейский союз после завершения создания единого внутреннего рынка. Эта форма носит название "экономический и валютный (точнее: денежный) союз" и подразумевает тесную координацию всей экономической политики на уровне ЕС - "экономический союз", и введение единой денежной единицы "евро" - "валютный (денежный) союз".

Соответственно, в разделе VIII, который имеет весьма значительный объем и комплексную структуру (пять глав), последовательно зафиксированы полномочия Европейского союза, а также права, обязанности и ответственность его институтов и государств-членов в области проведения скоординированной экономической политики и единой денежной политики, включая переходные положения для государств-членов, которые еще не перешли на евро.

Для государств-членов, уже перешедших на евро, новая глава раздела VIII (глава 4 "Специальные положения для государств-членов, денежной единицей которых является евро") предусматривает еще более тесную координацию экономической политики в рамках так называемой "Еврогруппы" (регулярные совещания министров экономики и/или финансов) с собственным руководителем ("Председателем Еврогруппы"), избираемым ею сроком на 2,5 года. Статус Еврогруппы уточнен в специальном протоколе, приложенным к учредительным документам ("Протокол о Еврогруппе"). Упомянутые Протокол и глава являются еще одной важной новеллой проекта Европейской конституции 2004 г., которая в виде поправок Лиссабонского договора 2007 г. была перенесена в учредительные документы "нового" Европейского союза.

Следующие три раздела части третьей комментируемого Договора образуют ядро социального блока компетенции ЕС. В них закреплены:

- правовые основы "политики занятости", в рамках которой на уровне Союза осуществляется координации мероприятий по сокращению безработицы (раздел IX "Занятость");

- правовые основы социальной политики Европейского союза, направленной на регулирование социально-трудовых отношений, включая гармонизацию (сближение) трудового права стран ЕС (раздел X "Социальная политика");

- основы правового статуса Европейского социального фонда - одного из "структурных фондов", финансируемых за счет бюджета ЕС (наряду с Европейским фондом сплочения и рядом других фондов). Посредством Европейского социального фонда осуществляется поддержка социальных мероприятий Европейского союза (раздел XI "Европейский социальный фонд").

Разделы XII и XIII посвящены деятельности ЕС в духовно-культурной сфере, где он наделен весьма ограниченными полномочиями:

- раздел XII "Образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт";

- раздел XIII "Культура".

Важной новеллой Лиссабонского договора в этих разделах стало признание за Союзом компетенции развивать "европейское измерение спорта" (новое седьмое тире параграфа 2 статьи 165), что может в перспективе привести к формированию европейской спортивной политики.

Разделы XIV и XV имеют социально-охранительную направленность, понимаемую в широком смысле:

- раздел XIV "Здравоохранение" определяет правовые основы мероприятий ЕС по обеспечению "общественного здоровья" с учетом того, что политика в этой сфере, в основном, проводится на национальном уровне;

- раздел XV "Защита потребителей" служит источником компетенции ЕС по принятию мер в целях защиты прав и законных интересов потребителей, в том числе по изданию соответствующего законодательства на европейском уровне.

Раздел XVI "Трансевропейские сети" наделяет Европейский союз полномочиями осуществлять координацию и стимулирование реализации проектов, направленных на создание "трансъевропейских сетей" в транспортной, телекоммуникационной и энергетической сферах. Реализация таких проектов имеет важное значение для усиления взаимной интеграции государств-членов и народов ЕС, для увеличения потенциала его единого экономического пространства ("внутреннего рынка"), а также облегчения его взаимосвязей с другими странами Европы, включая Россию.

Раздел XVII "Промышленность" устанавливает правовые рамки мероприятий ЕС по повышению конкурентоспособности его промышленности, в основном, с помощью поощрительных и рекомендательных мер.

Раздел XVIII "Экономическое, социальное и территориальное сплочение" также призван способствовать эффективному развитию экономики ЕС, но в другом аспекте - за счет сближения показателей экономического развития и преодоления различий в благосостоянии и уровне жизни жителей различных регионов ЕС. На основании данного раздела Европейский союз разрабатывает и осуществляет "региональную политику", направленную на содействие своим отстающим регионам (в подобном качестве могут признаваться как территориальные области отдельных государств-членов, например, южные области Италии, так и целые государства, например, в прошлом Ирландия).

Финансирование региональной, как и социальной политики ЕС, осуществляется через его особые "структурные фонды", в частности, через Фонд сплочения и Европейский фонд регионального развития.

Раздел XIX "Научные исследования, технологическое развитие и космос" закладывает правовые основы научно-технологической политики ЕС, которая реализуется в форме "многолетних рамочных программ" и дополняющих ее специальных программ и проектов. Указанная политика призвана вести к созданию еще одного общего пространства в рамках Европейского союза (в дополнение к единому экономическому пространству - "внутреннему рынку" ЕС, и "пространству свободы безопасности и правосудия"), отныне получившего наименование "европейское пространство научных исследований" (статья 179).

Кроме того, Лиссабонский договор 2007 г. перенес в текст данного раздела из проекта Европейской конституции 2004 г. положения о космосе как о новой сфере компетенции ЕС, в отношении которой последний стремится разработать "европейскую космическую политику" (статья 188).

Раздел XX "Окружающая среда" служит основным источником компетенции Европейского союза в природоохранной сфере. На основании данного раздела разработаны и продолжают развиваться экологическая политика и экологическое (природоохранное) законодательство ЕС, ставящие целью обеспечить охрану и улучшение качества окружающей среди как внутри Союза, так и на планете в целом.

Подлинной новеллой Лиссабонского договора 2007 г. стало включение в сферу экологической политики ЕС мероприятий, направленных на борьбу с изменением климата и решение других глобальных и региональных проблем окружающей среды (четвертое тире параграфа 1 статьи 191). Соответствующие положения отсутствовали не только в прежней редакции комментируемого Договора, но и в проекте Европейской конституции 2004 г.

Последние пять разделов части третьей перенесены в "лиссабонскую" редакцию Договора о функционировании ЕС из проекта Европейской конституции 2004 г.:

- раздел XXI "Энергия" устанавливает правовой базис для проведения на уровне Европейского союза общей энергетической политики, которая до сих пор не имела четкого закрепления в учредительных документах "старого" ЕС <76>.

--------------------------------

<76> Исключая политику в сфере атомной энергии, которая и в "старом", и в "новом" Европейском союзе отнесена к ведению особой организационной структуры - Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома).

По сравнению с проектом Европейской конституции 2004 г. в нормы об энергетической политике Союза (статья 194 Договора о функционировании ЕС) Лиссабонский договор 2007 г. внес два важных дополнения. Во-первых, речь идет о необходимости разрабатывать и проводить эту политику "в духе солидарности между государствами-членами", что, в принципе, должно обеспечить их скоординированную позицию в отношениях с Россией и другими поставщиками энергоресурсов. Во-вторых, к ведению ЕС в рассматриваемой сфере дополнительно отнесено содействие межсоединению энергетических сетей (пункт "d" статьи 194), которое, очевидно, может касаться и сетей газопроводов, нефтепроводов, линий электропередач, связывающих государства-члены ЕС с другими странами Евразии и, возможно, Африки;

- раздел XXII "Туризм" определяет правовые формы деятельности ЕС в туристической сфере при условии, что эта деятельность лишь дополняет политику, проводимую государствами-членами;

- раздел XXIII "Гражданская оборона" впервые четко наделяет ЕС полномочиями осуществлять координацию деятельности государств-членов по предотвращению природных и техногенных катастроф;

- наконец, раздел XXIV "Административное сотрудничество" предусматривает координацию и поддержку деятельности государств-членов, связанной с претворением в жизнь норм права, изданных на уровне Европейского союза.

Часть четвертая. Ассоциация с заморскими странами и территориями (статья 198 - статья 204) занимает промежуточное положение между нормами Договора о функционировании Европейского союза, посвященными внутриполитической компетенции ЕС (часть третья), и нормами о его внешнеполитической компетенции (часть пятая).

Целью части четвертой является установление правовых форм взаимодействия между Союзом в целом и расположенными за пределами континентальной Европы владениями государств-членов, которые в силу их географической отдаленности и особенностей юридического статуса не вошли вместе со своими метрополиями в состав ЕС.

Данные владения, являющиеся наследием колониальных империй, получили общее наименование "заморские страны и территории". Их исчерпывающий перечень приведен в приложении II к учредительным документам и включает сегодня только островные территории: Гренландия (Дания) <77>, Новая Каледония (Франция), Нидерландские Антильские острова и т.д. <78>.

--------------------------------

<77> В случае возможного отделения Гренландии от Дании первая как самостоятельное государство перестанет быть "заморской страной и территорией" и будет считаться для Союза "третьей страной".

<78> На момент подписания Римского договора 1957 г. к числу "заморских стран и территорий" относилось большинство ныне независимых государств Африки и Океании: Сенегал, Судан, бельгийское и французское Конго, Сомали, Новая Гвинея и др.

В соответствии с положениями Части четвертой Договора о функционировании Европейского союза, которая в основных чертах сохранилась из первоначального текста Римского договора 1957 г., ЕС устанавливает с указанными островами "ассоциацию", предполагающую оказание поддержки экономическому развитию соответствующих территорий, а также привилегированный и недискриминационный режим экономических взаимосвязей между ними и всеми государствами-членами. Режим "ассоциации" в числе прочего предполагает запрет таможенных пошлин, не являющийся, впрочем, безоговорочным (при определенных условиях "заморские страны и территории" могут взимать пошлины с товаров, импортируемых из ЕС).

Как было показано выше при характеристике Договора о Европейском союзе, внешняя политика ЕС (то есть политика в отношении третьих стран - государств, не являющихся членами ЕС, а также в отношении международных организаций) исторически имеет дуалистический характер и сохранит его в дальнейшем.

Общеполитический, в том числе военный компонент внешней политики ("общая внешняя политика и политика" - ОВПБ) в "новом" ЕС продолжит регулироваться Договором о Европейском союзе. Там же закреплены базовые принципы деятельности Союза на международной арене, применимые ко всем ее направлениям (раздел V "Договора о Европейском союзе" "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности").

Остальные компоненты и аспекты внешнеполитической деятельности ЕС предусмотрены в Договоре о функционировании Европейского союза. В комментируемом Договоре этой деятельности отныне посвящена специальная часть, состоящая из семи разделов: часть пятая "Внешнеполитическая деятельность Союза" (статья 205 - статья 222).

Ее раздел I "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза" состоит из одной краткой статьи, которая содержит отсылку к основополагающим началам внешней политики ЕС, изложенным в Договоре о Европейском союзе.

Раздел II "Общая торговая политика" посвящен старейшему направлению международной деятельности ЕС, направленному на регулирование его торговых (внешнеторговых) взаимосвязей с третьими странами, включая членство в международных торговых организациях (ВТО и др.).

В разделе III "Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь" урегулированы другие аспекты международной деятельности ЕС экономического, социального и гуманитарного характера: политика оказания содействия развивающимся странам планеты, которая именуется "сотрудничеством в поддержку развития" (глава 1); экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами, которые не относятся к числу развивающихся (глава 2). Последняя глава данного раздела впервые закладывает правовую основу для оказания Европейским союзом гуманитарной помощи населению зарубежных государств, пострадавшему от природных и техногенных катастроф (глава 3) <79>.

--------------------------------

<79> Европейский союз в настоящее время имеет широкий опыт предоставления гуманитарной помощи, в том числе республикам бывшего СССР. Однако в его учредительные документы специальная глава о гуманитарной помощи была включена только Лиссабонским договором 2007 г. Как и почти все нововведения последнего, эта глава заимствована из проекта Европейской конституции 2004 г.

Следующие два раздела части пятой посвящены не отдельным направлениям внешнеполитической деятельности Союза, а ее практическим инструментам. Один регулирует порядок введения и отмены экономических санкций (раздел IV "Ограничительные меры"). Объектами подобных санкций со стороны ЕС могут выступать не только зарубежные государства, но также иностранные граждане, предприятия, другие лица и организации, например те, которые обоснованно подозреваются в совершении или поддержке актов международного терроризма.

Другой раздел посвящен важнейшей форме реализации правосубъектности Европейского союза на международной арене - международным договорам (соглашениям) ЕС с третьими странами и международными организациями, включая процедуру их заключения, изменения и прекращения (раздел V "Международные соглашения").

В разделе VI "Отношения Союза с международными организациями и третьими странами. Делегации Союза" сгруппированы положения, регулирующие дипломатическую деятельность ЕС.

Первое из них (статья 220) содержалось еще в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. Оно предписывает Европейскому союзу установить "любое полезное сотрудничество" с важнейшими универсальными и общеевропейскими организациями, такими как ООН, Совет Европы, Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), а также поддерживать "уместные взаимосвязи" с другими международными организациями.

Второе положение (статья 221), текст которого включен в проект Европейской конституции 2004 г., впервые наделяет ЕС правом открывать собственные дипломатические представительства в третьих странах и при международных организациях под названием "делегации Союза". Указанные делегации будут являться элементами дипломатической службы ЕС - "Европейской службы внешнеполитической деятельности" <80>.

Поиск по сайту: