Западные модели муниципального управления.

Базовыми для систематизации и классификации местного самоуправления в данное время считается опыт государств Запада. Модели местного самоуправления, распространенные в этих государствах, как правило, складывались на протяжении нескольких столетий, например, в Великобритании, скандинавских государствах, параллельно со становлением гражданского общества. И сегодня они находятся в состоянии постоянного усовершенствования и изменениях. Р. Даго, французский исследователь, классифицировал подобное явление в органах управления государств Западной Европы как - «перманентная реформа».

Организация и деятельность местного самоуправления в мире регулируется различными путями. Как правило, в унитарных государствах подобной прерогативой обладают органы центральной власти, а правовые основы местного самоуправления определяются конституцией или специально утвержденными законами государства. Такой порядок принят в Великобритании, Франции, Чехии и других государствах. В некоторых «старых федерациях» - США, Швейцария – указанными полномочиями оперируют субъекты федераций. Но в «новых федерациях» чаще берут верх централистские тенденции: основы местного самоуправления определяются федеральными конституциями, существуют также федеральные законы, которые или устанавливают границы системы местного самоуправления, или регламентируют этот вопрос целиком. В таком случае в компетенции субъектов федерации остаются только некоторые частные проблемы.

В основу западных моделей местного самоуправления положены различные интерпретации самих феноменов государственной власти, с одной стороны и местного самоуправления - с другой. Также отличаются между собой подходы по определению статуса различных административно-территориальных единиц, определенных законом в качестве «территориальных коллективов», под которым понимается относительно стойкое общественно-политическое объединение граждан, которые постоянно проживают на одной территории. Только при таких условиях у них предусматривается существование выборных органов местного самоуправления. В некоторых государствах они сосуществуют с назначаемыми «центром» губернаторами, комиссарами, префектами и т.д. Если административно- территориальное образование не получает статуса «территориального коллектива», то управление в нем осуществляется назначенными «сверху» должностными лицами, которые исполняют одновременно функции контроля над законностью действий органов местного самоуправления более низкого уровня. В первом случае такого рода образования называются «естественными», во втором «искусственными».

С достаточно условным делением административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные» связаны также значительные отличия в организации управления на местах. Следует отметить, что как естественные единицы системы управления на Западе рассматриваются различного рода поселения: села, поселки, города и т.д. где люди исторически «естественно» сгруппировались для совместной жизни, и где уже давно сформировалась традиция выборного управления. Исследователями выделяется до восьми типов «естественных поселений». На сегодняшний день такие единицы называются громадами, коммунами. Искусственными единицами считаются районы, области, провинции, округа и т.д. созданные «сверху» законодательными актами государственной власти в процессе районирования территорий государства, хотя подобное районирование может проходить с учетом исторических традиций.

В естественных единицах всегда есть только органы местного самоуправления. Исключения, конечно, бывают, но они обусловлены или чрезвычайными обстоятельствами, например условиями чрезвычайного или военного положения, или установлением недемократического режима, когда функции местного управления исполняют чиновники, назначенные «центром». В искусственных единицах возможно осуществление нескольких вариантов:

а) выборные органы самоуправления отсутствуют, существуют только назначенные центральной властью чиновники;

б) выборные органы сосуществуют с назначенными центральной властью представителями, если административно-территориальная единица имеет статус территориального коллектива, - пример Франции.

в) существуют только выборные органы, например рада (совет) и алькальд в Испании и Португалии, в противовес концепции территориального коллектива.

Основным критерием для типологизации моделей местного самоуправления выделен принцип взаимоотношений и распределения компетенции между центральными государственными и местными органами управления. Иными словами, каким количеством органов первичной компетенции** представлена местная власть.

Это позволяет выделить три основных типа моделей органов местного самоуправления (ОМСУ).

(1)монистическая модель ОМСУ, при которой вся полнота первичной компетенции сосредоточена в одном единственном органе (например, сходе односельчан), а все остальные органы обладают лишь делегированными полномочиями и/или наделяются разовыми поручениями;

(2) дуалистическая модель ОМСУ, при которой первичная компетенция распределена между двумя главными органами (например, между мэром и представительным собранием);

(3) триалистическая модель ОМСУ, при которой первичная компетенция распределяется между тремя органами (например, между бургомистром, представительным собранием и т.н. магистратом, т.е. «малым советом»);

Использование управленческих моделей монистического типа означает необходимость жесткого выбора между «всевластьем коллегиального органа» (например, схода) и «всевластьем монократического органа» (например старосты). При существующем сегодня, значительном усложнении социальных связей подобная жесткая альтернатива является дискуссионной. Тем не менее, англо-американской школе местного самоуправления удалось именно в современную эпоху разработать удовлетворительный вариант управленческой модели монистического типа (т.н. комиссионная модель управления*). Но, как правило, концептуальное осмысление и институционализация ОМСУ предполагает применение дуалистической модели управления.

И так, все виды самоуправления «размещены» по уровням системы разделения власти. Независимо от страны, самоуправление ограничено 3-4 типами и 2-3 уровнями, по которым и распределяется компетенция, права и обязанности. И всегда есть уровень с наибольшей компетенцией – «главный» уровень самоуправления.

Мировой опыт свидетельствует о невозможности осуществлять управление исключительно из центра. Еще известный французский ученый Токвиль заметил: «Центральная власть, какой бы образованной и способной она не была, не в состоянии одна охватить все вопросы жизни большого народа». Когда власть пытается, исключительно только своими силами создать и привести в действие нескончаемое множество различных общественных механизмов, она вынуждена или удовлетворятся далеко не соответствующими результатами, или усилия будут тщетны».

Для организации эффективного управления территориями в каком-либо государстве существует деление на административно-территориальные единицы (табл. 1.), управление которыми осуществляется или местными органами управления – государственной администрацией, которая назначается центральной властью, или же органами местного самоуправления – представительскими органами, которые избираются населением соответствующих административно- территориальных единиц и их исполнительными органами. В некоторых имеет место, комбинированное управление, когда на одном территориальном уровне одновременно функционируют как местные органы управления (государственная администрация), так и органы местного самоуправления.

Таблица 1. Соответствие основных административно- территориальных единиц.

*Примечание: подчеркнут уровень самоуправления с наиболее широкой компетенцией и правами.

В различных государствах применяются различные системы управления на местном уровне (в границах соответствующих административно-территориальных единиц), на выбор которых влияют следующие факторы: государственный строй, форма государственного устройства, неодинаковый подход к пониманию сущности и природы государственной власти, разграничение административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные», национальные и исторические особенности и традиции.

В основу перечисленных систем положены различные принципы взаимодействия местных органов власти между собой и центральными органами власти.

Поиск по сайту: