Помощничек
Главная | Обратная связь


Археология
Архитектура
Астрономия
Аудит
Биология
Ботаника
Бухгалтерский учёт
Войное дело
Генетика
География
Геология
Дизайн
Искусство
История
Кино
Кулинария
Культура
Литература
Математика
Медицина
Металлургия
Мифология
Музыка
Психология
Религия
Спорт
Строительство
Техника
Транспорт
Туризм
Усадьба
Физика
Фотография
Химия
Экология
Электричество
Электроника
Энергетика

Органы исполнительной власти: понятие, признаки, правовые основы образования и принципы деятельности



Возникновение термина «исполнительная власть» за рубе­жом имеет сравнительно давнюю историю как принцип раз­деление власти и создания системы «сдержек» и «противове­сов»: то есть увеличение объема власти какого-либо государ­ственного органа или должностного лица должно быть адек­ватно увеличению объема ответственности во избежание не­контролируемых видов государственной власти. В нашей стра­не исполнительная власть законодательно впервые была зак­реплена как самостоятельная ветвь государственной власти в ст. 10, 11 и 110 Конституции РФ, принятой на референдуме •12 декабря 1993 г.

В ст. 10 утверждается: «Государственная власть в Российс кой Федерации осуществляется на основе разделения на зако­нодательную, исполнительную и судебную. Органы законода­тельной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» В этой статье следовало бы указать, что самостоятельность вышеназванных ветвей единой государственной власти каса­ется только предметов ведения и объема полномочий, что не очень четко записано далее в п. 2 ст. 11, где сказано, что «раз граничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации...» осуществляется Конституцией

2-Административнос право

РФ (в главе 5 — законодательная власть, главе 6 — исполни­тельная власть, главе - 7 судебная власть), а разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется еще, кроме Конституции РФ, Федеративными и иными договорами.

Следовательно, правовые основы образования и организа­ция деятельности органов исполнительной власти закреплены нормами ст. 10 и 11 Конституции РФ как самостоятельной государственной власти, предмет ведения и полномочия кото­рой закреплены в главе 6 Конституции РФ и в ФКЗ «О Прави­тельстве РФ».

Первый признакоргана исполнительной власти РФ состо­ит в том, что его высшим звеном (подсистемой) является Пра­вительство РФ, коллегиальный орган,осуществляющий свои 1 исполнительно-распорядительные функции, в основном, в фор­ме коллегиального принятия постановлений Правительства РФ, которые являются нормативно-правовыми актами по предме­там ведения и в объеме компетенции Правительства РФ и обя-! зательны для исполнения на всей территории Российской Фе­дерации. Аналогично правительства и администрации осуще­ствляют свою деятельность на уровне субъектов РФ.

При этом, в ст. 113 также отмечен и принцип единонача­лия в определении основных направлений деятельности Пра­вительства РФ как высшего исполнительного органа государ­ственной власти, определяемых Председателем Правительства РФ; он также организует работу Правительства РФ (ст. 113). Однако способы и пути решения проблем по определенным направлениям принимаются коллегиально в форменорма­тивных постановлений Правительства РФ. Аналогично в це­лом реализуется принцип единоначалия и коллегиальности в государственном управлении и органами исполнительной вла­сти субъектов РФ.

Второй признакорганов исполнительной власти, касается предмета ведения, его границ и порядка принятия админист­ративно-правовых актов. В одном случае они принимаются на основанииКонституции РФ, федеральных законов, норматив­ных указов Президента РФ (касается системы федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с п. 2, ст. 77 и п. 1,2, ст. 115 Конституции РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ).

В другом случае органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения субъекта РФ в соответствии с ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной вла-

сти и принимают свои решения на основаниинорм конститу­ций республик в составе России и норм Уставов субъектов РФ, а также иных законов субъектов РФ. При этом, в соответствии п. 6, ст. 76 Конституции РФ, если существуют противоречия (правовая коллизия) между федеральным законом и законом субъекта РФ, то вне пределов ведения РФ (п. 4. ст. 76) дей­ствует нормативно-правовой акт субъекта РФ, что также не способствует укреплению целостности функционирования сис­темы исполнительной власти РФ.

Третий признаккасается федеральных органов исполни­тельной власти. Их решения (акты управления) всегда прини­маются на основании законов и указов Президента РФ, то есть являются не только подзаконными актами в сфере управле­ния, но по иерархии актов управления они не должны проти­воречить нормативным указам Президента РФ, которые явля­ются высшими подзаконными актами управления, в случае их противоречия указу, он отменяет эти акты федеральных орга­нов исполнительной власти, исключение составляют решения (акты управления) органов исполнительной власти субъектов РФ. Он своим указом только приостанавливает действие этих решений (актов) в случае противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 2, ст. 85 Конститу­ции РФ). То есть действия актов органов исполнительной вла­сти субъектов РФ не могут быть приостановлены, если они противоречат указу Президента РФ. Здесь даже не оговарива­ется условие ст. 73, когда субъекты РФ обладают всей полно­той государственной власти. Это также является признаком, ослабляющим целостность системы исполнительной власти РФ.

Четвертый признакорганов исполнительной власти отра­жен в п. 1 ст. 11 << Государственную власть в Российской Феде­рации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ (исполнительная власть- выделено автором Б.Ч.) и суды РФ», то есть к перечисленным в ст. 10 органам государственной вла­сти дополняется и Президент РФ как глава государства (п. 1 ст. 80 Конституции РФ).

Президент РФ как глава государства обеспечивает согла­сованное функционирование и взаимодействие органов го­сударственной власти(выделено автором - Б.Ч.). Не являясь по Конституции РФ высшим должностным лицом государствен­ных органов исполнительной власти, он не только реализует

2-2

огромный объем функций органов исполнительной власти (см. Глава 4), что вступает в правовую коллизию с высшей по зна­чению ст. 10 Конституции РФ (см. ст. 16). Актуальный вопрос разграничения компетенции ФКЗ «О Правительстве РФ», при­нятый 17 декабря 1997 г. был практически решен, но приня­тая одновременно обеими палатами Федерального Собрания РФ 31 декабря 1997 г. поправка у ФКЗ проблему разграничения полномочий Президента РФ и Правительства РФ сделала опять наиболее острой, что также ослабляет самостоятельность и це­лостность системы исполнительной власти в РФ.

Пятый признаккасается единства системы органов испол­нительной системы по предметам ведения и в объеме компе­тенции. К решениям органов власти (в том числе и к решени­ям исполнительной власти-правительства РФ), принятым им по предметам ведения и в объеме полномочий Президент РФ в соответствии с (п. 2. ст. 80, п. 1.ст. 85) может использовать согласительные процедуры(выделено-автором Б.Ч. ) для разрешения разногласий между органами государственной вла­сти РФ и в случае недостижения согласованного решения пе­редать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Однако Президент РФ, руководствуясь п. 3. ст. 115, от­меняет Постановления и распоряжения Правительства РФ, что вступает в правовую коллизию ст. 10. При этом в соответствии с п. 2 ст. 85 Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным за­конам, международным обязательствам РФ или нарушения прав человека и гражданина до решения этого вопроса соответству­ющим судом.

В соответствии с п. 2 ст. 77 по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ образова­на единая система исполнительной власти РФ,однако уп­равляющая подсистема (субъект управления) подчинена непо­средственно Президенту РФ, так как он назначает Председате­ля Правительства РФ, его заместителей и министров, но, глав­ное, отменяет Постановления Правительства РФ и решает дру­гие вопросы, а по отношению к управляемой подсистеме ис­полнительной власти субъектов РФ, их решения Президент РФ (п. 2 ст. 85) может только приостанавливать до решения этого вопроса соответствующим судом. То есть в результате этого ставится под сомнение само единство системы исполни­тельной власти.

Шестой признакорганов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти включает три подсистемы.

2-4

Управляющая подсистема (высший орган исполнительный вла­сти) — правительство РФ как коллегиальный орган (субъект управления). Управляемая подсистема ФОИВ России и одно­временно управляющая своими одноименными органами на уровне субъектов РФ и территориальными органами исполни­тельной власти, реализующими некоторые функции исполни­тельной власти. Третий уровень подсистемы правительства и администрации субъектов РФ, является управляемой подсис­темой по предметам ведения РФ и совместному ведению РФ и субъектов РФ (в некоторых субъектах РФ функции исполни­тельной власти осуществляет президент как глава исполни­тельной власти), что также усложняет осуществление един­ства и целостности системы исполнительной власти РФ.

Исходя из содержания перечисленных выше признаков ор­ганов исполнительной власти, необходима разработка и при­нятие федерального закона «О целостной системе органов ис­полнительной власти РФ», пока же действует указ Президен­та РФ, принятый от 14 августа 1996 г., который не отвечает требованиям единства и целостности системы исполнительной власти РФ, так как регламентирует деятельность только ФОИВ, а не всей системы исполнительной власти РФ.

При этом в соответствии с пунктом г) ст. 71 «установление системы федеральных органов исполнительной власти» нахо­дится в ведении Российской Федерации, а в соответствии п. 1 ст. 76 по предметам ведения РФ принимаются ФКЗ и ФЗ, име­ющие прямое действие на всей территории РФ.

В случае принятия федерального закона «О целостной сис­теме органов исполнительной власти в РФ», в соответствии с пунктом г), ст. 71 и п. 1, ст. 76 Конституции РФ уже можно не только говорить о единой системе исполнительной власти, но и на практике укреплять исполнительную вертикаль, что по­ложительно скажется на эффективности деятельности всей системы исполнительной власти и укреплении вертикали вла­сти в РФ, что, по существу, и делается в настоящее время, только пока усилиями института полномочных представите­лей Президента РФ в Федеральных округах, что далеко не до­статочно.

Кроме этого, в принятом указе Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «Структура федеральных органов исполнитель­ной власти» юридически некорректно первым пунктом стоит Правительство РФ, когда согласно ст. 10, 11 и 110 Правитель­ство РФ является органом исполнительной власти РФ и не должно входить в структуру федеральных органов исполни­тельной власти.

Реализуя исполнительную власть, Правительство РФ осу­ществляет большой объем распорядительных функций, при­нимая постановления и распоряжения по предметам ведения и в объеме компетенции, которые обязательны для исполне­ния федеральными органами власти, органами исполнитель­ной власти субъектов РФ; за исключением ст. 73 и п. 4. ст. 76 исполнительная власть субъектов РФ осуществляет собствен­ное правовое регулирование, а в соответствии с п. 6 ст. 76 в случае противоречия, между федеральным законом и законом субъекта РФ, действует закон субъекта РФ. А так как ст. 73 имеет расширительное толкование, то есть то, что не указано в ст. 71 и 72 относится к исключительному ведению государ­ственной власти субъекта РФ, то это в конечном итоге услож­няет реализацию принципа единства органов исполнительной власти как целостной системы в реализации функций государ­ственной власти.

О большом объеме осуществления исполнительных функ­ций Президента РФ можно судить по многим статьям Консти­туции РФ. Председатель Правительства РФ назначается Пре­зидентом РФ, последний утверждает по предложению Предсе­дателя Правительства РФ структуру федеральных органов вла­сти, заместителей Председателя Правительства РФ и федераль­ных министров (ст. 111-112), определяет основные направле­ния деятельности Правительства РФ и организует его работу, при этом не являясь высшим должностным лицом исполни­тельной власти, как в предыдущей Конституции РФ. На осно­вании и во исполнение Конституции РФ, федеральных зако­нов, нормативных указов Президента РФ, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их ис­полнение.

Смешивание предметов ведения и полномочий Правитель­ства РФ как самостоятельной ветви государственной власти с предметом ведения и полномочиями федеральных органов ис­полнительной власти не способствует упорядочиванию деятель­ности, приведению в состояние целостного единства всей сис­темы исполнительной власти в России.

К федеральным органам исполнительной власти согласно указу Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 (в текущей ред. указов Президента РФ от 11 марта 2003 г.) относятся:

1) Федеральные министерства;

2) Государственные комитеты;

3) Федеральные комиссии России;

4) Федеральные службы России;

5) Российские агентства;

6) Федеральные надзоры России;

7) Иные федеральные органы исполнительной власти:

а) Главное управление специальных программ Президен-

та РФ;

б) Государственная техническая комиссия при Прези­денте РФ;

в) Управление делами Президента РФ;

г) Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству

с иностранными государствами;

д) Комитет РФ по финансовому мониторингу.

Особая роль исполнительной власти заключается в том, что в распоряжении ее субъектов находятся все наиболее суще­ственные атрибуты государственной власти (например, финан­сы, средства коммуникации, армия, внутренние войска, мили­ция, службы внутренней и внешней безопасности и т. п. ).

Исполнительная власть по своей природе не тождествен­на административной власти, так как административная власть — это, прежде всего, реализация внесудебного, то есть административного принуждения.

Особое значение в осуществлении функций исполнитель­ной власти отводится конституционным принципам организа­ции деятельности исполнительной власти.

К конституционным следует отнести такие принципы:народовластие, социальная справедливость, демократизм, вер­ховенство закона, разграничения предметов ведения, функ­циональная самостоятельность ветвей власти, законность, при­оритет прав человека и гражданина, легитимность, гласность, централизация и децентрализация, федерализм и объектив­ный учет национальных интересов больших и малых наро­дов.

Принцип народовластия,закрепленный в ст. 3 Конститу­ции РФ, означает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти и органы местного само­управления. Контроль за деятельностью органов исполнитель­ной власти должен осуществляться как со стороны органов представительной и судебной властей, так и непосредственно народом. При этом используются различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц. Сле­дует оценивать, в какой мере реализуется воля народа в при­нимаемых законах. Если они реально выражают волю боль-

шинства народа, то федеральные законы являются правовой формой народовластия.

Принцип социальной справедливости(ст. 2, 7 Конститу­ции РФ) закреплен в социальной политике государства, кото­рая направлена на создание условий, обеспечивающих достой­ную жизнь и свободное развитие человека. Однако эта наибо­лее актуальная функция государства пока остается наиболее трудноразрешимой в обозримом будущем. В деятельности ор­ганов исполнительной власти конституционное право граждан на социально-экономическую защиту, защиту от посягательств на их жизнь, здоровье, собственность, права, свободы и закон­ные интересы корреспондируется с обязанностью уполномо­ченных на то органов, должностных лиц рассмотреть обраще­ние и принять по нему необходимое решение. Пока же оклад Президента РФ — 100 тыс. руб., министров и депутатов ГД России — 50 тыс. руб., а МРОТ гарантированный государством с 2002 г. — 450 руб., даже декларировать в законе осуществле­ние социальной политики государства, мягко говоря, преж­девременно.

Принцип демократизмаотражен в ст. 1, 3, 12, 31, 32 и др. Конституции РФ. Реализация этого принципа демократизма осуществляется в двух основных формах: непосредственная — в референдумах, свободных выборах, собраниях, конференци­ях, сходах граждан, подачах петиций (коллективные обраще­ния граждан по совершенствованию законодательства) и др.; представительная — через выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принцип верховенства закона(ст. 4, 15 Конституции РФ) означает иерархическую правовую систему в соответ­ствии с юридической значимостью нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает основной закон государства — Конституция РФ. Все нормативно-правовые акты должны приниматься на основании и во исполнение основного закона.

Принцип разграничения предметов ведения,функцио­нальной самостоятельности ветвей государственной власти, ее баланса закреплен в ст. 10 и 11 Конституции РФ.

Принцип разграничения предметов ведения и полномо­чий(ст. 71, 72, 73 Конституции РФ) проявляется также и в том, что акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ не должны быть противоречивы. Осуществляя свои полномочия, федеральные органы исполнительной власти создают свои территориальные

структуры и назначают соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации передают им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъек­тов Федерации также передают им часть своих полномочий.

Принцип законности(ст. 15 Конституции РФ), в отличие от верховенства закона означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуп­равления, должностные лица, граждане и их объединения рав­ны перед законом и обязаны его соблюдать.

Принцип приоритета прав человека и гражданина(ст. 2,18 Конституции РФ) в законодательстве и, особенно, в адми­нистративной практике наиболее актуален. Для правового го­сударства должно быть характерно то, что права личности яв­ляются высшей ценностью, а все государственные органы и, в первую очередь, органы исполнительной власти, несут ответ­ственность за несоблюдение этих прав. Права человека и граж­данина должны быть реально и надежно защищены от любого злоупотребления органов государства и должностных лиц.

Принцип легитимноститесно связан с принципом демок­ратизма, то есть оказания доверия и поддержки народом орга­нов государственной власти и органов местного самоуправле­ния в соответствии со ст. 32, 33, 130, 131 Конституции РФ. Без осуществления этого принципа любые органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления будут функци­онировать неэффективно, решая преимущественно задачи уз­кого круга лиц.

Принцип гласности(ст. 24 Конституции РФ) предполагает не только открытость информации и, прежде всего, законода­тельства, но и доступность, и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц по вопросам, затрагивающим интересы граждан. Любые нормативные правовые акты, за­трагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина, не могут применяться, если они не опубликованы офи­циально для всеобщего обозрения.

Принцип федеративного устройстваРоссийской Федера­ции (ст. 1, 5 Конституции РФ) предполагает государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ.




Поиск по сайту:

©2015-2020 studopedya.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.