Понятие механизма государства и его структура

В любом государственно организованном обществе для поддержа­ния нормальной его жизнедеятельности, решения задач, стоящих пе­ред государством, необходимо функционирование различных государ­ственных организаций.

Обобщая исторический опыт развития эксплуататорских госу­дарств, можно дать определение государства как политической орга­низации для поддержания господства одних политических сил, сто­ящих у власти, над другими. Это определение дает возможность раскрыть материальную субстанцию государства как организованной системы органов различного свойства: регулирующих, охранитель­ных, карательных, обосновать сущность государства второго порядка. Без механизма государства нет и государства, а существование госу­дарственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физическо­го воплощения, она представляет собой лишь простое название.

Механизм государства представляет собой систему государствен­ных организаций, посредством которых реализуется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом.

Все государственные организации тесно связаны между собой. Каж­дая из них выполняет определенные задачи, является «приводным ремнем» общего механизма, в котором все органы действуют согласо­ванно, в единой системе.

Механизм государства определяется его сущностью. Эта необходи­мая связь может быть охарактеризована как связь причины и след­ствия, которая опосредуется влиянием формы государства. В эксплуа­таторском государстве его механизм включает систему органов и учреждений, через которую политические силы, стоящие у власти, ре­ализуют государственную власть, обеспечивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосходство и осуществляют госу-

Раздел II. Общество и государство

дарственное руководство обществом. В нем воплощается материаль­ная сила власти, он всегда существует в определенной форме, которая обеспечивает реальность этой силы.

Вместе с тем на механизм государства оказывают влияние состоя­ние экономического базиса, соотношение политических сил, цели, за­дачи и функции государства, в соответствии с которыми создается го­сударственный механизм и вносятся необходимые изменения.

Механизм государства обладает следующими свойствами.

1. Он состоит из особой группы людей, которая выделилась из об­щества и занимается только тем, или почти только тем, или глав­ным образом тем, что управляет.

2. Образующие его государственные органы иерархически соподчи­нены друг с другом. Обособление отдельных звеньев механизма и превращение их в доминирующую силу сами по себе являются показателем кризиса политической власти, который периодиче­ски испытывают государства.

3. Каждый орган обладает властными, обязательными для всех пол­номочиями. Выступая от собственного имени, государственный орган действует как орган государственного властвования.

4. Обязательно наличие организационных и материальных орудий принуждения.

Государственный механизм можно назвать «государственной влас­тью» или «публичной властью». Он создается для осуществления функ­ций государства, и эта связь наиболее ощутимо сказывается в конкрет­ной структуре государственного аппарата.

Государственный аппарат — это часть механизма государства, пред­ставляющая собой совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти.

В структуру механизма государства, кроме государственного аппара­та входят государственные учреждения и государственные предприятия.

Государственные учреждения — это такие государственные органи­зации, которые осуществляют непосредственную практическую дея­тельность по выполнению функций государства в различных сферах: экономической, социальной, культурной, охранительной и т. п. Очень часто считают, что государственные учреждения осуществляют соци­ально-культурные функции в сфере науки, образования, здравоохра­нения.

Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйственной деятельности в целях производства продукции либо

Глава 4. Механизм государства

его обеспечения, выполнения различных работ и оказания многочис­ленных услуг для удовлетворения потребностей общества, частных лиц, извлечения прибыли.

Государственный аппарат специально предназначается для осуще­ствления государственной власти, на его структуру и принципы фор­мирования оказывали и оказывают влияние различные факторы эко­номического, политического, исторического, религиозного и иного характера, причем сущностные или функциональные изменения с не­избежностью требуют совершенствования государственного аппарата, появления новых органов государства.

В наиболее абстрактной, всеобщей форме структура государствен­ного аппарата может быть представлена следующими основными ви­дами («блоками») органов:

а) законодательной власти — т. е. «первичные», органы государ­ственной власти в собственном смысле слова, не производные от других и основа для иных органов;

б) исполнительной власти (органы государственного управле­ния) — исполнительно-распорядительные органы, ведущие по­вседневную оперативную работу по государственному управле­нию общественными процессами в интересах общества или его части (политических сил, стоящих у власти); они располагают вспомогательными государственными учреждениями (аппара­том управления, т. е. организационным и материальным аппа­ратом подготовки, принятия и реализации актов управления);

в) правоохранительные органы обеспечивают и поддерживают ста­бильность, неприкосновенность складывающихся под воздей­ствием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (армия, полиция, милиция, разведка, службы безопасности, тюрьмы).

Общей чертой механизма эксплуататорского государства является высокая степень бюрократической централизации, преобладание адми­нистративно-полицейского, судебного и военного аппаратов, что объяс­няется его важным значением в реализации методов прямого принуж­дения (насилия) над основной массой населения.

Сравнивая государственные аппараты государств эксплуататор­ских типов, отметим, что механизм рабовладельческих государств был технически слабым, он не идет ни в какое сравнение с механизмом со­временного государства.

Раздел II. Общество и государство

Глава 4. Механизм государства

Механизм государства внутренне един. Это значит, что его части подчиняются целому, выразителем которого выступают государствен­ные органы в собственном смысле — органы законодательной власти. Каждый государственный орган как часть целого является носителем государственной власти. Поэтому само понятие «орган государствен­ной власти» служит как для выделения в механизме государства груп­пы непроизводных (первичных) органов, так и для характеристики каждого отдельного органа государства как части этого механизма. Часть государственного механизма, будучи специфической по своей природе и непосредственному назначению, содержит тем самым в себе возможность обособления.

Государственная власть принадлежит народу, так как он является носителем суверенитета и единственным источником власти, которую он осуществляет непосредственно, а также через органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосред­ственным выражением власти народа являются референдум и свобод­ные выборы.

Государственная власть делится на законодательную, исполнитель­ную и судебную. В механизме государства разделение властей, с на­шей точки зрения, есть не что иное, как прозаическое, деловое разделе­ние труда, примененное к государственному механизму в целях управления и контроля.

Еще Дж. Локк, учитывая объективные потребности в разделении труда по управлению государством, различал три ветви власти: зако­нодательную, исполнительную и федеративную (союзную), которые реализуют специфические функции — создание законов для обще­ственного блага, их исполнение и ведение отношений с другими госу­дарствами.

Шарль Монтескье провозглашает разделение властей не просто как техническое различие функций между государственными органами, а как разделение властвования между социально-политическими сила­ми, чтобы не было возможности злоупотребить властью, а власти мог­ли бы друг друга сдерживать и ограничивать.

Правда, идею разделения власти пытаются провести в законода­тельстве, и она находит свое отражение в конституциях, но фактиче­ские полномочия часто далеко отклоняются от их декларируемого со­отношения, если учесть к тому же отсутствие четкой регламентации системы сдержек и противовесов.

Механизм государственной власти, каждое его звено создают для сво­их нужд государственные учреждения — рабочий вспомогательный ап-

парат, который не обладает властной силой, но играет важную роль в подготовке государственных решений. Такие учреждения, как канцеля­рии, управления делами, как бы опосредуют деятельность государства. Имеются учреждения, решающие самостоятельные задачи, но подчи­ненные какому-либо государственному органу (школа, вуз и т. д.).

Таким образом, государственный аппарат для осуществления своей властной, управленческой, организующей и охранительной деятель­ности создает необходимые учреждения, представляющие собой мате­риальную силу, с помощью которой непосредственно проводятся в об­щественную жизнь, в поведение людей государственные решения. Они разнообразны по своему характеру. Так, исполнительно-распоряди­тельные органы опираются на разветвленную сеть научных и проект­ных организаций, просветительские учреждения и организации, сеть общеобразовательных школ, лицеев, гимназий, колледжей, средних специальных и высших учебных заведений.

Система органов охраны общественного порядка имеет развитую структуру учреждений обеспечения фактического принуждения: ми­лиция (полиция), учреждения исполнения наказаний, армия со все­ми входящими в нее вооруженными силами; разведка и контрраз­ведка и т. п.

Правоохранительные органы выполняют многообразные виды дея­тельности: предотвращение вредных для общества состояний и дей­ствий; обнаружение и пресечение правонарушений во всех видах; про­филактическая деятельность; репрессии в отношении преступников, наказание иных правонарушителей; устранение вредных последствий правонарушений; защита государства.

Правоохранительная деятельность возлагается на государство и все его органы, которые действуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Вместе с тем она специально закрепляется за особой группой органов и учреждений, деятельность которых регламентируется законом.

Правоохранительные органы, в том числе исправительно-трудовые учреждения, своей деятельностью оказываются причастными к реали­зации всех функций государства, что требует правового обеспечения охраны их работников, соответствующего цивилизованным меркам организационно-технического и социального обеспечения.

В литературе учреждения государственного аппарата принято на­зывать вспомогательными учреждениями, материальным придатком. Это органы государства, но не государственные органы, так как от них не исходит обязательных, властных решений в адрес других субъек-

Раздел II. Общество и государство

тов. Однако надо иметь в виду, что государственные органы без учреж­дений не могут существовать.

Тесная связь государственных органов и государственных учрежде­ний дает основание сформулировать понятие «механизм государства», которое оказывается шире понятия государственного аппарата. Выде­ление в нем трех групп органов имеет фундаментальное значение. Эта классификация позволяет определить роль того или иного органа в выполнении функций государства.

Следует учитывать, что органы государственной власти осуществ­ляют не только правотворчество. Их назначение состоит в том, чтобы задавать другим государственным органам программу деятельности путем принятия нормативно-правовых актов, осуществлять высшее (на своей территории) государственное управление, надзор и конт­роль за законностью.

Органы государственного управления осуществляют как исполни­тельно-распорядительную деятельность, так и правотворчество, но оно подчинено исполнительно-распорядительной деятельности. Эта группа органов выполняет и правоохранительные функции в соответ­ствии с их главным назначением.

Правоохранительные органы в процессе реализации своей основной деятельности также прибегают к управлению и правотворчеству, но они подчинены достижению главного назначения — охране правопо­рядка и обеспечению безопасности страны. Таким образом, использо­вание каждым государственным органом всех форм правовой дея­тельности обеспечивает эффективное выполнение государственным аппаратом в целом функций государства.

Разделение труда между государственными органами вследствие многообразия решаемых социально-политических, экономических и прочих задач в рамках единой государственной власти и закрепляется организационно-технически в компетенции. Следовательно, односто­роннее ослабление или законодательной, или исполнительно-распоря­дительной, или правоохранительной деятельности с неизбежностью ведет к невыполнению всего комплекса задач государства. Относи­тельное обособление групп государственных органов — это не разде­ление власти, а разделение труда. Власть остается единой. Каждое зве­но государственного аппарата представлено многочисленными и многообразными органами и чутко реагирует на происходящие в це­лях, задачах, интересах общества изменения.

Во-первых, осуществляется дифференциация управления различ­ными органами в пределах отрасли, появляются новые отраслевые

Глава 4. Механизм государства

органы; во-вторых, происходит интеграция управления отдельными сферами и возникают новые координирующие органы.

В юридической литературе ведется спор о специфике государствен­ного управления: с одной точки зрения, это «непосредственная орга­низация» практического осуществления функций государства, с дру­гой — «непосредственное руководство» хозяйственным и культурным строительством.

Совершенно очевидно, что этот спор носит догматический характер, так как главное состоит в содержании исполнительно-распорядитель­ной деятельности. Властные предписания имеют своим содержанием научно-техническую, экономическую, организационно-методическую деятельность, т. е. научное управление общественными процессами. Любые научно обоснованные управленческие решения должны обяза­тельно облекаться в форму властного акта управления.

Организация и деятельность государственного аппарата осуществля­ются на основе принципов, под которыми понимаются руководящие идеи, начала, лежащие в основе его создания и функционирования. Они проявляются в деятельности как государственного аппарата в целом, так и в его отдельных частях, структурно обособленных единицах.

В целом все принципы закреплены в Конституции России, однако в законах и других нормативно-правовых актах они могут быть развиты и дополнены. Например, принципом деятельности органов прокура­туры является их независимость от каких-либо местных органов.

Большинство ученых к принципам организации и деятельности го­сударственного аппарата относят следующие: демократизм, разделе­ние властей, законность, федерализм, профессионализм, централизм, гласность, самостоятельность, сочетание коллегиальности и единона­чалия, равный доступ к государственной службе и т. д.

§ 2. Государственные органы: их признаки и характеристика

Каждый государственный орган — это структурно обособленное звено, относительно самостоятельная часть государственного аппара­та, обладающая следующими основными признаками.

1. Осуществляет от имени государства его задачи и функции посред­ством определенного вида деятельности в порученной области.

2. Обладает властными полномочиями, чем и отличается от госу­дарственных учреждений и предприятий.

Раздел II. Общество и государство

3. Имеет определенную компетенцию, т. е. закрепленную совокуп­ность задач, функций, прав и обязанностей (правомочий).

4. Характеризуется определенной структурой, т. е. строением по видам отдельных служб и численному составу (штатам).'

5. Имеет территориальный масштаб деятельности.

6. Образуется в порядке, установленном законом.

7. Устанавливает правовые связи личного состава, отражаемые в должностных инструкциях.

Основное свойство государственного органа, качественно его харак­теризующее, заключается в том, что он может издавать юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы; приме­нять меры принуждения, убеждения, воспитания, поощрения для обес­печения требований этих актов; осуществлять надзор за их реализацией. Веления государственного органа могут быть обязательными либо для всех граждан, либо для их определенного круга, они могут выхо­дить за рамки данного государственного органа и распространяться на ту или иную область или отрасль экономического, социально-культур­ного строительства, на административно-политическую деятельность, связанную с функционированием данного государственного органа.

Государственные органы различаются между собой по функциям, задачам, структуре, компетенции, сферам деятельности.

В России в силу ее федеративного устройства следует различать федеральные законодательные органы, а также законодательные орга­ны субъектов федерации, причем система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается ими само­стоятельно в соответствии с основами конституционного строя Рос­сийской Федерации и общими принципами организации представи­тельных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.

Представительным и законодательным органом Российской Феде­рации является постоянно действующее Федеральное Собрание — парламент, состоящий из двух палат: Совета Федерации и Государ­ственной Думы, которые заседают, как правило, раздельно.

Значительное место в компетенции парламента занимает деятель­ность, связанная с формированием высших звеньев государственного аппарата. Совет Федерации назначает выборы Президента Россий­ской Федерации и отрешает его от должности; назначает на должность

Глава 4. Механизм государства

судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от нее Генерального прокурора Российской Федерации, а также заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Госу­дарственная Дума дает согласие Президенту России на назначение Председателя Правительства, решает вопрос о доверии Правитель­ству, назначает на должность и освобождает от нее Председателя Цен­трального банка России, Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека.

Президент Российской Федерации является главой государства, га­рантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, в установ­ленном порядке принимает меры по охране суверенитета, независимо­сти и государственной целостности России, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и т. д.

Широта полномочий Президента ограничена Конституцией, а так­же его конституционной ответственностью — он может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или со­вершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключени­ем Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заклю­чением Конституционного Суда о соблюдении установленного поряд­ка выдвижения обвинения.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство, состоящее из Председателя, заместителей Председа­теля, федеральных министров.

В пределах ведения Российской Федерации, совместных полномо­чий Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти ее субъектов образуют еди­ную систему исполнительной власти в Российской Федерации. Тра­диционно центральными федеральными органами государственного управления являются: министерства, ведомства, государственные ко­митеты, службы, имеющие в своем составе соответствующие управле­ния и отделы. Исполнительная власть в субъектах Федерации принад­лежит различным по названию органам: правительствам, областной или краевой администрациям, которые возглавляются различными

Раздел II. Общество и государство

Глава 4. Механизм государства

должностными лицами (губернаторами, главами администраций, председателями правительства и т. д.).

Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посред­ством конституционного, гражданского, административного и уголов­ного судопроизводства.

Судебную систему России составляют: Конституционный Суд Рос­сийской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, соответствующие суды субъектов Федерации. В Конституции России предусмотрено, что Президент Российской Федерации может в порядке, установленном федеральным законом, назначать судей других федеральных судов.

В настоящее время в России проводится судебная реформа, главны­ми задачами которой являются:

• утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей дея­тельности от законодательной и исполнительной властей;

• защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод чело­века, конституционных прав граждан в судопроизводстве;

• закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в со­ответствующих законодательных актах демократических прин­ципов организации и деятельности правоохранительных органов;

• достижение уровня материально-технического обеспечения су­дов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следствен­ных подразделений, а также материального, бытового и социаль­ного обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности;

• обеспечение достоверности и повышение доступности информа­ции о деятельности правоохранительных органов, судебно-пра­вовой статистики.

Важнейшими направлениями судебной реформы являются: созда­ние федеральной судебной системы; признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, предусмотрен­ных законом; расширение возможности обжалования в суд неправомер­ных действий должностных лиц; установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуально­го принуждения; организация судопроизводства на принципах состя­зательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсуди-

мого; дифференциация форм судопроизводства; совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только зако­ну; закрепление принципа их несменяемости.

В России сформировалась единая централизованная система орга­нов прокуратуры с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоя­щим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором Россий­ской Федерации по согласованию с ее субъектами, иные прокуроры назначаются им самостоятельно. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.

Особенностью функционирования местного самоуправления в Рос­сийской Федерации является то, что в настоящее время органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в пределах своих полномочий они самостоятельны.

Глава 5. Функции государства

Глава 5

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие и содержание функций государства

В философии под функциями понимается внешнее проявление свойств какого-либо объекта в определенной системе отношений. В юри­дической литературе нет единства мнений относительно категории «функции государства». Под ними подразумеваются основные на­правления (стороны, виды) деятельности государства: его практиче­ская деятельность, имеющая предметно-политический и социальный характер; социальное направление деятельности внутри или вне госу­дарства. Однако все единодушно признают, что в функциях государ­ства выражаются его сущность и социальное назначение, цели и зада­чи. Функции не могут реализоваться внутри самой государственной организации: они реализуются в воздействии на общественные отно­шения.

Возникнув как продукт общества, государство становится по отно­шению к нему управляющей системой, деятельной силой, воздейству­ющей на все важнейшие процессы, происходящие в нем. Государство ни в коем случае не есть нечто инертное, оно всегда действует, и дей­ствует очень энергично. Это активное деятельное начало является спо­собом его существования. Оно задано самой природой государства, его сущностью. Государство есть организация власти экономически гос­подствующих политических сил. В этой связи представляет интерес вопрос о степени его активности.

В условиях эксплуататорских обществ активность государства возрастает вместе с обострением социально-классовых конфликтов, оно стремится предотвратить назревающие взрывы различными ме­рами, а затем усиливает их, вплоть до военного подавления угнетен­ных классов.

С точки зрения влияния на экономические отношения государство играет двоякую роль: содействует развитию господствующего эконо­мического базиса или тормозит развитие новых экономических отно-

шений, вызревающих в недрах отживающих. Если господствующие экономические отношения потеряли свое объективно прогрессивное значение и стали препятствием для развития производительных сил общества, то государство становится реакционной силой, поскольку продолжает защищать старые производственные отношения в угоду экономически изжившим себя, но еще политически господствующим силам. Так было в позднейшую эпоху феодализма, в недрах которого развивалось капиталистическое производство. Препятствуя развитию новых, более прогрессивных отношений, государство усугубляет кон­фликты в общественном производстве.

Функции государства — это направления деятельности, но не сама деятельность. Деятельность по осуществлению функций наполняется конкретно-историческим содержанием, причем в процессе реализации складывается их конкретное соотношение (удельный вес, значимость каждой функции в системе других).

Поскольку сферы государственной деятельности многообразны, как и общественные отношения, то перед теорией государства встала проблема определить основные направления его внутренней и внеш­ней деятельности, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение, подчеркивает М. И. Байтин.¹ В то же время неверно думать, что в функ­циях государства отражается только его сущность, ибо у него возника­ют задачи и функции, продиктованные особенностями переживаемого момента, ситуацией политического властвования, спецификой управ­ления государственно организованным обществом.

Выделение основных (главных) направлений деятельности госу­дарства есть «дробление» деятельности государства в целом, которое, однако, не означает дробления деятельности государственных орга­нов. Главные направления — это социально значимые стороны дея­тельности государства, к реализации которых подключены все его органы, а не какие-либо отдельные его звенья. В противном случае сущность и социальное назначение государства не получат в функци­ях выражения, и сама категория «функция государства» потеряет и теоретический и практический смысл и окажется чисто умозритель­ной (спекулятивной).

Л. А. Морозова предложила трактовку функций государства не толь­ко как направлений его деятельности, но и как механизма государ­ственного воздействия на общественные процессы, ссылаясь на то, что,

¹ См.: Теория государства и права. Саратов, 1997. С. 61.

Раздел II. Общество и государство

выполняя определенные функции в тех или иных сферах жизни обще­ства, государство одновременно посредством проводимых реформ, раз­личного рода преобразований, правового регулирования общественных отношений воздействует на состояние общественных процессов.¹

Представляется, что включение механизма государственного воз­действия на развитие общественных процессов в понятие «функций государства» не совсем справедливо, так как тем самым делается по­пытка свести функции государства в целом к функционированию его механизма, а также подменить функционирование государства раз­личными способами правового воздействия, хотя в науке существует такое самостоятельное понятие, как правовые формы осуществления функций государства.

Общепризнано, что существенными признаками функций госу­дарства являются их непосредственная связь с сущностью и соци­альным назначением государства, направленность на решение задач в интересах достижения государственных целей, которые бывают различными на определенных исторических отрезках времени, видо­изменяются в процессе становления, укрепления и дальнейшего раз­вития государства.

В функциях государства его сущность находит более конкретное выражение. Эта конкретизация носит объективный характер, так как функции государства формируются объективно, под определяющим воздействием целей и задач, обусловленных экономической и полити­ческой структурами общества и вытекающими отсюда интересами со­циальных групп, коллективов, всего народа. Поэтому функции госу­дарства постоянно присущи ему в течение всего исторического периода его существования. Если к власти приходят другие полити­ческие силы, то изменяются и функции государства. Вместе с тем в определенные периоды существования государства может происхо­дить смена приоритетных интересов, что влечет и изменение в его функ­ционировании, на первый план могут выдвигаться функции, имеющие максимальное значение (например, функция обороны нашей страны в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.).

Каждая функция государства имеет предметно-политическую ха­рактеристику, ибо ее содержание показывает, что является предметом его деятельности, какие средства им используются для достижения той или иной цели.

¹ См.: Морозова Л. А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 98.

Глава 5. Функции государства

Содержание функций не остается неизменным на отдельных этапах развития государства, что подтверждается их своеобразием в периоды радикальных экономико-социальных изменений, революций в различ­ных сферах жизни государственно организованного общества. Осо­бенно существенно различие в содержании функций государств, при­надлежащих к разным общественно-экономическим формациям.

Функции государств эксплуататорских типов имеют существенные общие черты:

1) ведущее значение функции прямого подавления эксплуататор­ским меньшинством эксплуатируемого большинства населения. Различия касаются приемов, масштабов, конкретных целей по­давления и классов, в отношении которых оно осуществляется;

2) охрана частной собственности на орудия и средства производ­ства; различия вытекают из особенностей самих форм частной собственности;

3) обеспечение лишь внешних условий существующих отношений эк­сплуатации, ограниченное вмешательство государства в экономику.

Функции государства демократического типа противоположны в своем содержании функциям эксплуататорских государств:

1) второстепенное значение функции прямого подавления; оно осу­ществляется большинством населения в отношении свергнутого эксплуататорского меньшинства и постепенно утрачивает свое назначение, хотя рецидивы могут быть;

2) охрана всех существующих различных форм собственности на средства производства;

3) ведущее значение организаторских функций, неизвестных эксп­луататорским государствам;

4) целенаправленность функций на решение задач демократическо­го строительства.

Современная трактовка функционирования государственно организо­ванного общества свидетельствует о том, что в деятельности государства присутствуют как классовые, так и общесоциальные начала. Если госу­дарство представляет собой политическую организацию экономически господствующего класса, общество носит ярко выраженную классовую структуру, где отдельные его части противостоят друг другу в силу раз­личного отношения к средствам производства, то функционирование го­сударства посвящено преимущественно охране интересов господствую­щего или доминирующего (по признаку собственности) класса.

7-3591

Раздел II. Общество и государство

Долгое время в юридической литературе искусственно поддержи­вался классовый подход, не всегда обращалось внимание на особен­ность функционирования государства в интересах всего общества, о чем образно сказал К. Маркс, ссылаясь на необходимость деятельно­сти любого государства в интересах осуществления общих дел.¹ Мож­но с уверенностью сказать, что любое государство осуществляет обще-социальную деятельность, выступает представителем интересов всего общества, всех классов, социальных групп и слоев населения.

К функциям, вытекающим из природы всякого общества, относятся все направления деятельности государства по поддержанию есте­ственных условий существования человеческого общества, которые предполагают деятельность как внутреннюю, так и на межгосудар­ственной основе. В условиях научно-технической революции, при­нявшей глобальные масштабы, значение этих функций все более возрастает. Достаточно сослаться на необходимость поддержания экологического равновесия и охрану окружающей человека среды; борьбу с болезнями (в частности, со СПИДом); международное куль­турное и научно-техническое сотрудничество при решении проблем, не укладывающихся в рамки интересов отдельных стран (освоение космо­са, изучение и использование ресурсов мирового океана, создание все­мирной службы погоды, охрана окружающей среды и рациональное ее использование; разработка международных стандартов и всемирной ра­дио- и телевизионной связи, развитие транспортных средств).

Надо отметить, что международное экономическое сотрудничество по обеспечению человечества энергоресурсами и продуктами питания, научное сотрудничество, выходящее за рамки отдельных стран, созда­ние прочного мира между народами сами по себе не носят классового характера, однако их осуществление подвержено решающему влия­нию как классовых, так и общих интересов.

Соотношение классового и общесоциального в государстве позво­ляет сделать вывод о том, что следует различать государства с преиму­щественно классовыми функциями и государства с преимущественно общесоциальными (демократическими) функциями, что предполага­ет выяснение не только направлений деятельности, но и социального назначения государства.

Как справедливо отмечает Л. А. Морозова, общесоциальная деятель­ность государства обеспечивает определенную степень устойчивости отношений и связей внутри общества, его целостность и единение на базе общесоциальных интересов (экономических, культурных, нацио-

¹ См.: Маркс К. Британское владычество в Индии. Соч. Т. 9. С. 132-133.

Глава 5. Функции государства

нальных и др.). Чем больше удельный вес общесоциальных функций, тем выше роль государства как инструмента преодоления противоре­чий, средства достижения общественного компромисса, стабилизации общественных связей. Такая роль государства вынуждает его отказы­ваться в своей практической деятельности от использования исклю­чительно методов насилия, принуждения. Все чаще ему приходится обращаться к авторитету общедемократических, гуманистических ин­ститутов и идей, например к идее правового государства, господства права в общественной и политической жизни, соблюдения прав челове­ка, защиты национальных меньшинств, к различным формам участия населения в государственной и общественной жизни, к поддержке на­чал самоуправления, обеспечению свободы печати и гласности, судеб­ной защиты прав и законных интересов гражданина и др.¹

Государство сильно сознательностью личностей, которые поддер­живают его, если оно умеет считаться и учитывать в своем функциони­ровании на основе демократических идей многообразие классовых, групповых, национальных и иных различных социальных интересов, опираясь при этом на общечеловеческие, гуманистические ценности. Любое иное государство нельзя считать цивилизованным.

Таким образом, в науке теории государства сформировалась категория «функция государства», во-первых, отражающая реальный жизненный процесс существования государства, во-вторых, вытекающая из катего­рии «сущность государства». По мере развития и совершенствования об­щественных отношений, повышения производительности труда и консо­лидации населения сущность государства постепенно меняется, что в первую очередь проявляется в изменении его функций.

В самом общем виде можно дать следующее понятие функции го­сударства: это основные (главные) направления (стороны, виды) де­ятельности государства по реализации стоящих перед ним задач для достижения определенных целей, обусловленных как классовой, так и общесоциальной его сущностью и социальным назначением,

§ 2. Классификация и эволюция функций Российского государства

В юридической литературе существуют различные основания (кри­терии) классификации функций государства: по сферам деятельности

¹ См.: Морозова Л. А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 100.

Раздел II. Общество и государство

(объектам воздействия); по продолжительности действия; по социаль­ной значимости; по правовым формам осуществления.

По сферам государственной деятельности (объектам воздействия) общепринятым считается деление функций на внутренние и внешние. Первьге связаны с реализацией задач государства внутри страны, а вто­рые — на межгосударственном уровне, где оно выступает субъектом международно-правовых отношений. Среди ученых нет единства мне­ний по поводу перечня функций современного государства с учетом их деления на внутренние и внешние.

Так, В. В. Лазарев к внутренним функциям относит установление и охрану правового порядка; охрану прав собственности, иных прав и свобод граждан; экономическую; культурную; социальную; экологи­ческую, а к внешним — поддержание мира и мирного сосуществова­ния; обеспечение делового партнерства и сотрудничества; защиту го­сударственного суверенитета от внешних посягательств.¹

Н. Т. Шестаев к внутренним функциям, охватывающим сферу жиз­ни государства, касающимся каждого члена общества, относит: охра­нительную; экономическую; социальных услуг; обеспечения и защиты граждан; культурно-воспитательную; природоохранную, а к внешним, направленным на обеспечение существования государства в мировом сообществе, — защиту государства от вооруженных нападений других государств; поддержание международных политических отношений (дипломатическая деятельность), экономических и культурных свя­зей; борьбу с международными преступлениями; участие в междуна­родной охране окружающей среды.²

Определенный интерес вызывает классификация функций государ­ства, предложенная Л. А. Морозовой, которая, ссылаясь на мнение Ю. А. Тихомирова о том, что генеральной тенденцией в развитии со­временных функций государства являются саморегулирование, нача­ло самоорганизации и самодеятельности, делает вывод, что Россий­скому государству на данном этапе присущи следующие внутренние функции: обеспечение народовластия; экономическая; социальная; на­логообложение; экологическая; охрана прав и свобод граждан; обеспе­чение законности и правопорядка. К внешним функциям относятся: интеграция в мировую экономику; внешнеэкономическое партнерство и государственная поддержка иностранных инвестиций; оборона стра-

¹ См.: Лазарев В. В. Теория государства и права. М., 1992. С. 90.

² См.: Шестаев Н. Т. Функции и структура государства. М., 1992. С. 4-7.

Глава 5. Функции государства

ны; поддержка мирового правопорядка; сотрудничество с другими го­сударствами в решении глобальных проблем современности (экологи­ческой, сырьевой, энергетической, демографической и др.).¹

Не вдаваясь в подробное рассмотрение различных точек зрения, констатируем, что в целом все авторы в той или иной степени отмеча­ют, что объектом воздействия функций государства являются круп­ные сферы общественной жизни — экономика, социальная структура, духовная жизнь общества, сложившийся общественный порядок. По­этому в самой общей классификации функции могут быть экономи­ческими, идеологическими, охранительными, политическими, как во внешней, так и во внутренней деятельности государства. Данная клас­сификация носит абстрактный характер, она не отражает специфику различных государств, особенно в рамках отдельных типов.

По продолжительности действия функции государства подразделя­ются на постоянные и временные. К первым относятся такие, которые присущи государству на всех этапах его существования (достаточно сослаться на экономическую функцию), вторые характеризуются не­продолжительностью существования, что обусловлено спецификой задач государства на отдельных этапах его функционирования. (На­пример, функция подавления сопротивления свергнутых эксплуата­торских классов при смене государственного строя в ходе революции. В результате или перевоспитания, или физического уничтожения быв­ших эксплуататоров эта функция полностью отмирает или сливается с другой — функцией охраны правопорядка и существующего строя.)

По социальной значимости функции государства традиционно под­разделяются на основные и неосновные. Первые выполняются всеми его органами во взаимодействии, их можно назвать общими, т. е. оди­наково присущими каждому звену государства. Функции, свойствен­ные лишь конкретным государственным органам, являются отдельны­ми. Общие функции государства осуществляются через отдельные функции государственных органов. И наоборот, отдельные функции тесно связаны с общими, подчинены им, являются средством их реа­лизации, поэтому именовать их «неосновными», на наш взгляд, было бы ошибочно.

Отдельные функции государства — это те направления его деятель­ности, которые сами по себе непосредственно не выражают его сущ­ность и социальное назначение (например, охрана здоровья населения,

¹ См.: Морозова Л. А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 103-108.

Раздел II. Общество и государство

борьба со стихийными бедствиями и пр.) или же являются частью («подфункциями») основных (например, планирование экономиче­ского и социального развития общества, исполнение наказания). Функции конкретных государственных органов могут быть четко и правильно определены или поняты только на базе общих функций госу­дарства. Всякое теоретическое или практическое сведение последних к функциям его органов означает их растворение в организационных, технических приемах деятельности.

Деятельность государства по осуществлению своих функций обле­кается в правовые формы: правотворчество; исполнительно-распоря­дительная; правоохранительная, которые основаны на принципе разде­ления властей. Соответственно и функции государства подразделяются на законодательные (правотворческие), управленческие и судебные, что в принципе отражает механизм реализации государственной вла­сти. Причем каждая из названных функций может осуществляться со­вокупностью государственных органов, принадлежащих к определен­ным независимым ветвям власти.

Для того чтобы раскрыть эволюцию функций Российского государ­ства, рассмотрим соотношение категорий «цель» — «задачи» — «функ­ции». Прежде всего, в формулировании определенной цели государ­ства проявляется его социальное назначение. Для ее достижения объективно нужно решение конкретных задач, что в свою очередь обусловлено осуществлением соответствующих функций.

Следует отметить, что понятия «функции» и «задачи» нераздельны; неслучайно соответствие, задачам государства составляет существен­ный признак категории функции государства, причем даже формули­ровки ряда задач и функций совпадают или почти совпадают.

Постановка перед государством и обществом определенных задач порождает необходимость осуществления соответствующих функ­ций, так как вне реализации функций государства его задачи оста­нутся неосуществленными. Определяющими в соотношении задач и функций выступают первые, а не вторые. Функция государства — это не задача государства, хотя функция и связана с ней и даже прямо зависит от нее. Однако при всей своей значимости задачи не являют­ся первоосновой для развития государства и его функций, так как они сами происходят из экономических и политических потребно­стей общества, определяются закономерностями его развития. Кроме того, задачи могут и должны отличаться в зависимости от националь­но-исторической и иной специфики развития каждого отдельного го­сударства.

Глава 5. Функции государства

Таким образом, задача включает в себя, с одной стороны, необходи­мость достижения какой-либо цели определенного характера, а с дру­гой — необходимость определенного вида деятельности. Функции го­сударства зависят от его задач, так как последние обусловливают само существование функций, определяют их содержание, воздействуют на формы и методы их осуществления.

Проблема взаимосвязи функций и задач государства на отдельных этапах его существования решается самостоятельно применительно как к внутренним, так и к внешним функциям, ибо исторические при­чины их возникновения — порождение соответственно внутренних объективных законов развития государства и внешних условий.

Любые государства, находящиеся на одном этапе развития, имеют одинаковые функции, хотя отличия в их содержании, а тем более в формах и особенно в методах реализации, могут быть самыми различ­ными. Не следует понимать, что каждому этапу соответствуют «свои» функции, совершенно отличные от функций других этапов развития, и что с переходом государства на новый этап происходит полная или частичная замена его функций. Представляется, что появляются но­вые функции, однако большая часть уже существующих функций трансформируется и наполняется иным содержанием, что можно про­следить на эволюции российского государства.

Уже в процессе становления и развития государства диктатуры пролетариата формируется система как внутренних, так и внешних функций, последовательность появления которых обусловлена целя­ми и задачами, решаемыми данным государством. Его целью было обеспечение завоеваний революции, завершение переходного перио­да от капитализма к социализму, поэтому внутренние задачи заклю­чались в следующем.

Национализация земли, фабрик, заводов, банков обеспечивала пере­ход в руки народа основных средств производства и создавала необхо­димые предпосылки для утверждения и развития общественной соб­ственности, организации плановой системы хозяйства.

Индустриализация позволяла вывести страну на передовые научно-технические позиции, превратить ее в могучее промышленное госу­дарство.

Кооперация давала возможность использовать преимущества кол­лективного труда, развивать общий интерес на основе учета индиви­дуального (частного) интереса. К сожалению, во многом кооперация была заменена на коллективизацию, что привело к глубоким и не все­гда положительным изменениям в системе экономических отношений,

Раздел II. Общество и государство

во всем укладе жизни села, хотя идея была прогрессивной и демокра­тической — укрепить союз рабочего класса и крестьянства.

Проведение культурной революции позволяло решить задачу лик­видации неграмотности, сформировать новую интеллигенцию (вза­мен уничтоженной старой), создать условия для духовного роста че­ловека.

Следует отметить и постановку еще о/гной задачи, обусловленной спецификой именно Российского государства: решение национального вопроса. Создание многонационального государства на принципиаль­но новых условиях позволяло ликвидировать национальный гнет и неравноправие наций, способствовало быстрому экономическому, со­циальному и культурному прогрессу бывших национальных окраин. Правда, на практике была проведена в жизнь сталинская идея автоно-мизации, а не федерализации.

Внешняя задача Российского государства состояла в обеспечении мирных условий развития страны.

Функции государства диктатуры пролетариата были обусловлены сто­ящими перед ним задачами защиты революции, поэтому на первых порах его существования приоритетной была функция подавления сопротивле­ния свергнутых эксплуататорских классов, которая впоследствии утрати­ла это значение в связи с отсутствием классового сопротивления.

Отстаивая интересы революции, государство диктатуры пролета­риата приступило к решению задач строительства нового общества, что обусловило появление следующих функций: хозяйственно-орга­низаторской, связанной с,монопольным руководством экономикой, планированием, организацией производства в масштабах всей стра­ны; регулирования меры труда и меры потребления, решающей задачи государственного руководства и государственной организации трудовых и распределительных отношений, реализующей принцип «от каждого по способностям, каждому по труду»; культурно-воспитательной, состоя­щей в решении задач государства преимущественно в идеологической сфере, организации и руководства образованием, развитием литературы и искусства, физической культуры и спорта; охраны правопорядка, прав и свобод граждан, социалистической собственности. Что касается послед­ней функции, то ее содержанием в первую очередь была охрана государ­ственной собственности, обеспечение защиты государственных интере­сов, что объяснялось приматом их над личными, частными интересами. К внешним функциям государства диктатуры пролетариата относились функции обороны страны, борьбы за мир и мирное сосуществование госу­дарств с различным социально-экономическим строем.

Глава 5. Функции государства

Следующий этап развития Российского государства характеризуется изменением его цели: упрочение государства трудящихся, что повлекло и изменение внутренних задач: упрочение материально-технической базы социализма; развитие социалистических общественных отноше­ний; воспитание нового человека. Изменения в количестве функций практически не произошло, если не считать того, что отпала функция подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов, но следует констатировать, что все они наполнились новым содержанием. В дальнейшем появились две новые функции: оказания социальных ус­луг членам общества и природоохранительная. Внешняя задача осталась той же, однако возникли новые функции, связанные с изменением меж­дународной обстановки: братская взаимопомощь и сотрудничество со странами социализма; сотрудничество со странами, сбросившими коло­ниальную зависимость.

Целью современного Российского государства является формиро­вание гражданского общества, создание условий, обеспечивающих дос­тойную жизнь и свободное развитие человека.

Изменение цели функционирования государства повлекло измене­ние его задач: обеспечить переход крыночным отношениям; гаранти­ровать свободу предпринимательства и добросовестной конкуренции; создать условия для реализации каждым права быть собственником; завершить политическую реформу в интересах народа для дальнейшей демократизации политической системы.

В. В. Лазарев с учетом общего подхода к пределам государственной деятельности считает, что государство имеет следующие задачи: поддер­жание правопорядка; охрана прав собственности и иных прав и свобод граждан; создание благоприятных условий для экономической деятель­ности производителей и культурного развития граждан; оказание бла­готворительной и иной социальной помощи; обеспечение экономиче­ской безопасности, внутренней общественной и внешней безопасности общества и государства.¹

Внутренние функции современного Российского государства су­щественно не изменились: экономическая; оказания социальных услуг; экологическая; охраны правопорядка, прав и свобод граждан. Л. А. Мо­розова выделяет в качестве самостоятельных функций обеспечение народовластия; налогообложение и взимание налогов. Внешние же функ­ции претерпели большие изменения. В частности, появились самосто­ятельные функции борьбы с международными преступлениями; меж-

¹ См.: Лазарев В. В. Теория государства и права. М., 1992. С. 89-90.

8-3591

Раздел II. Общество и государство

дународной охраны окружающей среды, а также, как считает Л. А. Мо­розова, функция интеграции в мировую экономику.'

В. Н. Хропанюк² выделял следующие внутренние функции совре­менного государства: экономическую (формирование государственно­го бюджета и контроль за его расходованием; определение общих про­грамм экономического развития страны; стимулирование наиболее приоритетных отраслей экономики; создание благоприятных условий для предпринимательской деятельности); социальную (оказание со­циальной помощи нуждающимся в ней членам общества, выделение необходимых средств на здравоохранение, просвещение, строительство дорог, жилья, работу транспорта и связи и т. п.); финансового контроля (выявление и учет доходов производителей, часть которых направляет­ся в государственный бюджет для удовлетворения социальных и обще­государственных нужд); охраны правопорядка (обеспечение точного и полного осуществления законодательных предписаний всеми участ­никами общественных отношений); экологическую (система меропри­ятий, направленных на сохранение, восстановление и улучшение при­родных условий жизни человека).

¹ См.: Морозова Л. А. Указ. соч. С. 106.

² См.: Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М., 1993. С. 119-124.

Глава 6

Поиск по сайту: