Ключевые понятия: социальное государство, государство всеобщего благоденствия, классический либерализм, либеральные принципы государственного устройства, три уровня феномена «социальное государство», права человека, солидарность, субсидиарность, социальная политика.
1.1. Феномен «социальное государство» в исторической динамике. Социальное государство как особый феномен общественно-политической жизни имеет долгую и сложную историю. Аналитики выделяют в самом явлении «социальное государство» по меньшей мере три уровня. Первый – научный, сформулированный и обоснованный в ряде концепций. Второй – нормативный, в котором феномен социального государства представлен в виде законодательной нормы. Третий – это реальная эмпирическая практика государственных институтов по решению социальных проблем различных категорий населения.
Общие идеи, фиксирующие отличительные черты социального государства, можно найти уже в трудах античных мыслителей, в которых обосновывается идеальное государственное устройство, обеспечивающее всеобщее благо для всех граждан. В дальнейшей истории социальных идей феномен справедливого государства, обеспечивающего социальное равенство, явился отражением социальных трансформаций в индустриальном и постиндустриальном обществах. Леворадикальный путь обоснования возможности и необходимости построения такого государства нашел свое воплощение в теории марксизма, в социалистической революции и практике социалистического строительства. Социал-реформистский путь – в различных концепциях эволюции буржуазного общественного строя.
Термин «социальное государство» впервые был введен в оборот в середине ХIХ века немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815–1890). В основе идеи социального государства, по его мнению, лежали принципы равенства и свободы, консолидации интересов всех слоев населения. Эти взгляды явились основой классического либерализма в области государственного устройства. В общем виде они представлены и в концепциях христианского социализма (А. Вагнер и др.).
Несмотря на ряд практических мер, осуществлявшихся рядом европейских правительств, социальное государство до середины ХХ века существовало в большей степени как научная идея, социально-политическая концепция в разных вариантах.
Во второй половине ХХ века идеи построения социального государства были восприняты почти всеми демократическими государственными системами на разных континентах Земного шара. Даже в том случае, когда сам термин «социальное государство» не использовался для обозначения государственных приоритетов, принципы учета интересов всех социальных групп, общностей, социальных институтов и социальных организаций, представляющих интересы различных слоев населения, ориентация государственного управления на представительство всех элементов социальной структуры становились основополагающими идеями государственного и общественного развития.
В послевоенной Европе (вторая половина ХХ века) идея социального государства стала переживать новый качественный этап в своем развитии. Феномен социального государства стал основой нормативно-правовых принципов, закрепляющих на законодательном уровне особенности данного государственного устройства. Однако реальный юридический статус социально-политическая категория «социальное государство» приобрела в социал-демократической модели государства в Западной Германии, осуществлявшего реформы после Второй мировой войны. Именно в Германии понятие «социальное государство» впервые стало использоваться как правовая категория.
Закрепление принципов социального государства на законодательном уровне обеспечивает его реальное функционирование в социальной политике, положения которой также выполняют нормативно-регулятивные функции. Таким образом, социальное государство как нормативно-правовая категория обеспечивает и законодательно закрепляет особенности данного типа государственного устройства.
В экономической сфере эти особенности выражаются в сочетании государственного регулирования и частного предпринимательства, в поощрении конкуренции на основе развития личной инициативы граждан по обеспечению своего собственного благосостояния.
В политической сфере для социального государства характерны консенсус главных политических сил относительно основных целей и задач развития данного общества и сложившаяся система взаимодействующих социальных институтов.
Духовная атмосфера в социальном государстве должна характеризоваться развитым чувством гражданственности, социальной солидарности и гуманизма.
Одним из основных правовых принципов социального государства является приоритет прав человека и его основных свобод: права на жилье, охрану здоровья, образование, работу или занятость, на справедливое вознаграждение, социальную защиту, создание профсоюзов и организаций, свобода передвижения и воссоединения семей, исключение любой дискриминации по признаку расы, пола, религии, иных взглядов.
Одним из важнейших социально-политических принципов социального государства является солидарность, которая основана на взаимозависимости всех членов общества, возникающей в процессе перераспределения социального благосостояния (в широком смысле социальных ресурсов, в т.ч. доступа к социальным коммуникациям, культуре, здоровью, образованию) в основном через систему налогов и пособий. Принцип солидарности реализуется в нескольких аспектах. Во-первых, это солидарность между различными социальными группами и слоями общества, между различными поколениями, между государством и гражданским обществом, которая осуществляется за счет системы перераспределения финансовых средств. Во-вторых, это солидарность между тремя субъектами социальной политики – государством, корпорацией (организацией, нанимателями и т.д.) и личностью.
В число важнейших принципов социально-экономических принципов социального государства включается оптимальная экономическая поддержка граждан со стороны государства и гражданского общества (субсидиарность). Это означает, что государство помогает своим гражданам в определенных рамках, делая акцент на развитии свободных ассоциаций людей, которые в большинстве случаев лучше решают стоящие перед ними задачи, чем это делают государственные органы. Этот принцип предполагает законодательное регулирование взаимодействия государственных и негосударственных структур в социальной сфере и поддержку НГО. Реализация принципа субсидиарности позволяет привлекать к решению социальных проблем самих граждан.
Указанные принципы, опирающиеся на развитую нормативно-правовую базу, позволяют оптимизировать практику создания, функционирования и развития социального государства, что можно анализировать на третьем, эмпирическом уровне феномена социального государства. На этом уровне в настоящее время можно наблюдать формирование и функционирование некоторого множества национальных моделей социального государства.
При всех их социально-политических, социально-экономических и социокультурных особенностях можно констатировать, что социальное государство представляет собой особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства во взаимодействии с гражданским обществом по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное государство знаменует высокий уровень сближения целей и гармонизации отношений государственных институтов и гражданского общества.
1.2. Проблемы управления в социальном государстве. Социальная политика. Социальное государство, как и любой социальный институт, имеет свои внутренние противоречия, проходит определенные стадии формирования и этапы развития. Эта внутренняя динамика социального государства находит отражение в трансформации стратегий и механизмов государственного управления. Так, в конце ХХ века теория и практика функционирования социального государства столкнулась с рядом проблем, обусловленных, прежде всего, неравномерностью экономического развития. Мировой экономический кризис уничтожил иллюзию гармонии между экономическим ростом и все расширяющейся практикой централизованного распределения социально-экономических благ, показал наличие серьезных монетарных проблем и невозможность бесконечной эксплуатации дешевого импортного сырья. Дискуссия о перспективах социального государства актуализировалась вслед за крушением социализма в странах Восточной Европы, а также экономическими трудностями ФРГ, вызванными освоением присоединенных восточногерманских земель и дальнейшим расширением Европейского Союза.
Глобальные геополитические и экономические сдвиги выявили сложность взаимодействия общества и государства, показали несостоятельность упрощенной либеральной модели, основанной на разделении общественной и государственной сфер и ограничении легитимного положения государства, модели «минимального государства» (по определению неолиберала Роберта Нозика). В этой модели сохраняется лишь функция обеспечения безопасности государства.
В конце ХХ века отчетливо проявились тенденции, которые поставили на повестку дня вопрос о том, как государство может проводить в жизнь эффективную социальную политику с достаточной финансовой поддержкой, не нарушая в то же время оптимального экономического баланса в обществе? Таким образом, главной задачей государственного управления стало установление оптимального соотношения между производством и распределением, а главным противоречием социального государства явилось противоречие между расширяющейся социальной политикой и экономическим ростом.
Разрешение возникших проблем с помощью административных мер привело к разрастанию, дублированию и бюрократизации государственного и административного аппарата, росту расходов на государственную службу, снижению оперативности в оказании социальной помощи, а в итоге – к определенной потере эффективности государственного управления.
Наличие проблем в системе управления социальным государством, тем не менее, не означает необходимости отказа от реализации в социально-политической практике этой формы государственного устройства. Сегодня наиболее актуальной задачей является поиск путей повышения эффективности социального государства в его различных моделях.
В этом плане показателен опыт решения острых социально-экономических проблем в 80-е годы ХХ века во Франции и Испании, который продемонстрировал, что модель социального государства, сложившаяся в 60–70-е годы, требует серьезной корректировки. Так, после победы на президентских выборах и проведения досрочных парламентских выборов в 1981 г., Ф. Миттеран попытался реализовать программу, включавшую основной набор традиционных социалистических идей: широкую национализацию, активное внедрение государства в управление экономикой, расширение прав трудящихся на производстве и т.д. Однако в итоге повысилась инфляция, увеличился дефицит внешней торговли, возросло количество забастовок. После очередных парламентских выборов к власти вновь пришло правое правительство, свернувшее программу социалистов.
В число основных направлений совершенствования различных современных моделей социального государства входят предложения об установлении новых принципов взаимоотношений экономики и политики, что предполагает поиск эффективных механизмов взаимосвязи закономерностей рыночной экономики с ростом потребностей в более высоком уровне и качестве жизни. Вероятно, сегодня следует по-иному рассматривать принцип равенства как парадигмы общественной деятельности, а в производстве социальных благ особое внимание уделять повышению личного вклада потребителей в процесс производства социальных благ.
Среди мер по преодолению кризисных явлений в социальном государстве важное место должен также занять постоянный контроль за деятельностью государственного аппарата как с точки зрения его эффективности, так и законности. При этом недостаточно ограничиваться внутренним контролем в пределах самой администрации или внешним (бухгалтерским, финансовым) контролем. Требуется расширение парламентского контроля за всей совокупностью государственной деятельности, вне зависимости от того, осуществляется ли она непосредственно администрацией либо учреждениями и организациями, созданными ею. Представители народа имеют полное право инспектировать государственные фонды и деятельность государственных служб, которые ими распоряжаются. Демократические принципы требуют контроля не только крупных политических решений, но также и инспектирования каждодневной деятельности администрации.
Сложные теоретические и практические проблемы возникают также в связи с необходимостью адаптации сложившихся моделей социального государства к современным тенденциям мирового развития. Во-первых, реализация принципа свободы международной торговли порождает свободу конкуренции. Однако высокие социальные расходы в развитых странах ведут к соответствующему увеличению затрат на производство и снижению конкурентоспособности продукции этих стран на мировом рынке. Таким образом, неизбежно возникает противоречие между необходимостью проведения политики протекционизма и ее несоответствием принципу свободы торговли. Во-вторых, принцип свободы перемещения или свободы миграции ставит развитые государства перед выбором: возложить тяготы по социальной поддержке иммигрантов на своих собственных граждан или же строго регламентировать въезд граждан из менее развитых стран. В-третьих, процессы экономической и политической интеграции все новых стран в Европейский Союз сопровождаются выдвижением проблем социального равноправия на международный, общеевропейский уровень. Поиск решения этих проблем ведется в рамках развития и реализации концепции одного социального пространства, изложенной в Европейской социальной хартии, посредством выполнения специальных социальных программ и при помощи Европейского социального фонда и других институтов. При этом следует отметить, что и на международном уровне так же, как и на национальном, вопрос о социальном государстве стоит не в плане поиска ему альтернатив, а в аспекте его совершенствования перед лицом новых вызовов времени.
Таким образом, учет всех рассмотренных обстоятельств может послужить основанием для переосмысления вопросов роли социальной политики в экономическом развитии и оптимизации государственного регулирования социальных процессов. Социальная политика – это взаимосвязанная деятельность государства, его социальных институтов, всего гражданского общества по регулированию процессов функционирования всех сфер общественной жизни в интересах всего общества и отдельной личности.
Мировой опыт показывает, что снижение социальных расходов и сокращение роли государства в экономической сфере, недостаточные вложения в развитие «человеческого капитала» и социальной сферы могут дать некоторый краткосрочный экономический эффект, но в долгосрочной перспективе не способствуют эффективному социально-экономическому развитию и угрожают стабильности общества. Лишая граждан уверенности в социальной безопасности, политика сокращения государственных социальных расходов неизбежно приводит к тому, что ослабляется поддержка населением правительства, а следовательно, снижается легитимность общественно-политических режимов. Лишь активность самого влиятельного субъекта социальной политики – государства, может реально защитить население от социальных рисков, неизбежных в ходе глобальной трансформации, облегчить адаптацию к изменившимся условиям и восполнить пробелы рыночного регулирования.
Экономический фундамент современного социального государства должна составлять высокоразвитая, социально ориентированная смешанная экономика, обеспечивающая удовлетворение материальных и духовных потребностей населения при сохранении среды обитания на основе гармонии природы и общества. При таком подходе неизбежно встает вопрос о значительном, закрепленном в Конституции повышении роли и ответственности государства в экономической сфере. Государство обязано и за счет собственных ресурсов, и путем создания необходимых условий для частного отечественного и зарубежного капитала обеспечить дальнейшее развитие наукоемких и высокотехнологических производств, модернизацию промышленности и агропромышленного производства, фактическую замену крайне запущенной технически и морально устаревшей коммунальной, строительной и дорожно-транспортной инфраструктуры.
Социальная политика, адекватная принципам социального государства, должна быть максимально ориентирована на соблюдение социальных гарантий – гарантий на труд и занятость, на своевременное получение заработной платы и пенсий. Государство должно всячески поощрять производительный, социально полезный труд, его справедливую оплату и стремление граждан к росту своего благосостояния законными средствами.
Одной из важнейших составляющих социальной политики должна стать эффективная и гибкая система социальной защиты граждан. Она должна включать в себя: во-первых, социальное страхование и обеспечение граждан и их семей в случаях классических рисков и вынужденных состояний (болезнь, возраст, безработица, несчастный случай и т.п.); во-вторых, оказание помощи малоимущим, многодетным и неполным семьям, жертвам стихийных бедствий, различным социальноуязвимым категориям населения и т.д.; в-третьих, поощрительную и вспомогательную подсистему, занимающуюся кредитованием лиц, стремящихся самостоятельно решать свои социальные проблемы в области строительства или приобретения жилья, получения дополнительного образования, отдыха и т.д.
К числу необходимых характеристик эффективной социальной политики следует отнести обеспечение социальных гарантий на получение качественного бесплатного для граждан медицинского обслуживания по основным видам медицинской помощи и бесплатного образования. Исключительно важной сферой социальной политики является весь комплекс демографических проблем – увеличение продолжительности жизни всех категорий населения, рост рождаемости, а также грамотная миграционная политика.
В современном социальном государстве существенное значение и свои специфические черты должна иметь духовная сфера. Во главу угла должна быть поставлена забота о развитии традиций гуманизма и нравственности, развитие отечественной культуры в контексте мировой культуры, что в целом направлено на формирование физически здорового духовно богатого человека.
Существенной особенностью социальной политики большинства современных государств является поиск моделей, наиболее адекватных конкретным социально-историческим, социокультурным условиям.
1.3. Белорусская модель социального государства. Понятие «социальное государство» применительно к Республике Беларусь впервые официально было использовано в тексте Конституции Республики Беларусь, принятой парламентом 15 марта 1994 года. Включение в Основной Закон Республики Беларусь (Конституция 1994 года с изменениями и дополнениями, внесенными в 1996 году) положения о том, что наша страна представляет собой демократическое правовое социальное государство, знаменовало собой признание и юридическое закрепление ценностей социального государства как выбор народа Беларуси.
Этот факт определил активизацию деятельности по формированию белорусской модели социального государства. Она проходила апробацию в достаточно сложных условиях становления суверенного государства Республики Беларусь, осуществлялось комплексное реформирование сложившихся ранее общественных структур и создавались предпосылки для устойчивого развития молодого суверенного белорусского государства.
Сегодня, подводя итоги предшествующих этапов суверенного развития белорусского общества, можно с определенной долей уверенности отметить, что главная стратегическая цель белорусского государства – повышение уровня жизни всех граждан и приближение их благосостояния к уровню жизни экономически развитых государств – по основным показателям достигнута.
В четко определенной цели нашло отражение приоритетное направление государственной политики – ориентация на создание благоприятной социальной среды, способствующей реализации конституционно закрепленного положения о том, что высшей ценностью в нашей стране является человек. Эта идея нашла отражение в формировании устойчивой тенденции, наметившейся в развитии системы государственного управления и зафиксированной в основном принципе белорусской модели социального государства, суть которого выражается в императивном высказывании – «государство – для народа».
В определении перспективных направлений развития страны большую роль сыграло осознание того факта, что система государственного управ- ления – это не изолированная от человека тотальность, это одна из сфер функционирования социума как сложноорганизованного сообщества индивидов, преследующих определенные цели в соответствии со своими потребностями. В социальном государстве формирование и функционирование системы государственного управления является результатом совместной деятельности людей, социальных групп, общностей, институтов и организаций. Следовательно, прогнозируя развитие госуправления, необходимо концентрировать внимание на проблемах эффективного использования всех общественных ресурсов для удовлетворения потребностей индивидов и их сообществ.
Человек и его потребности должны всегда сохранять свою приоритетность в определении перспективных направлений развития общества и всех сфер его жизнедеятельности. К примеру, экономика, целью которой является абстрактно понимаемая эффективность, не может стать эффективной экономикой в социальном государстве. Экономические подходы должны учитывать социологические факторы в самом широком смысле, включающем важнейшие аспекты социокультурной динамики современного общества, которая связывает в единое целое действующих и взаимодействующих социальных субъектов, преследующих разные цели, ориентирующихся на разнообразные ценности и задающих тем самым характер и направленность общественного развития.
Анализ современной социальной практики показывает, что социальная направленность белорусского государства стала его основным принципом. Этот принцип реализуется во всех сферах общественной жизни – в экономической, политической, демографической сферах, в области образования и культуры.
Очевидно, что наше государство находится на пороге крупномасштабных социальных преобразований. От него во многом зависит успех комплексного социального реформирования. Именно государство способно и должно создать условия для успешной реализации своей социальной политики. В этом направлении и идет наше молодое суверенное государство.
Процесс реализации всех программ социальной направленности напрямую связан с активностью и целеустремленностью самих граждан. Не для них, а ими сами, их трудом, с помощью их интеллектуальной активности, основанной на менталитете населения, на общем уровне их культуры, реализуются все социальные начинания. Учет субъектного, активного начала в деле реализации гуманистической сущности Национальной модели социального государства в полной мере учитывался в разработке Стратегии устойчивого развития Республики Беларусь на период до 2020 года (НСУР-2020).
Основное внимание разработчиков Национальной стратегии устойчивого развития было сосредоточено на ее гуманистической сущности, связанной с созданием необходимых условий для повышения уровня и качества жизни всех категорий населения с одновременной активизацией их собственных усилий в этом направлении. В этом состоит главная отличительная особенность белорусской модели социального государства.