Становление местного самоуправления на Украине.

Местное самоуправление - это долгодействующее явление в социальной и политической жизни человечества, свое начало берет от гражданского и племенного самоуправления в до государственный период.

Давнюю историю имеет местное самоуправление и на Украине. Так, во времена Киевской Pycи начинает свое развитие гражданское самоуправление, в основу которого были заложены производственный и территориальный признаки. Т.е. общины, которые самоупорядочивались, формировались на производственной (общины купцов, ремесленников и т.п.) или территориальной основе (сельская, городская и региональная общины).

Территориальное гражданское (общественное) самоуправление развивается на основе обычного права, а его элементы находили свое проявление в вечах*. Для вечевой организации управления характерным было более или менее четкое распределение полномочий между вечами и избранными на них органами и должностными лицами. В частности, на вечах избирались должностные лица, решались важнейшие финансовые вопросы (устанавливались и распределялись налоги), они ведали вопросами войны и мира, осуществляли высшую судебную власть. К ведению веча и других должностных лиц самоуправления относились судопроизводство, административное управление, сбор налогов и т.п.

Экономическую основу территориального самоуправления представляла корпоративная собственность, в том числе и на землю. Община самостоятельно устанавливала правила хозяйствования, местные налоги, платежи и др. повинности.

Субъектом городского самоуправления выступали городские общины, которые пользовались значительной административной, хозяйственной и судебной автономией. Важнейшие вопросы городской жизни решались на городских вечах, а для рассмотрения текущих дел из числа свободных горожан избирался войт и другие должностные лица городского самоуправления.

Экономическую основу городского самоуправления представляла городская корпоративная собственность, в том числе и на землю. Городская община самостоятельно устанавливала правила хозяйствования, местные налоги, платежи и др. повинности.

Субъектом сельского самоуправления выступала сельская община вервь, которая объединяла жителей нескольких соседних сел, имела землю в корпоративной собственности, представляла своих членов в отношениях с другими общинами, феодалами, государственной властью.

После вхождения украинских земель в состав Большого Княжества Литовского элементы местного самоуправления, особенно в городах и городках, получили дальнейшее развитие в форме войтовства. В настоящее время возникает довольно сложная система взаимоотношений между центральной властью, владельцами городов и городскими общинами, которая была обусловлена статусом конкретного города.

Так в великокняжеских городах наблюдался определенный дуализм: рядом с органами городского самоуправления функционировала старостинская администрация - городской орган государственной власти, который возглавлял староста, который назначался центральной властью. Войтов избирали на городских вечах, которые в документах получили названия: "община", "копна", "груда". Городское самоуправление в форме войтовства приобретает юридизацию в Литовских уставах (1529, 1566, 1588 гг.), которыми были узаконены городские веча.

В городах, которые находились в частной или церковной собственности, функционировала замковая администрация, которую возглавлял назначенный собственником наместник, урядник, титун и т.п..

Важное значение для дальнейшего развития местного самоуправления в Украине имело магдебургское право, которое начинает распространяться на украинские города, начиная с середины XIIV ст. Магдебургское право предусматривало предоставление городской общине права ввести модель городского самоуправления наподобие управления немецким городом. Магдебургом и в некоторых документах получило название немецкого или саксонского права*.

Своеобразных форм приобретает местное самоуправление во времена существования Украинского казацкого государства, которое было обусловлено ее полково-сотенным устройством (ХVІІ - XVИИИ ст.). Полки и сотни одновременно были военными и административно-территориальными единицами и пользовались войсково-административным самоуправлением.

После подписания в 1654 г. договора между Украиной и Московским государством начинается процесс постепенной ликвидации украинских форм местного самоуправления. Так сразу же после смерти Гетмана П. Скоропадского 3 июля 1722 г. в Украине вводится так называемая комендантская система, которая предусматривала административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления со стороны предназначенных русских комендантов.

В 1764 г. ликвидируется Гетманство, а в 1783 г. магистратские и ратушные суды заменяют судами "по учреждению в губерниях" и отменяет полково-сотенный строй Украины. После издания Екатериной II 21 апреля 1785 г. "Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской Империи" были созданы новые становые органы городского самоуправления - городские думы и процесс унификации форм местного самоуправления в Украине по российскому образцу было фактически завершено, хотя формально магдебургское право было упразднено Николаем 1 1830 года. Вследствие муниципальной реформы Екатерины II в Украине были внедрены новые учреждения городского самоуправления. При этом городское управление делилось на общегородское и сословное.

Так, общегородскими органами стали:

- городской глава;

- общая городская дума;

- распорядительная городская дума (исполнительный орган).

С целью решения дел городских сословий купеческая, мещанская, ремесленная, иностранных наемных служащих, рабочих. В общем виде отображался сословный состав.

XIX - начало ХХ ст. характеризуется становлением в Украине новых общеимперских форм местного самоуправления. Сначала, в 1838г. вводится сословное самоуправление для государственных и свободных крестьян в форме сельского общества, которое в 1861 г. было распространено на вcеx крестьян. Сельское общество совпадало с сельской общиной и имело свою корпоративную собственность, в том числе и на землю. Важнейший вопрос в сельском обществе решал сельский сход. Текущие дела решали избранные на сходе сельский голова и назначаемый сельский писарь.

Региональное самоуправление на общеимперских началах вводится в Украине после проведения Александром ІІ земской реформы в 1864 г. В систему земских учреждений входили:

- земские выборные съезды, которые каждые три года избирали земских

гласных;

- земские собрания;

- земские управы.

Земская система функционировала только на двух административных уровнях

- в губерниях и поветах. Так, на уровне губерний формировались представительские органы местного самоуправления - губернские земские собрания. Они избирались по куриальной системе на трех избирательных съездах (в выборах принимали участие три курии: поветовые помещики и промышленники, городские купцы и владельцы недвижимости в городах, крестьяне). Губернские Земские собрания на своем первом заседании избирали губернскую земскую управу в составе 6 членов и главы, которые решали поточные дела, а контроль за деятельностью земств осуществлял губернатор. Подобным образом было организовано местное самоуправление и в поветах.

Реформа городского самоуправления была начата в 1870 году. Она предусматривала замену сословно-бюрократических органов управления городом всесословными органами. Согласно Положению 1870 года систему opганов городского общественного управления составляли:

городские избирательные собрания (проводились один раз в три года для избрания гласных);

городская дума (распорядительный орган);

городская управа (исполнительный орган).

Городская дума состояла из городского головы, гласных и головы уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Городской глава одновременно выполнял функции главы думы и главы управы. Bcе члены управы избирались думой.

Во времена УНР осуществлена попытка реформировать местное самоуправление. Уже во ІІ Универсале Украинского Центрального Совета (20.11.1917 г.) делалось ударение на необходимости "употребить все мероприятия по закреплению и распространению прав местного самоуправления, которые являются органами высочайшей административной власти на местах*. Согласно Конституции УНР от 29 апреля 1918 г. конституционный порядок Украины должен был базироваться на началах принципа децентрализации: землям, волостям и общинам предоставлялись права широкого самоуправления (ст.5). ст.26 Конституции закрепляла принцип организационной самостоятельности местного самоуправления: "Всякого рода дела местные упорядочивают выборные Советы и Управы общин, волостей и земель. Им принадлежит, единая непосредственная местная власть: министры УНР только контролируют и координируют их деятельность, непосредственно и через определенных ими должностных лиц, не вмешиваясь в дела, тем Советам и Управам предназначенных, а всякие споры в этих делах решает Суд Украинской Народной Республики". Тем не менее, эти конституционные положения в силу известных факторов не были реализованы.

После свержение Директории в 1920 году и установления коммунистического режима начинается трагическая страница в истopии местного самоуправления – Bcе органы местного самоуправления на Украине были ликвидированы и заменены органами "пролетарской диктатуры" - губернскими, уездными и волосными советами. Сама идея местного самоуправления, которая предусматривает децентрализацию власти, организационную и финансовую автономность opганов местного самоуправления, противоречила ленинской доктрине социалистического государства, практической задаче государства пролетарской диктатуры, которая по своей природе была государством централизованным.

Новая история местного самоуправления на Украине начинается лишь после принятия 7 декабря 1990 г. Закона "О местных Радах народных депутатов Украинской ССР и местное самоуправление", в котором местное самоуправление определялось как "территориальная самоорганизация граждан для самостоятельного решения непосредственно или через государственные и общественные органы, которые они избирают, всех вопросов городской жизни, исходя из интepecов населения, на основе законов Украинской ССР и собственной финансово-экономической базы". Принятие Закона стало первой попыткой трансформировать местные советы (которые к тому времени входили в единую систему opганов государственной власти) вcеx территориальных уpовней в органы местного самоуправления. При этом Закон исходил из тeopии дуализма местного самоуправления, которое нашло свое отображение в определенном им cтaтycе местных советов - они имели двойную природу: как органы местного самоуправления и как органы государственной власти.

Следующим шагом в становлении местного самоуправления на Укpaине стало принятие 26 марта 1992 г. новой редакции Закона (в новой редакции он имел название Закон Украины "О местных радах народных депутатов и местном, региональном самоуправлении"), в которой наметился отход от дуалистической тeopии и предполагалось внедрение институтов местного и регионального самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось как территориальная самоорганизация граждан для самостоятельного решения непосредственно или через органы, которые они избирают, всех вопросов местной жизни в пределах Конституции Украины, законов Украины и собственной финансово-экономической базы, а региональное самоуправление как и территориальная самоорганизация граждан для решения непосредственно или через органы, которые они образовывают, вопросов местной жизни в пределах Конституции Украины и законов Украины. При этом территориальной основой местного самоуправления определялись сельская рада, поселок, город, а регионального самоуправления - район, область.

С принятием Конституции Украины 1996 года местное самоуправление получило конституционный статус, стало одной из основ конституционного порядка Украины.

21 мая 1997 года был принят Закон Украины "О местном самоуправлении в Укpaине", который в соответствии с Конституцией Украины определяет систему и гарантии местного самоуправления в Украине, принципы организации и деятельности, правового статуса и ответственности opганов и должностных лиц местного самоуправления. 6 ноября 1996 года в г. Страсбурге была подписана от имени Украины Европейская Хартия местного самоуправления (ратифицированная Верховной Радой Украины 15 июля 1997 года, после чего она стала частью национального законодательства Украины). Тем самым был заложен законодательный фундамент для становления и развития местного самоуправления в Украине в соответствии с принципами Европейской Xaртии местного самоуправления и Конституции Украины.

В тот же время местное самоуправление в Украине еще в значительной мере носит декларативный характер, на пути к его реальному становлению имеется немало препятствий. Прежде всего, это несовершенство существующей законодательной базы. Так, предполагалось, что после принятия базового Закона "О местном самоуправлении в Украине" будет принят целый пакет законодательных актов, направленных на детализацию и конкретизацию положений базового Закона, в частности, законов "О коммунальной собственности", "О службе в органах местного самоуправления", "Об органах самоорганизации населения", "О муниципальной милиции" и т.п.. Но за три года, после вступления в силу базовым Законом "О местном самоуправлении в Украине" было принято лишь Закон о местных выборах.

Отсутствие новой законодательной базы существенно усложняет процесс формирования территориальной общины - первичного субъекта местного самоуправления, его финансовых и материальных основ, приводит к конкуренции компетенций органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти, к коллизий норм базового Закона с отраслевыми нормативными актами, которые были приняты в предыдущие года. Все это и обуславливает определенной мерой декларативный характер местного самоуправления в Украине.

Поиск по сайту: