Помощничек
Главная | Обратная связь


Археология
Архитектура
Астрономия
Аудит
Биология
Ботаника
Бухгалтерский учёт
Войное дело
Генетика
География
Геология
Дизайн
Искусство
История
Кино
Кулинария
Культура
Литература
Математика
Медицина
Металлургия
Мифология
Музыка
Психология
Религия
Спорт
Строительство
Техника
Транспорт
Туризм
Усадьба
Физика
Фотография
Химия
Экология
Электричество
Электроника
Энергетика

Органы государственного управления: понятие, виды и функции



Органы государственного управления, к сожалению, не по­лучили своего должного по статусу закрепления в Конститу­ции РФ, что сказалось отрицательно на качестве реализации функций государственного управления, так как вместо госу­дарственного управления, имеющего приоритетное значение за рубежом, используется в законодательстве и в деятельности государственных органов власти термин правового регулиро­вания. К этому же выводу приходят многие ученые, специа-

лизирующиеся в науке административного права. Термин «орган государственного управления» был закреплен в основ­ном в подзаконных актах. Термин государственного управле­ния косвенно отражен в ст. 32 «право граждан участвовать в управлении делами государства» и пункте д), ст. 71 «феде­ральная государственная собственность и управление ею», в пункте г), ст. 114 Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью. В пункте а) ст. 71 сказано о кон­троле за соблюдением Конституции РФ и федеральных зако­нов как функции федеральных органов власти, а в пункте е) ст. 71 в ведении РФ установление основ федеральной поли­тики и федеральные программы в области государственного экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ, то есть федеральные программы — основной инструмент осуществления функций государствен­ного управления во всех основных сферах жизнедеятельности страны. Именно на реализацию этих федеральных программ выделяются средства из федерального бюджета, который по­стоянно является остродефицитным.

К сожалению, многие авторы под системой государственно­го управления понимают только систему органов исполнитель­ной власти (см. 1. С. 484-485), и это суждение строится на том основании, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют по предметам ведения и в объеме своей компе­тенции такие функции государственного управления, как пра­вовое регулирование, государственный (ведомственный) конт­роль, административный надзор, фискальные функции, руко­водство или координацию. Это важные функции государствен­ного управления, но далеко не все, что, в основном, было рас­смотрено выше.

Органы государственного управления по предметам веде­ния и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществ­ляют исполнительно-распорядительные функции. Правовые основы образования и организации деятельности органов госу­дарственного управления регламентированы только в подза­конных актах.

К органам государственного управления относятся практи­чески все линейные и функциональные подразделения орга­нов исполнительной власти, которые осуществляют исполни­тельно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции. Органы государственного управления — это наиболее разветвленная часть государственных органов, осу­ществляющая исполнительно-распорядительные функции по

предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладаю­щая функциями исполнительной власти. Исключение (частич­ное), составляют случаи, когда территориальным органам го­сударственного управления может быть передана часть полно­мочий федеральных органов исполнительной власти с правом назначения должностного лица (п. 1, ст. 78 Конституции РФ). Однако это наделение органа государственного управления от­дельными полномочиями исполнительной власти является ис­ключением, а не правилом. Эта передача части функций по существу направлено на повышение эффективности реализа­ции властных полномочий федеральными органами исполни­тельной власти на основании и в порядке, определенном нор­мативно-правовым актом.

К органам государственного управления также относятся многочисленные предприятия, учреждения и организации го­сударственной собственности (или когда государственная соб­ственность составляет 51 процент) в сфере экономики, в адми­нистративно-политической сфере, социально-культурной и от­раслевого и межотраслевого управления, а также администра­ции аппаратов, обслуживающих законодательные, судебные органы власти, ЦИК РФ, Счетную палату, а также учрежде­ния, организации и предприятия системы органов прокурату­ры, органы государственного контроля, органы, осуществляю­щие административный надзор, органы военного управления и другие, которые принимают решения исполнительно-распо­рядительного характера по отношению к своим служащим, работникам, а иногда и к неподчиненным юридическим и фи­зическим лицам (при рассмотрении дел об административных правонарушениях, осуществлении административного надзо­ра за соблюдением правил и норм безопасности и др.).

Как правило, эти органы государственного управления осу­ществляют организацию исполнительно-распорядительной де­ятельности в конкретной области или сфере по предметам ве­дения и в объеме компетенции по решению задач народнохо­зяйственного назначения.

Цели нормотворческой деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления заключаются в сле­дующем:

а) юридически закрепить соответствующие отношения и обеспечить их правовое регулирование и охрану;

б) обеспечить формирование новых отношений, отсутству­ющих на данном этапе социально-экономического раз-

вития, но с учетом факторов и условий, необходимых для решения перспективных задач;

в) устранить поэтапно негативные или отжившие и тормо­зящие развитие новых прогрессивных тенденций отно­шения с помощью методов убеждения, стимулирующих экономических и социально-психологических методов, методов административно-правового принуждения. Применение норм административного права - ответствен­ный социально-политический и правовой процесс, основанный на принципе соблюдения законности и прочной основе госу­дарственной дисциплины, обусловливающий эффективность всего государственного управления.

Рассмотрим сущность и значение термина «организация» управления - это организационно-регулирующая функция уп­равления, которая регламентируется нормами и правилами административного права. Касаясь вопроса сущности, следует иметь в виду, что понятие «организация» трактуется неодноз­начно многими авторами1. х

В одних случаях под данной научной категорией подразу­мевается определенное социальное образование (его внутрен­няя организационная структура):

• государственный или общественный орган, трудовой кол­лектив;

• в других — состояние объекта или субъекта управления, их упорядоченность и целостность в процессе функцио­нирования;

• в третьих, организация может быть представлена как одна из важнейших функций управления, т. е. созна­тельная деятельность, направленная на упорядочение тех или иных управленческих отношений, регулируемых нормами административного права.

Следовательно, между различными аспектами организации существует тесная связь. Организация, выступающая как упо­рядоченное состояние системы (т. е. внутренняя организаци­онная структура), есть одновременно и результат целенаправ­ленного осуществления организаторской функции управления субъектом управления.

Содержание организационной деятельности во многом за­висит от ее конкретной цели, а именно, от интересов конкрет­ного органа государственной власти (субъекта управления), чего он добивается, создания новой системы управления, либо со-

1 Четвериков B.C. Основы управления ОФД. М., 1989. С. 13-14.

вершенствования существующей. Например, постоянное изме­нение структуры ФОИВ, какую из этих целей преследует Пре­зидент РФ? По смыслу, вторую цель — совершенствование су­ществующей структуры ФОИВ, но, на наш взгляд, для реали­зации этой цели слишком часто структура совершенствуется, что невольно приводит к мысли об отсутствии научной обосно­ванности такого рода мероприятий. В органах управления фор­мирование систем чаще всего осуществляется на основе уже сложившихся систем управления, но нуждающихся в улучше­нии, совершенствовании их организации. Однако в любом слу­чае надо в первую очередь четко определить, либо уточнить предназначение создаваемой вновь или совершенствуемой сис­темы управления, а это сопряжено с выявлением и осмыслива­нием самой актуальной проблемы государственного управле­ния: формирования его целей, постановка задач и выявление объективных функций государства на этом этапе развития, типологии органов исполнительной власти в плане реализа­ции ими государственных функций управления.

Общая цель системы органов управления должна быть еди­на для всех ее элементов (подсистем). Вместе с тем фактичес­кие условия деятельности того или иного государственного органа управления обусловливают необходимость уточнения основной цели, конкретизации задач и функций органа уп­равления с учетом социально-экономических, материально-технических, информационных, демографических, миграци­онных и иных особенностей обслуживаемого региона, да и особенностей функционирования самой системы. В результа­те такой конкретизации определяется функциональная струк­тура системы органа исполнительной власти. При этом уточ­няются и нормативно закрепляются объективно необходимые функции, реализация которых органами управления в изме­няющейся обстановке обеспечивает достижение ими соответ­ствующих сформированных целей и решение поставленных задач.

Процесс создания системы управления предполагает фор­мирование организационной структуры. В данном случае глав­ным является определение состава структурных подразделе­ний органа управления в зависимости от выполняемых ими конкретных и объективных функций.

Формирование организационной структуры ФОИВ требу­ет соблюдения следующих правил: каждый элемент системы должен специализироваться на осуществлении одной функции либо группы однородных или тесно взаимосвязанных функ-

ций (подфункций). Наряду со строгой специализацией органов п управления здесь следует так обеспечить согласованность их ' деятельности, чтобы они могли решать и общие задачи. Таким образом, организация системы управления предполагает опре­деление и формирование ее звеньев, разделение труда между ними и создание условий для их согласованных действий (вза­имодействия). Все эти управленческие отношения, в целях повышения эффективности деятельности органа государствен­ного управления, требуют административно-правового регули­рования и юридической ответственности.

Формирование организационной структуры органа управ­ления требует выяснения потребностей системы в штатной численности работников и установления номенклатуры долж­ностей (руководителей, специалистов, технического персона­ла). Большое значение имеет также установление между со­трудниками организационных взаимосвязей, закрепляющих горизонтальные отношения и повышение взаимодействия в системе управления. При этом определяются состав и полно­мочия руководителей органа управления и его отдельных зве­ньев с обязательным учетом нормы управляемости, т. е. числа работников, которыми их непосредственный начальник (субъект управления) может руководить достаточно эффектив­но. Следовательно, формирование организационных связей приводит к наличию различных уровней организации в систе­ме управления и созданию в ней адекватной системы инфор­мационных связей и отношений, закрепляемых и регулируе­мых административно-правовыми нормами.

Для разработки организационной системы необходимо оп­ределить перечень функциональных обязанностей руководи­телей (субъектов управления), их заместителей, всех сотруд­ников органа управления. Здесь фиксируются конкретные функции (виды работ), прав, обязанностей и ответственности, организационные отношения руководства и подчиненных, слу­жебные взаимосвязи сотрудников и др. Все это регламентиру­ется административно-правовыми нормами, в целях повыше­ния эффективности организации управления.

Процесс создания системы управления предполагает обяза­тельное административно-правовое закрепление организацион­ных отношений и связей. В этих целях разрабатывается поло­жение об органе управления определенного уровня, где фикси­руются предмет ведения, компетенция, организационно-штат­ная структура, номенклатура должностей, права, обязанности и ответственность должностных лиц.

Как отмечалось, наряду с определением функциональной и организационной структур системы управления, предусматри­вается также организационная работа по подбору и расстанов­ке кадров, формирования коллектива, материально-техничес­кого обеспечения сотрудников помещением, оборудованием, средствами транспорта, связи, организационной и специаль­ной техникой и т. п.

Сложность функций организации, многообразие составля­ющих ее видов деятельности обусловливает создание в относи­тельно высокого уровня в системах государственного управле­ния специализированных служб и подразделений (организаци­онно-штатных, кадровых, материально-технических, финансо­вых, информационных, делопроизводства, социального и меди­цинского обеспечения, а также учебных заведений). Однако это не освобождает руководителей от обязанности реализации дан­ной функции организации. Более того, с повышением уровня управления она занимает все большее место в их работе.

Регулирование (в том числе и правовое регулирование) представляет собой управленческую деятельность, в процессе которой производится своего рода корректировка уже органи­зованной системы управления применительно к изменяющим­ся внешним и внутренним условиям ее функционирования. Изменения условий вызывают отклонения системы от задан­ных параметров. Устранение таких отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной задачей регулирования функцией управления. Необходимость регулирования определяется постоянными изменениями как, в самой системе, которые приводят к нарушениям, сбоям в ее функционировании, так изменениями факторов и условий воз­действия внешней среды. При этом следует заметить, что от­сутствие изменений или противоречий в развитии системы управления, есть явление совершенно нереальное и даже рег­рессивное. Именно существование противоречий, их устране­ние выступает объективной предпосылкой развития не только отдельных систем управления, но и всех социальных систем, в том числе государства и общества в целом. Одной из целей ад­министративно-правового регулирования и является правовая оценка противоречий (споров) в управлении и их разрешение, что характерно для континентального административного пра­ва. В административном праве Японии, наоборот, создается си­стема норм, предупреждающих эти споры (конфликты).

Например, регулирование внутри системы управления яв­ляется, по существу, организаторской деятельностью (распо-

рядительством) ее субъекта по отношению к объектам управ­ления; это регулирование осуществляют в своей деятельности и органы исполнительной власти в целях упорядоченности и слаженности их функционирования, направленных во внеш­нею сферу по предмету действия и компетенции. Оно заключа­ется в организации оперативного управления, то есть налажи­вании повседневной работы подразделений и сотрудников, вза­имодействия структурных звеньев в конкретных ситуациях, обучения и воспитания кадров. Регулирование конкретизиру­ет управление, способствуя успешному решению оперативно-служебных задач. Поэтому объем работы по выполнению фун­кции регулирования возрастает по мере приближения к ис­полнительскому уровню системы управления.

В настоящее же время правовое регулирование как часть общей функции регулирования осуществляется, в основном, уполномоченными органами исполнительной власти государ­ственного управления, их должностными лицами и направле­на во внешнюю сферу деятельности по предмету ведения и компетенции. Кроме функции правового регулирования орга­ны управления, их уполномоченные должностные лица осу­ществляют и такую функцию управления как контроль. От­сутствие федерального закона о едином государственном конт­роле, по существу, лишает органы государственного власти и управления необходимой обратной связи, то есть получения своевременной, полной и достоверной информации о результа­тах функционирования системы органов исполнительной вла­сти, что ставит под сомнение возможность эффективного уп­равления делами государства, ввиду неполной или искажен­ной информации о процессах, проходящих в государстве и об­ществе.

Контроль как функция управления необходим для посто­янной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Выступая в качестве одного из эффективных инструментов повышения уровня всей организаторской работы, контроль является одновременно и методом воспитания кадров, сред­ством обеспечения дисциплины в процессе выполнения управ­ленческой деятельности. Как функция управления, он пред­ставляет собой наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, стан­дартам, правилам, приказам и т. п. В процессе контроля выяв­ляются результаты управленческих воздействий, допущенные

отклонения от принципов организации и регулирования, в том числе и правового.

Контроль — своеобразная форма обратной связи, позволяю­щая устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления параметры функционирования системы.

Следовательно, контроль служит двум основным целям.

Во-первых, он позволяет направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посред­ством проверки фактического состояния дел, степени реально­сти осуществления принятых решений.

Во-вторых, он дает возможность совершенствования дея­тельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.

Контроль обладает особой целенаправленностью, которая находит отражение в решаемых с его помощью управленче­ских задачах. Ими являются: неуклонное соблюдение норм Конституции РФ и исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных ор­ганов и иных объектов управления; своевременное и качествен­ное выполнение управленческих решений; повышение испол­нительской дисциплины, ответственности за порученное дело; быстрое устранение вскрытых в процессе контроля недостат­ков; оказание соответствующей помощи подчиненным аппара­там и сотрудникам, повышение деловитости и оперативности, сокращение бумажного потока, преодоление кабинетного сти­ля работы, тяги к многочисленным заседаниям и совещаниям. К числу задач контроля также относятся: выявление передо­вого опыта с внедрением его в практику, осуществление пра­вильного подбора и расстановки кадров, своевременное пре­дупреждение их от ошибок в работе.

Контроль, представляя собой сбор и обработку информации о функционировании системы или отдельных ее элементов, однако, не ограничивается фиксацией достигнутых результа­тов. Он обязательно дополняется управленческим воздействи­ем, направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, формы и методы дифференцируются с учетом уров­ня соответствующего органа управления, предмета ведения и компетенции. Выше были подробно рассмотрены такие функ­ции государственного управления как регулирование и конт­роль, наиболее используемые в настоящее время органами го­сударственного управления и органами исполнительной влас­ти. Функций же государственного управления гораздо боль-

 

ше, их классификация разнообразная. Заслуживает внимание следующая классификация основных функций государствен­ного управления:

• прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе полученной информации о прошлом и настоящем с уче­том всех условий и факторов влияния; например, с уче­том прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных направлений госу­дарственной деятельности;

• планирование-деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления;

• выявление и осмысливание актуальных проблем, форму­лирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных ко­личественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности;

• разработка вариантов, обоснование и принятие рацио­нального решения (в правовой форме) и организация его

исполнения;

• распорядительство (руководство) и координация действий не подчиненных друг другу органов государственного уп­равления в целях улучшения их взаимодействия;

" • правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предме­там ведения и в объеме компетенции;

• контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения пра­вил и норм и принятия мер дисциплинарной ответствен­ности к виновным;

• учет наличия финансовых, кадровых, материально-тех­нических и других ресурсов;

• информационное обеспечение и информационно-анали­тическая работа;

• кадровое, материально-техническое обеспечение, финан­сирование и т. п.

Перечисленные функции являются основными для органов государственного управления и по существу характеризуют содержание их деятельности. Регулирование отношений, свя­занных с реализацией этих функций государственного управ­ления, и является объектом и предметом регулирования норм административного права. 32 г

Функции государственного управления реализуют и дру­гие органы государственной власти; например, Государствен­ная Дума России утверждает федеральный бюджет и заслу­шивает отчет об его исполнении, утверждает на должность Председателя Правительства РФ по представлению Президента РФ и др.

Судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственными органами управления правовых актов уп­равления о законности разрешения дел об административных правонарушениях, реализуемых в судебном порядке, и др. При этом все законодательные, исполнительные и судебные орга­ны власти и органы прокуратуры осуществляют внутриорга-низационное управление (регулируемое административными нормами) своими аппаратами в целях повышения эффектив­ности осуществления своих основных (предметных) функций, закрепленных в законодательстве.




Поиск по сайту:

©2015-2020 studopedya.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.