Правове регулювання міжбюджетних відносин між органами місцевого самоврядування

Для кожного органу місцевого самоврядування формування та виконання бюджету полягає в залученні дохідних джерел, які були б достатніми для фінансування своїх видаткових зобов’язань. Відповідно, відносини між органами місцевого самоврядування спрямовані, перш за все, на розмежування видаткових повноважень і дохідних джерел, а також на визначення обсягів міжбюджетних трансфертів.

Міжбюджетні відносини між органами місцевого самоврядування можуть формуватися вертикально (наприклад, відносини між міською та районною в цьому місті радою) та горизонтально (наприклад, між сільськими бюджетами, між міськими бюджетами). Найчастіше об’єктом цих відносин є міжбюджетні трансферти, а також видатки (тобто розмежування різних видів видатків між бюджетами).

Бюджетна система України є дворівневою. Якщо перший рівень бюджетної системи – це Державний бюджет, то другий рівень цієї системи становлять місцеві бюджети, які мають певну ієрархію побудови: обласний, районний, міський, районний у місті (у разі створення), селищний і сільський бюджети. Зі статусом бюджетів базового рівня (бюджетами місцевого самоврядування) особливих питань не виникає, на відміну від статусу районних і обласних бюджетів: є проблеми з правом власності на доходи цих бюджетів, а також з’ясуванням того, що є спільним інтересом територіальних громад, для забезпечення яких створюються обласні та районні бюджети.

Формування системи міжбюджетних відносин між областю й районом належить значною мірою до компетенції обласних органів влади. Тобто обласний рівень місцевої влади є першим контрольним центром розподілу, у першу чергу, доходів між відповідними місцевими бюджетами. Область повинна бути наділена правом визначати: 1) як розподілятимуться бюджетні ресурси на її території; 2) яким буде ступінь вирівнювання районних бюджетів; 3) як буде здійснюватися допомога економічно більш розвиненим районам для підтримки їхньої інфраструктури; 4) як зацікавити райони підвищувати мобілізацію коштів на своїх територіях тощо. На жаль, чинне конституційне та бюджетне законодавство України не забезпечує належним чином необхідних умов для ефективного та справедливого розподілу коштів, який здійснюється на обласному та районному рівнях.

Питання міжбюджетних відносин між міською радою та районною в місті радою регулюється здебільшого на місцевому рівні. У ст. 68 Бюджетного кодексу України записано лише те, що склад доходів і видатків бюджетів районів у містах (у разі їхнього створення) визначається міською радою відповідно до повноважень, переданих районним у містах радам. Відповідно до ч. 2 ст. 63 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, доходи місцевих бюджетів районних у містах рад (у разі їхнього створення) формуються відповідно до обсягу повноважень, що визначаються відповідними міськими радами. Відповідно до ч. 2 ст. 64 цього самого Закону, районні в містах ради (у разі їхнього створення) та їхні виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їхнього використання.

Засади міжбюджетних відносин між районними бюджетами та іншими місцевими бюджетами, трансферти до яких визначаються щорічними законами про Державний бюджет України, регулюються Бюджетним кодексом України, а також спеціальним Законом від 1 липня 2004 р. „Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”. Згідно зі ст. 3 названого Закону, у районному бюджеті можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти: 1) дотація вирівнювання бюджетам місцевого самоврядування; 2) кошти, що передаються до районного бюджету з бюджетів місцевого самоврядування; 3) додаткова дотація на вирівнювання диспропорцій, пов’язаних з нерівномірністю мережі бюджетних установ; 4) інші дотації; 5) субвенції на виконання інвестиційних проектів; 6) інші субвенції.

У бюджеті місцевого самоврядування можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти: 1) дотація вирівнювання з районного бюджету; 2) кошти, що передаються до районного бюджету; 3) субвенції (на утримання об’єктів спільного користування; на ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування; інвестиційні субвенції на будівництво або реконструкцію об’єктів спільного користування; субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їхніх об’єднань; інші субвенції).

Відповідно до Закону „Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їхніх об’єднань”, Кабінет Міністрів України затвердив формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до відповідного місцевого бюджету) між районним бюджетом або міським бюджетом м. Севастополя, міста республіканського Автономної Республіки Крим чи обласного значення, якому адміністративно підпорядковані інші міста, села, селища, та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань.

Під час визначення міжбюджетних трансфертів обов’язково враховується прогнозний показник обсягу доходів (кошика доходів) загального фонду відповідного бюджету місцевого самоврядування, який формується з надходжень податків і зборів (обов’язкових платежів), закріплених за цим бюджетом, відповідно до ст. 64–66 Бюджетного кодексу України. Розрахунок прогнозного обсягу доходів (кошика доходів) районного (міського) бюджету, бюджетів місцевого самоврядування, закріплених за цими бюджетами, проводиться в межах прогнозного обсягу доходів зведеного бюджету району (зведеного бюджету міста), врахованого під час визначення обсягу міжбюджетного трансферту між державним бюджетом і зведеним бюджетом району (зведеним бюджетом міста), на планований бюджетний період, а також із застосуванням індексу відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці, за досить складною формулою. Зазначена формула розрахункового прогнозного показника обсягу доходів визначається, виходячи з таких показників, як:

– індекс відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці;

– обсяг доходів (кошика доходів), закріплених за зведеним бюджетом району (зведеним бюджетом міста) і бюджетом місцевого самоврядування за звітними даними про їхні фактичні надходження за відповідні роки базового періоду;

– сума пільг, наданих органами місцевого самоврядування з податків і зборів, що включені до обсягу доходів (кошика доходів), закріплених за зведеним бюджетом району (зведеним бюджетом міста) та бюджетом місцевого самоврядування за відповідні роки базового періоду;

– чисельність наявного населення району (міста) та адміністративно-територіальної одиниці на 1 січня відповідного року базового періоду;

– прогнозний обсяг доходів (кошика доходів), закріплених за зведеним бюджетом району (зведеним бюджетом міста) на планований бюджетний період;

– коефіцієнт, розрахований за формулою для зведеного бюджету району (зведеного бюджету міста) та бюджету місцевого самоврядування, обчислений на основі показників довідки про суми виплачених доходів і утриманих з них податків фізичних осіб (форма № 8 ДР) та форми податкового розрахунку сум доходу, нарахованого (сплаченого) на користь платників податку, і сум утриманого з них податку (форма № 1 ДФ);

– ставка вилучення податку з доходів фізичних осіб (прибуткового податку з громадян) за відповідні роки базового періоду (обчислюється на підставі показників різних встановлених форм);

– питома вага податку з доходів фізичних осіб (прибуткового податку з громадян) в обсязі доходів, що враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, за відповідні роки базового періоду;

– коефіцієнт, розрахований за формулою для зведеного бюджету району (зведеного бюджету міста) і бюджету місцевого самоврядування, застосовується до всіх років базового періоду й визначається шляхом порівняння індексу відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці та індексу відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці, розрахованого, виходячи з фактичних надходжень доходів, що беруться до уваги під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, за звітний період.

Отже, процедура визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, що передаються з одного місцевого бюджету до іншого, є дуже складною. Це, відповідно, пояснює і складність міжбюджетних відносин на місцевому рівні. При цьому зазначені відносини не можна розглядати у відриві від державного бюджету, оскільки їм, як правило, передують інші міжбюджетні відносини – „центр-місто”. Відповідно до Бюджетного кодексу України, як уже зазначалося, Державний бюджет України необхідно ухвалити до 1 грудня року, що передує плановому. Прийняття місцевих бюджетів уже залежить від офіційного опублікування держбюджету. Процес ухвалення бюджетів місцевого самоврядування залежить від своєчасності затвердження районного бюджету. Непоодинокими є випадки несвоєчасного ухвалення закону, а це вже закономірно тягне за собою несвоєчасне затвердження місцевих бюджетів. тобто порушується весь бюджетний процес, не виконуються належним чином районні та обласні бюджети.

Також одним з важливих факторів, що визначають міжбюджетні відносини між органами місцевого самоврядування, є щорічна зміна законами про державний бюджет нормативів закріпленої за місцевими бюджетами частки загальнодержавних податків і зборів. До негативних проявів таких змін потрібно віднести відсутність стабільності у формуванні доходів місцевих бюджетів, а також певне дестимулювання податкових зусиль органів місцевого самоврядування. Хоча за сучасних умов бюджетної й податкової політики держави, коли податковий потенціал того чи іншого регіону може змінюватися, навряд чи можна однозначно стверджувати про потребу в законодавчому закріпленні нормативів розподілу податкових надходжень на тривалий строк, а не змінювати їх щороку. Безумовно, на структуру податкових надходжень впливає не лише зміна нормативів, а й те, як збираються ці надходження, динаміка податкової бази та об’єктів оподаткування.

Міжбюджетні відносини на місцевому рівні одночасно стосуються як дохідної, так і видаткової частини місцевих бюджетів. Наприклад, для бюджетів – отримувачів дотацій чи субвенцій – ці міжбюджетні трансферти є доходами, а для тих, хто їх надає, – видатками. Крім того, бюджетні доходи й видатки є взаємозалежними категоріями, окремі з них враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Розглянемо детальніше ці відносини.

Видатки місцевих бюджетів поділяються на ті, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, і ті, які не враховуються (такий поділ зустрічається й у бюджетних доходах). Тобто органи місцевого самоврядування при встановленні розмірів деяких видатків одразу можуть розраховувати на їхнє часткове фінансування за рахунок міжбюджетних трансфертів.

Перелік видатків місцевих бюджетів України, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, включає видатки на:

- органи місцевого самоврядування, міста республіканського АРК та обласного значення;

- дошкільну, загальну середню освіту, заклади освіти для громадян, які потребують соціальної допомоги;

- первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (лікарні широкого профілю, пологові будинки, станції швидкої та невідкладної медичної допомоги, поліклініки з амбулаторією, загальні стоматологічні поліклініки);

- програми медико-санітарної освіти;

- державні програми соцзахисту та соцзабезпечення;

- державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для деяких категорій громадян;

- місцеві програми та заходи щодо реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї;

- державні культурно-освітні програми;

- державні театрально-видовищні програми;

- державні програми розвитку фізичної культури та спорту.

Саме під час фінансування вищенаведених видатків і виявляється зв’язок державного та місцевих бюджетів. Інші видатки місцевих бюджетів (а саме видатки, які не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів (ст. 91 Бюджетного кодексу України)) і відносини з їхнього приводу навряд чи можна назвати міжбюджетними, оскільки вони стосуються лише того чи іншого бюджету й не залежать від інших бюджетів. Тобто, коли йдеться про відносини між місцевими бюджетами у процесі здійснення бюджетних видатків, потрібно зауважити, що об’єктом цих відносин є видатки, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Бюджетний кодекс України розглядає питання розмежування видаткових повноважень і, відповідно, міжбюджетних відносин як наділення відповідною компетенцією тих чи інших місцевих рад, так і щодо фінансування конкретних видів видатків з різних місцевих бюджетів. Отже, проблема розмежування видатків крізь призму міжбюджетних відносин є частиною іншої проблеми, пов’язаної з розмежуванням повноважень та предметів відання між органами місцевого самоврядування. При розмежуванні видів видатків між місцевими бюджетами необхідно брати до уваги такі критерії, як повнота надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Ці критерії забезпечують більш раціональний розподіл коштів між бюджетами та їхнє більш ефективне використання. У зв’язку із цим особливе значення має ст. 86 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності (цей принцип закріплено й у ст. 7). Відповідно до цього принципу надавачі будь-яких соціальних послуг повинні бути максимально наближені до безпосереднього споживача цих послуг. Соціальні послуги – це комплекс правових, економічних, психологічних, освітніх, медичних, реабілітаційних та інших заходів, спрямованих на окремі соціальні групи чи індивідів, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, з метою покращання або відтворення їхньої життєдіяльності, соціальної адаптації та повернення до повноцінного життя (ст. 1 Закону від 19 червня 2003 р. „Про соціальні послуги”). З урахуванням цього ті чи інші видатки потрібно відносити (і, відповідно, фінансувати) саме до тих місцевих бюджетів, з яких можливим є більш ефективне здійснення фінансування діяльності надавача послуг місцевому населенню.

Також принцип субсидіарності передбачає надання соціальних послуг, які повинні бути максимально наближені до безпосереднього споживача цих послуг. Якщо певна соціальна послуга може бути надана органами місцевого самоврядування (як міста, так і району), то необхідно віддати повноваження на надання такої послуги тим органам, які можуть надавати її самостійно в більш повному обсязі, і, відповідно, віднести до бюджету цього органу видатки на її фінансування. Найближчими до споживачів соціальних послуг є органи місцевого самоврядування (територіальні громади і ради різних рівнів). Зважаючи на це, здійснення видатків на виконання соціальних програм і надання соціальних послуг, які потребують максимального наближення до безпосередніх споживачів, віднесено саме до бюджетів сіл, селищ, міст і їхніх об’єднань (тобто до бюджетів місцевого самоврядування).

Отже, виходячи із зазначеного принципу, види видатків поділяються на такі групи:

1) видатки на фінансування бюджетних установ, що забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою та які розташовані найближче до споживачів (здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст і їхніх об’єднань);

2) видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України (здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення, а також районних бюджетів);

3) видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, що забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для деяких категорій громадян або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України (здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим і обласних бюджетів).

З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп. Це пояснюється спеціальним статусом цих міст (хоча щодо Севастополя до цього часу ухвалено окремий закон).

Починаючи з 1990-х рр., в Україні намітилася загрозлива тенденція щодо поширення практики проведення взаємозаліків при фінансуванні видатків місцевих бюджетів і погашенні недоїмки перед ними, незважаючи на ухвалення ряду урядових рішень, спрямованих на їхнє обмеження. Деякі представники певних урядових кіл вважають, що такі взаємозаліки є доцільними, адже саме за їхньою допомогою в умовах кризи платежів вдалося дещо покращити ситуацію в бюджетній сфері. Проте разом з позитивними проявами бюджетних взаємозаліків є й негативні, пов’язані зі збільшенням цих операцій, а це, відповідно, суперечить основним функціям бюджету та робить непрозорим процес його виконання. З метою покращення бюджетного процесу у 2003–2005 рр. відповідними законами про Державний бюджет України заборонено здійснення розрахунків з бюджетами в негрошовій формі, у тому числі шляхом взаємозаліку. Проте в Бюджетному кодексі України така норма відсутня.

Так само, як і розмежування видатків, розмежування видаткових повноважень між бюджетами здійснюється з урахуванням принципу субсидіарності. У свою чергу, чітке розмежування повноважень дає змогу не лише більш ефективно фінансувати видатки, а й краще контролювати цей процес.

У бюджетному законодавстві України (ст. 92 Бюджетного кодексу України) передбачена також можливість об’єднання на договірних засадах територіальними громадами сіл, селищ і міст коштів відповідних бюджетів для виконання власних повноважень. Таке об’єднання забезпечує більш ефективне фінансування окремих видатків.

Крім того, міські (міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) ради та районні ради можуть передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень Верховній Раді Автономної Республіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів до бюджету Автономної Республіки Крим чи до обласного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Подібним правом наділені і сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради, які також можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету також у вигляді міжбюджетного трансферту. Така передача видатків є доцільною в тих випадках, коли органи місцевого самоврядування не в змозі ефективно та повністю самостійно надавати певні соціальні послуги населенню відповідної адміністративно-територіальної одиниці. При цьому разом з видатками обов’язково передаються необхідні для їхнього фінансування кошти.

Передача видатків здійснюється за спільним рішенням відповідних рад на договірних засадах. З метою своєчасного планування видатків, їхнього закріплення в бюджетах і планомірного фінансування всі угоди про передачу видатків потрібно укласти до 1 серпня року, що передує плановому. Визначення на законодавчому рівні кінцевого терміну укладання угод забезпечує своєчасне відображення в місцевих бюджетах органів, які передають свої повноваження щодо здійснення видатків і які беруть на себе ці повноваження.

Відповідно до ст. 85 Бюджетного кодексу України, держава може передати Раді Міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або їхньої частки, а також трансфертів з Державного бюджету України. Відповідно до ст. 93, передача прав на здійснення видатків на виконання делегованих державних повноважень до бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їхніх об’єднань може здійснюватися за рішеннями районної або міської (міст республіканського Автономної Республіки Крим чи міст обласного значення) ради з відповідними коштами у вигляді міжбюджетного трансферту.

Міські (міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) ради можуть передати частину видатків на виконання делегованих державних повноважень районній раді з відповідними коштами районному бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Районні ради можуть передавати частину видатків на виконання делегованих державних повноважень міській раді (міста республіканського Автономної Республіки Крим і міста обласного значення) з відповідними коштами міському бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Ця передача здійснюється на підставі спільних рішень відповідних рад і укладення договору. Тобто у такому випадку міжбюджетні відносини передують іншим правовідносинам, а саме цивільним правовідносинам, до яких повинні застосовуватися норми Цивільного кодексу України. Питання укладення договорів між органами місцевого самоврядування, їхнього виконання та відповідальності за невиконання або неналежне виконання недостатньо досліджене в юридичній науці.

У випадку, коли на території міста (республіканського Автономної Республіки Крим чи міста обласного значення) чи району недостатньо бюджетних установ, які забезпечують надання послуг, визначених п. 2 ч. 1 ст. 86 Бюджетного кодексу України в обсязі, установленому фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, тоді обрахований обсяг видатків на фінансування цих послуг ураховується при визначенні міжбюджетного трансферту бюджету, з якого утримуються бюджетні установи, що надають ці послуги. Ідеться про видатки на фінансування бюджетних установ і заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України.

З метою підвищення рівня фінансової основи місцевого самоврядування і, відповідно, міжбюджетних відносин у галузі бюджетних видатків необхідно дотримуватися, як мінімум, таких принципів:

– видаткові повноваження органів місцевого самоврядування повинні бути забезпечені відповідними доходами (від цього залежать фінансові можливості й реальний статус місцевого самоврядування);

– видатки на фінансування різноманітних питань місцевого значення необхідно забезпечувати переважно доходами від місцевих податків і зборів, а також неподаткових доходів, які закріплені за місцевими бюджетами на постійній (або тривалій) основі та надходять саме до цих бюджетів (це забезпечить зацікавленість органів місцевого самоврядування саме в цих надходженнях і дещо послабить залежність від державного бюджету).

Безумовно, значне місце в міжбюджетних відносинах між органами місцевого самоврядування відведено тим відносинам, що виникають щодо перерахування та отримання міжбюджетних трансфертів. Ухвалення у 2001 р. кодифікованого акта бюджетного законодавства стало певним зрушенням у розвитку міжбюджетних відносин на місцевому рівні. Так, згідно зі ст. 101 Бюджетного кодексу України, міські (міст Києва і Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) та районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їхніх об’єднань, а також кошти, що передаються із цих бюджетів.

Перелік видів міжбюджетних трансфертів, що можуть передбачати у власних відповідних бюджетах Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні органи місцевого самоврядування, міститься у ч. 2 ст. 101. До таких міжбюджетних трансфертів належать:

1) субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування (надаються з одного місцевого бюджету іншому на договірних засадах між надавачем субвенції та її отримувачем для компенсації цих видатків);

2) субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їхніх об’єднань (можуть передбачатися у складі їхніх бюджетів у разі, якщо інший орган державної влади чи місцевого самоврядування може виконати цю функцію більш ефективно; умови та порядок надання таких субвенцій визначаються відповідною угодою сторін);

3) субвенції на виконання інвестиційних проектів (надаються з одного місцевого бюджету іншому на підставі договору між надавачем субвенції та її отримувачем);

4) інші субвенції.

За допомогою субвенцій фінансуються ті видатки, на які частково не вистачає коштів одного бюджету або які повинні бути профінансовані саме із цього бюджету (відповідно до Бюджетного кодексу України, не можуть бути передані до інших бюджетів), але відповідні органи місцевого самоврядування просто не в змозі їх цього року запланувати.

Безумовно, міжбюджетні відносини в Україні, що формуються на місцевому рівні, є важливим аспектом самостійності місцевих бюджетів. За допомогою цих відносин повинен забезпечуватися розподіл доходів і видатків між різними органами місцевого самоврядування, що, у свою чергу, гарантує відповідним територіальним громадам належне отримання соціальних та інших послуг.

Контрольні запитання

1. Що таке міжбюджетні відносини?

2. Які принципи міжбюджетних відносин Ви знаєте?

3. Що таке міжбюджетний трансферт?

4. Що таке субвенція?

5. Що таке дотація?

6. Як здійснюються міжбюджетні трансферти між ораганами державної влади та місцевого самоврядування?

7. Наведіть перелік видатків місцевих бюджетів України, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів.

8. Які міжбюджетні трансферти можуть передбачатися в бюджеті місцевого самоврядування?

ГЛАВА 6

Поиск по сайту: