И СИСТЕМАТИЗАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ

Понятие нормотворчества, его принципы и виды

Правотворчество, или законотворчество, является одной из форм государственного руководства обществом и осуществляется государ­ством независимо от его задач, типа, форм осуществления и организа­ции государственной власти и т. п.

Правотворчество есть вид государственной деятельности, в резуль­тате которой воля политических сил, находящихся у власти (народа, класса, социальной группы), возводится в закон, выражается в виде нормы права в определенном источнике права.

При помощи правотворчества государство воздействует на субъекты права посредством или нормативно-правового акта, или иного источни­ка права. Помимо того что господствующие при данных отношениях индивиды должны конституировать свою волю в виде государства, они объективно должны придать своей воле, обусловленной этими отноше­ниями, всеобщее выражение в форме государственной воли, закона, иного нормативно-правового акта.

Правотворческая деятельность государства есть отражение эконо­мических и иных общественных отношений в виде общих норм особо­го социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формально-определенный характер. В современном цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности.

В современных условиях представляется необходимым законода­тельное закрепление основополагающих принципов и правил право-

20-3591

..... !•

Раздел II. Общество и государство

творческой деятельности в Российской Федерации, что способствовало бы в первую очередь повышению качества содержания законодатель­ства как федерального уровня, так и субъектов федерации.

1. Законность. Этот принцип проявляется в отношении как проце­дуры принятия нормативно-правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издаю­щих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализоваться строго в рамках их компетен­ции, на основе закона и в полном соответствии с ним.

Особенно это относится к российскому государству, где согласно Конституции федеральные законы не могут противоречить федераль­ным конституционным законам, а законы и иные нормативно-право­вые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ве­дения федеральных органов или по предметам совместного их ведения с субъектами Федерации.

Содержание нормативного акта должно соответствовать идеалам правового государства и гражданского общества, началам гуманизма, общепринятым нормам и принципам международного права.

2. Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Правда, практика всенародных обсуждений как средства реаль­ного выявления и учета мнения миллионов людей себя не оправдала, в первую очередь в силу отсутствия механизма подведения их итогов и дальнейшего учета в законодательстве. Например, при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 г. из 400 тысяч поступивших писем почти треть содержала предложения об увеличении продолжительно­сти очередных отпусков рабочим и служащим, однако этот вопрос не только не был решен, но о нем даже слова не было сказано в докладе о проекте Конституции.

В то же время нельзя отказываться от практики широкого обсужде­ния проектов научной общественностью, специалистами-практиками, непосредственно населением. Демократическое правовое государство не проиграло бы от использования такой формы, если не превращать ее в формальность.

3. Демократизм. Одним из направлений развития политической си­стемы общества на современном этапе является все более активное участие граждан в управлении государственными и общественными делами, что в процессе правотворчества отражается в принятии нор­мативно-правовых актов путем референдума — самой непосредствен-

Глава 13. Нормотворчество и систематизация нормативных правовых актов 299

ной формы демократии. В частности, в 1993 г. таким путем впервые в нашей стране была принята Конституция России.

4. Профессионализм. В последнее время становится все более ясно, что недостаточный учет этого требования в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативно-правовых актов. В первую очередь это касается высших государственных органов, в частности депутатов Федерального Собрания. Учитывая, что они начинают ра­ботать на профессиональной основе, важно научить их законодатель­ному процессу. Велика роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, представляет альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различные интересы в обществе, имеет возможность провести научный эксперимент. Например, ученые Саратовской го­сударственной академии права по собственной инициативе подгото­вили проект Конституции России, который был удостоен специаль­ной премии.

Усилению роли науки в процессе правотворчества способствовало бы принятие специального Положения о научном обеспечении зако­нодательной деятельности либо внесение соответствующих дополне­ний в готовящийся в настоящее время проект закона о нормативных правовых актах РФ.

В процессе правотворчества важно обеспечить непредвзятую про­фессиональную оценку положений законопроекта с позиций обще­значимых интересов, способствовать доведению до сведения зако­нодателя резонов практики, а также учету в законодательстве частных, групповых, корпоративных интересов в той мере, в какой они не про­тиворечат интересам иных социальных групп и общества в целом. Осо­бого внимания заслуживают обеспечение гласности и открытости про­цесса подбора специалистов в состав рабочих групп и выбора лиц и учреждений, осуществляющих независимую научную экспертизу, рег­ламентация процедуры направления законопроекта для получения независимой научной экспертизы, а также формы учета полученных экспертных заключений в процессе законотворческой деятельности (обязательное оглашение результатов экспертизы при обсуждении за­конопроектов на заседании Государственной Думы и т. п.).

5. Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реали­зация этого принципа имеет огромное значение в условиях государ­ственно-организованного общества на идеях разделения властей, на­личия системы сдержек и противовесов. Любое «перетягивание одеяла»

20*

Раздел II. Общество и государство

грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма в обществе, воз­можными социальными и экономическими потрясениями.

Важно в этой связи активизировать работу по принятию федераль­ных законов об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации, а также принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государствен­ной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. По­следнее особенно актуально для краев и областей.

Требуется законодательное закрепление пределов правотворче­ских полномочий министерств, ведомств, государственных комите­тов и служб, форм взаимодействия федеральных органов, органов субъектов Федерации, местного самоуправления в исполнительной вертикали. Данное положение необходимо закрепить в виде отдель­ной статьи как Конституции РФ, так и в конституциях и уставах субъектов Федерации.

6. Планирование.В современных условиях переустройства России с целью достижения заранее определенных целей планирование пра­вотворческого процесса имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирование дает возможность избежать непродуманного право­творчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с уче­том согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворче­ской деятельности, создать условия для подготовки документов высо­кого качества, провести подготовительные мероприятия, включая кон­сультирование с ведущими учебными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательской работы.

В современных условиях цивилизации процесса правотворчества Государственной Думе РФ важно создать единую Государственную программу подготовки законодательных работ, составленную с учетом планов соответствующей подготовки субъектами законодательной инициативы, в первую очередь Президента России.

Виды правотворчества.В Российской Федерации различаются сле­дующие основные виды правотворчества:

а) принятие нормативно-правовых актов компетентными государ­ственными органами;

б) непосредственное правотворчество народа в ходе референдума;

в) санкционирование государственными органами правовых обыча­ев или норм, принятых корпоративными организациями;

Глава 13. Нормотворчество и систематизация нормативных правовых актов 301

г) заключение нормативных соглашений, устанавливающих право­вые предписания.

Наиболее распространенным среди перечисленных видов является первый. К числу правотворческих органов относятся Президент Рос­сийской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Прави­тельство, законодательные (представительные) и исполнительные орга­ны субъектов Федерации, министерства, государственные комитеты, ведомства, службы. В пределах своей компетенции правотворческими полномочиями обладают администрации государственных учреждений и государственных предприятий (локальное правотворчество).

В Конституции России специально определяются субъекты законо­дательной инициативы.

Референдум — это всенародное голосование по вопросам, имеющим наиболее важное общегосударственное значение, причем принятые решения обладают высшей юридической силой, не нуждаются в по­следующем утверждении и могут быть изменены только в результате повторного референдума.

Правотворческая деятельность корпоративных (общественных) организаций, в отличие от нормотворческих функций государствен­ных органов, как правило, исключает самостоятельное принятие эти­ми организациями норм права. Государство участвует в правотворче­ском процессе в различных формах: делегирование правотворческих полномочий; санкционирование актов, принятых этими организация­ми; предварительное разрешение на издание соответствующего акта либо совместное их принятие.

В юридической литературе справедливо отмечается, что норматив­ные соглашения заключаются между различными субъектами права и имеют неодинаковую юридическую силу. Такие соглашения могут заключаться на различном уровне: федеральном, на уровне субъектов Федерации, на отраслевом (профессиональном), местном (территори­альном).

§ 2. Этапы и стадии законотворческого процесса

Процесс создания нормативно-правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.

В правотворческом процессе следует выделять два этапа: подготов­ку нормативно-правового акта и его принятие, которые в свою очередь распадаются на ряд стадий.

Раздел II. Общество и государство

Первый этап можно рассматривать как неофициальный, так как не все стадии последовательно может проходить тог или иной проект.

1. Правотворческий процесс начинается с принятия решения о под­готовке нормативно-правового акта. В данном случае необходимо ре­шение компетентного государственного органа, которое часто свя­зывают с реализацией права законодательной (правотворческой) инициативы. В Российской Федерации право законодательной иници­ативы принадлежит строго ограниченному кругу субъектов. Согласно ст. 104 Конституции РФ, им обладают Президент Российской Феде­рации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Госу­дарственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представи­тельные) органы субъектов Федерации, а также Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный Суд РФ.

Данное право нельзя понимать узко, только как внесение законопро­ектов. Перечисленные субъекты могут внести на рассмотрение вопрос любого значения, требующий впоследствии правового оформления.

Принятие решения о подготовке нормативно-правовых актов обыч­но заранее включается в планы их подготовки, однако оно может быть реализовано и в виде отдельного поручения государственным органам или общественным организациям.

2. Подготовка текста нормативно-правового акта требует соответ­ствующей предварительной работы: определения круга привлекае­мых специалистов, создания рабочей группы, выявления обществен­ной потребности в правовом регулировании данного вопроса. При подготовке текста проекта обычно используется отраслевой или ве­домственный подход, когда привлекаются специалисты, организации соответствующего профиля. Очень часто дается общее поручение не­скольким ведомствам, включая и юридические органы (Министер­ство юстиции, МВД, прокуратуру, суд и т. д.). В цивилизованной практике правотворчества должен в большей степени реализовы­ваться и другой подход, когда проект нормативно-правового акта го­товится соответствующими комитетами, комиссиями высшего пред­ставительного органа.

Заранее должны быть определены возможные последствия приня­тия данного акта: экономические, политические, социальные, юриди­ческие, а также его стоимость, просчитаны возможные финансовые затраты и т. п. В частности, законопроекты о введении налогов, осво­бождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изме­нении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального

Глава 13. Нормотворчество и систематизация нормативных правовых актов 303

бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Прави­тельства Российской Федерации.

3. Обсуждение текста проекта нормативно-правового акта предпола­гает предварительное ознакомление с его содержанием и обычно осуще­ствляется с широким привлечением заинтересованных сторон. Формы обсуждения могут быть самыми различными: совещания; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати, на радио и телевидении; рецензирование проекта учебными и научно-исследова­тельскими учреждениями; получение отзывов и заключений.

Важнейшие законопроекты могут выноситься на всероссийское обсуждение, особенно если касаются прав и свобод, интересов граж­дан, их объединений и организаций. В этом случае проект обяза­тельно публикуется в печати, оглашается по радио (полностью или в изложении). Иными словами, речь идет о максимальном учете об­щественного мнения.

4. Согласование проекта нормативно-правового акта предполагает получение соответствующей визы или предложений со стороны заин­тересованных ведомств, прямо не участвующих в разработке проекта, но по роду своей деятельности имеющих к нему непосредственное или косвенное отношение. Особенно велика здесь роль Министерства юс­тиции как органа, определяющего основные направления развития правотворчества в нашей стране, необходимость учета в целом всего комплекса законопроектов.

5. Доработка проекта нормативно-правового акта осуществляется рабочей или подготовительной комиссией, которая учитывает посту­пившие предложения и замечания, редактирует текст. В частности, может создаваться и специальная редакционная комиссия, как это было при подготовке текста Конституции России.

Второй этап — принятие нормативно-правового акта — следует рас­сматривать как официальный, так как обычно эта процедура строго определена в регламентах правотворческих органов, которые органи­зуют дальнейшую работу.

6. Внесение проекта нормативно-правового акта на рассмотрение правотворческого органа следует связывать с реализацией права зако­нодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение в Государственную Думу, обычно в комитет по законодательству, где осуществляется их предварительная экспертиза. Они представляются с пояснительной запиской, отражающей аргументированную характе­ристику их целей, задач, основных идей, а также ожидаемый эффект и экономическое обоснование. Данная стадия заканчивается официаль-

Раздел II. Общество и государство

ным включением проекта нормативно-правового акта в повестку дня заседания Государственной Думы.

7. Обсуждение проекта нормативно-правового акта в правотворче­ском органе часто предполагает два и более чтений, если иное не будет принято самим органом. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и обязательно содоклад соответствующего коми­тета или рабочей группы правотворческого-органа. Затем идет офици­альное обсуждение, причем каждое предложение или замечание фик­сируется; соответствующее реагирование заинтересованных органов обязательно. По результатам обсуждения проект отклоняется или одобряется либо устанавливается срок второго чтения. Внесенные по­правки к проекту рассматриваются соответствующими комитетами или комиссиями, которым поручена доработка проекта.

8. Голосование проекта следует рассматривать как наиболее важную стадию правотворческого процесса. Очень часто эта процедура отра­жается в конституционных нормах.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией. Российский парламент построен по принципу бикаме-рализма, поэтому проекты рассматриваются каждой палатой раздельно. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются в Совет Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам федерального бюдже­та; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитно­го, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государ­ственной границы РФ; войны и мира.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более 50% депутатов либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклоне­ния законопроекта может быть создана согласительная комиссия, пос­ле чего проект снова рассматривается в Государственной Думе. Пре­одолеть вето Совета Федерации можно повторным голосованием, если за законопроект проголосуют две трети депутатов Государственной Думы. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями голосов от общего числа депута­тов Государственной Думы.

9. Подписание законопроекта осуществляется Президентом Рос­сийской Федерации как главой государства. Принятый федеральный

,.Мш

Глава 13. Нормотворчество и систематизация нормативных правовых актов 305

закон в течение пяти дней направляется Президенту, и в течение че­тырнадцати дней он может его подписать. Этот же срок определен для подписания федерального конституционного закона. Если Президент использует предоставленное ему право вето, то Совет Федерации и Го­сударственная Дума, каждая палата в отдельности могут «опроки­нуть» вето Президента, повторно рассмотрев в ранее принятой редак­ции федеральный закон и приняв его двумя третями голосов каждой из палат. В этом случае законопроект подлежит подписанию Прези­дентом в течение семи дней после поступления.

10. Опубликование нормативно-правового акта и доведение его до адресата представляют собой заключительную стадию правотворче­ского процесса.

Федеральным законом от 25 мая 1994 г. установлено, что на терри­тории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Феде­рального Собрания, которые официально опубликованы. «Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным пе­риодическим изданием, в котором публикуются федеральные консти­туционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Консти­туционного Суда РФ о толковании Конституции России и соответ­ствии ей законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов.

Собрание законодательства Российской Федерации состоит из пяти разделов:

• в первом публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;

• во втором — акты палат Федерального Собрания;

• в третьем — указы и распоряжения Президента Российской Фе­дерации;

• в четвертом — постановления и распоряжения Правительства РФ;

• в пятом — решения Конституционного Суда России.

Второй раздел подразделяется на две части: в первой части публи­куются постановления палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат ст. 102 и 103 Конституции

Раздел II. Общество и государство

Российской Федерации; во второй — иные акты палат Федерального Собрания. Третий и четвертый разделы также подразделяются на две части: в первой части помещаются нормативные акты, во вторую часть включаются акты ненормативного характера.

Несколько иной порядок опубликования и вступления в силу имеют акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов испол­нительной власти. 23 мая 1996 г. Президент-России в целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией РФ, Законом РФ «О государственной тайне», Федераль­ными законами «О порядке опубликования и вступлении в силу феде­ральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «Об информации, информатизации и защи­те информации» принял соответствующий указ.

Акты Президента Российской Федерации (указы и распоряжения) и акты Правительства Российской Федерации подлежат обязательно­му официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней пос­ле дня их подписания, кроме актов или отдельных их положений, со­держащих сведения, составляющие государственную тайну, или све­дения конфиденциального характера.

Официальными являются также тексты актов Президента РФ и ак­тов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации «Система».

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного само­управления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, орга­низациям, переданы по каналам связи.

Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Россий­ской Федерации по истечении семи дней после дня их первого офици­ального опубликования.

Акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, со­держащие сведения, составляющие государственную тайну или конфи­денциального характера, вступают в силу со дня их подписания, кроме актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражда-

Глава 13. Нормотворчество и систематизация нормативных правовых актов 307

нина, устанавливающие правовой статус федеральных органов испол­нительной власти, а также организаций. Последние вступают в силу од­новременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может быть установлен иной порядок вступ­ления их в силу, в частности предусмотрен конкретный срок вступле­ния в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель­ной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или име­ющие межведомственный характер, прошедшие государственную ре­гистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подле­жат официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Последний может распространяться в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации «Система». Не подлежат официальному опубликованию акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или све­дения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель­ной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих све­дения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиден­циального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствую­щих правоотношений, применения санкций к гражданам, должно­стным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель­ной власти вступают в силу одновременно на всей территории Россий­ской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу.

Акты органов местного самоуправления публикуются в соответ­ствующих бюллетенях, средствах массовой информации или развеши­ваются на видных местах.

Раздел II. Общество и государство

§ 3. Оптимизация нормотворческой деятельности

После принятия Конституции России 1993 г. фактически обнови­лось конституционное, гражданское, уголовное, финансовое, банковское, административное законодательство. Наряду с этим по­ложительным явлением, по свидетельству коллектива научных сотруд­ников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, «современное российское зако­нодательство находится в неупорядоченном состоянии: не отработана единая, внутренне согласованная система российского законодатель­ства; имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов; мно­гие акты до сих пор не приведены в соответствие с Конституцией РФ: нормативно не определен круг законодательных и иных актов бывше­го Союза ССР, сохраняющих свое действие на территории РФ. Нуж­дается в завершении разграничение правотворческих полномочий Фе­дерации и ее субъектов».¹

Оптимизация правотворческой деятельности, как законодательной, так и подзаконной, требует согласования действий различных нормо-творческих органов, прежде всего законодательной и исполнительной власти на всех уровнях. Можно выделить следующие направления совершенствования законодательства на современном этапе развития российского общества.

Во-первых, важно обеспечить верховенство закона в системе норма­тивно-правовых актов, что связано с законодательным закреплением конкретных общественных отношений, которые могут и должны быть урегулированы только законом. Это позволит устранить так называе­мое законодательное нормотворчество органов исполнительной власти. Имеющееся решение Конституционного Суда РФ о конституционнос­ти указов Президента России свидетельствует о наличии целого комп­лекса проблем, связанных с заполнением правового пространства, под­лежащего законодательному, а не подзаконному регулированию.

Во-вторых, нужно обеспечить эффективность законотворческой де­ятельности российского парламента, что связано во многом с несоот­ветствием принимаемых законов законодательной технике, суще­ственно влияющим не только на качество, но, главное, на правовую психологию правоприменительных органов. Неправильное написание

¹ См.: Упорядочение законодательства — насущная потребность правового государства // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 10.

Глава 13. Нормотворчество и систематизация нормативных правовых актов 309

и согласование слов, сложные и малопонятные фразы, стилистические погрешности, неточное и неединообразное применение юридических терминов осложняют процессы как уяснения, так и разъяснения при­нимаемых актов.

В погоне за популярностью в ряде случаев Государственная Дума принимает декларативные, заведомо обреченные на бездействие нормы права, поскольку правовых средств, способных обеспечить их реальное действие, в законах не устанавливается. В результате граждане и иные лица наделяются необходимыми демократическими правами, но ис­пользовать их не могут, поскольку законодатель не определил, каким образом эти права можно реализовать в конкретных отношениях, какой государственный орган и в каком порядке должен их защищать и охра­нять. Свою лепту в бездействие федеральных законов вносят и органы исполнительной власти, которые затягивают процесс принятия актов в развитие законодательных положений на шесть и более месяцев.'

В-третьих, требуется устранить дублирование в подзаконных актах министерств, ведомств, государственных комитетов и служб правовых актов законодательной и исполнительной власти, указов Президента. Сложилась порочная практика, когда нормативные предписания фе­деральных законов, указов Президента, постановлений Правительства включаются в соответствующие приказы и выдаются за собственное нормотворчество, тем самым получается, что федеральные законы и указы Президента РФ действуют в той мере, в какой они оказываются включенными в ведомственные акты.²

В-четвертых, представляется важным согласованность действий субъектов законодательной инициативы, особенно Правительства и Президента РФ, поскольку отсутствует предметное разграничение их полномочий в конкретных сферах деятельности.

В-пятых, актуальным является определение порядка и процедуры оперативного разрешения коллизий между федеральным законода­тельством и законодательством субъектов Федерации, органами мест­ного самоуправления, пробелов, содержащихся в конституциях, уста­вах и законах субъектов Федерации.

В-шестых, важным средством обеспечения эффективности нормо­творчества является обеспечение доступности для исполнителей ее ре­зультатов — нормативно-правовых актов. В п. 3 ст. 15 Конституции РФ

¹ См.: Упорядочение законодательства — насущная потребность правового государства // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 9.

² Там же.

Раздел II. Общество и государство

содержится положение о том, что неопубликованные законы не применя­ются. Представляется, что такое же требование должно быть предъявлено к любому ведомственному нормативно-правовому акту. Существующие автоматизированные справочные правовые системы (Консультант-Плюс, Гарант и*т. п.) дают возможность ознакомления преимущественно с акта­ми федерального уровня, требуется систематизация законодательства и информация о законодательстве субъектов Федерации.

В-седьмых, оптимизации нормотворчества во многом будет способ­ствовать реализация положений Указа Президента РФ от 6 февраля 1995 г. о подготовке Свода законов Российской Федерации. К настоя­щему времени проведена инвентаризация формально действующих ак­тов РФ, включая акты бывшего Союза ССР, обсуждены принципы фор­мирования и структура (схема) Свода законов, подготовлен и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект закона «О Своде законов Российской Федерации».

В процессе подготовки Свода необходима существенная ревизия всех формально не отмененных, но фактически утративших силу за­конов, устранение коллизий правовых норм, подготовка перечня всех актов, утративших силу, консолидация и кодификация. Машино­читаемый вариант Свода законов во многом обеспечит оперативный поиск нормативно-правовых актов, что в целом будет способствовать повышению эффективности правоприменительной практики.

Таким образом, не вызывает сомнения, что работа по созданию и продолжению (обновлению) материалов Свода законов дает более широкие возможности, чем любые, самые совершенные средства поис­ка с помощью единого классификатора или автоматизированных спра­вочных правовых систем (АСПС) на основе компьютерной техники.¹

Поиск по сайту: