Производство по пересмотру постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях

Право обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях представляет собой гарантированную государством возможность восстановления нарушенных прав и охраняемых интересов граждан, средство выявления и устранения недостатков в деятельности органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Не случайно в специальной юридической литературе стадия обжалования и опротестования постановлений (решений) справедливо рассматривается как важная гарантия законности и обоснованности применения административных наказаний.

Среди всех административно-процессуальных средств защиты прав и свобод граждан данная стадия производства традиционно выделяется особыми элементами, характерными для высокоразвитой процессуальной формы, принципами, статусом участников, доказательствами, документами, этапами совершения процессуальных действий. От того, насколько адекватно этот институт отражает условия и основания для обращения заинтересованной стороны за защитой, насколько полно охвачены процедурой контроля действия и решения должностных лиц, в каком объеме и с какими препятствиями гражданин получает восстановление нарушенного права, зависит его общая оценка, в том числе конституционная и международно-правовая. Поскольку на стадии пересмотра речь идет, прежде всего, о судопроизводстве, крайне нежелательно, чтобы ее правовое регулирование выглядело оторванным от общих тенденций развития новейшего судебно-процессуального законодательства России[79].

Стадия пересмотра имеет две основные задачи: во-первых, обеспечить реализацию прав лица, привлеченного к административной ответственности, или потерпевшего на защиту от неправомерных действий и решений субъектов административной и судебно-административной юрисдикции, и во-вторых, подтвердить или опровергнуть законность и обоснованность принятых на стадиях возбуждения, рассмотрения и пересмотра дела процессуальных актов и исправить допущенные нарушения.

Основными этапами стадии пересмотра постановления (решения) по делу являются: подача жалобы или протеста; подготовка дела к пересмотру; слушание дела; вынесение решения по делу; доведение решения до сведения заинтересованных лиц. Все названные этапы сохраняются при подаче последующих жалоб и протестов, рассматриваемых во второй инстанции, за исключением пересмотра дела в порядке надзора. До вступления постановления в законную силу предусмотрено как минимум одно обжалование – когда оспаривается постановление суда общей юрисдикции, в том числе мирового судьи. Максимальное – трехкратное обжалование – допускается в отношении постановления административного органа: вышестоящему органу, в районный и вышестоящий суд.

Правом обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях наделены: лица (граждане, должностные лица, юридические лица), в отношении которых ведется производство; потерпевший; законные представители физического лица, привлекаемого к административной ответственности; законные представители потерпевшего; защитники указанного физического лица и представители потерпевшего (ч.1 ст. 30. 1 КоАП РФ).

С принятием Кодекса РФ об административных правонарушениях значительно повысилась роль судей районных и арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях. Наряду с широкими административно-юрисдикционными полномочиями КоАП РФ возложил на них важные функции по проверке законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях. Их компетенция по этой категории дел определена в ст. 30.1 КоАП РФ.

В отличие от Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в котором специальные нормы, регулирующие порядок судебного пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, фактически отсутствовали, в КоАП РФ включена самостоятельная глава 30 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях». В этой главе установлены единые правила рассмотрения жалоб по данным делам, существенно отличающиеся от апелляционного производства и производства в кассационной инстанции по гражданским делам. В частности, с учетом специфики административно-процессуальных отношений, здесь по-иному решены вопросы сроков и порядка обжалования, а также особенностей рассмотрения жалобы и принятия по ней решения.

По общему правилу, установленному в ст. 30.2 КоАП РФ, жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается в районный суд через мирового судью, орган или должностное лицо, которые вынесли постановление. В то же время не исключается возможность непосредственного обращения с жалобой в районный суд по месту рассмотрения дела. В этом случае районный судья должен обратиться с запросом об истребовании материалов дела к субъекту, рассмотревшему дело по существу, который в свою очередь обязан направить все имеющиеся у него материалы районному судье.

Немало проблем, выявленных практикой применения главы 30 КоАП РФ, связано с реализацией положений ст. 30. 3 КоАП РФ, устанавливающей срок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с названной статьей Кодекса жалоба на постановление может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения его копии. Таким образом, начало течения данного срока во многом зависит от того, рассматривается ли дело в присутствии лица, в отношении которого вынесено соответствующее постановление, или в его отсутствие.

Очевидно, что в том случае, когда дело рассматривается в присутствии этого лица, реализация данной нормы не вызывает каких-либо проблем. Но если речь идет о заочном рассмотрении дела, неизбежно возникает вопрос о том, что считать моментом получения копии соответствующего постановления указанным лицом и как определить начало течения этого срока.

С точки зрения действующего законодательства об административных правонарушениях ответы на поставленные вопросы не совсем очевидны, поскольку никаких указаний на этот счет в КоАП РФ нет. Однако по аналогии со ст. 214 ГПК РФ и ст. 177 АПК РФ необходимо исходить из того, что копия постановления по делу об административном правонарушении, которая не может быть лично вручена адресату, должна быть направлена ему по почте заказным письмом с уведомлением о вручении.

Вместе с тем следует признать, что направление судебного акта «заказным письмом» не исключает такой ситуации, когда на момент подготовки жалобы к рассмотрению судья не будет иметь сведений о дате получения обжалуемого судебного акта лицом, ее подавшим. Поэтому в ряде случаев, приступая к рассмотрению жалобы, судья фактически лишен возможности проверить соблюдение этим лицом установленного срока на обжалование. Таким образом, определенные проблемы здесь все равно остаются.

Ряд наиболее важных вопросов, связанных с реализацией положений ст. 30.2 КоАП РФ, касается порядка применения срока на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях.

В случае пропуска установленного ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении он может быть восстановлен по ходатайству лица, подавшего жалобу, или прокурора, принесшего протест (ч. 2 ст. 30. 3 КоАП РФ, ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ). Об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу выносится определение (ч. 3 ст. 30.3 КоАП РФ).

Толкование норм, содержащихся в ч. 2 ст. 30.2 КоАП РФ и ч. 3 ст. 30.4 КоАП РФ, позволяет прийти к выводу, что такое ходатайство, поданное одновременно с жалобой, должно разрешаться судьей до начала рассмотрения жалобы по существу.

Таким образом, если судья приступил к рассмотрению жалобы по существу, но при этом не вынес определения о восстановлении пропущенного срока на обжалование, то данный срок считается восстановленным.

Несмотря на то, что КоАП РФ не предусматривает возможности обжалования определения об отклонении ходатайства о восстановлении названного срока, это определение, исходя из общих принципов осуществления правосудия, может быть обжаловано, поскольку оно исключает возможность дальнейшего движения дела об административном правонарушении, что влечет нарушение права лица, привлеченного к административной ответственности на защиту[80].

Ходатайство о восстановлении срока обжалования постановления мирового судьи по делу об административном правонарушении рассматривает судья районного суда, к полномочиям которого относится рассмотрение дела по жалобе на постановление мирового судьи, а ходатайство о восстановлении срока обжалования решения судьи районного суда или гарнизонного военного суда, вынесенное по жалобе на постановление органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, в соответствии с ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ, рассматривается судьей вышестоящего суда (верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружного (флотского) военного суда). [81]

В отличие от УПК РФ, где факт подачи жалобы приостанавливает исполнение решения, в КоАП РФ такой принцип не закреплен. В этом случае следует руководствоваться общим правилом, установленным Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Согласно п.4 этого Закона, приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого постановления по делу об административном правонарушении.

В КоАП РФ не установлены требования к содержанию жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. Поэтому отсутствие в жалобе оснований и мотивов, по которым лицо, ее подающее, считает вынесенное постановление незаконным, не может являться основанием для отказа в принятии данной жалобы к производству. Это обстоятельство существенно отличается от того, которое предусмотрено гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством, где четко указаны требования, предъявляемые к содержанию аппеляционной (кассационной) жалобы на решение суда и предусмотрена возможность вынесения определения об оставлении жалобы без движения в случае их несоблюдения.

Надо полагать, что включение аналогичных норм в КоАП РФ явилось бы позитивным моментом, поскольку позволило бы рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях в суде по единым процессуальным правилам.

Еще одной проблемой, возникающей в деятельности судей при пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях, является применение срока давности привлечения к административной ответственности. В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ данный срок составляет два месяца со дня совершения правонарушения, а по некоторым категориям дел – один год со дня совершении правонарушения, по длящимся правонарушениям этот срок исчисляется со дня их обнаружения.

При применении данной нормы следует иметь в виду, что истечение давностного срока на стадии рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении не является основанием для прекращения производства по делу, если само постановление было вынесено в пределах давностного срока. К сожалению, в правоприменительной практике эта позиция поддерживается далеко не всеми судьями. В частности, некоторые из них полагают, что установленный законодателем срок давности распространяется на все стадии производства по делу об административном правонарушении. Однако при таком подходе не учитывается, что по точному смыслу п. 1 ст. 4.5. КоАП РФ речь идет о вынесении постановления по делу, в то время как при пересмотре дела вышестоящими судебными инстанциями выносится не постановление, а решение.

Несколько принципиальных моментов, требующих учета в правоприменительной практике, связано с непосредственным рассмотрением жалобы на постановление по делу об административном правонарушении.

По общему правилу такие жалобы подлежат рассмотрению в соответствии с положениями главы 29 КоАП РФ «Рассмотреие дела об административном правонарушении» с учетом тех особенностей, которые установлены в ст. ст. 30.5 – 30.8 КоАП РФ. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. №5 разъясняется, что подача жалоб и их рассмотрение осуществляется согласно ч. 3 ст. 30. 9 КоАП РФ в порядке, установленном статьями 30. 2 – 30.8 КоАП РФ. Данное обстоятельство весьма существенно, поскольку многие научные и практические работники считают, что порядок пересмотра постановления по делу об административном правонарушении, за исключением порядка и сроков обращения с жалобой, в КоАП РФ фактически не урегулирован.

При рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выполняется весь комплекс задач по всестороннему, полному и своевременному выяснению всех обстоятельств дела (ст. 24. 1 КоАП РФ). Выполнению этих задач способствует соблюдение правила о том, что суд не связан с доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме (ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ). Этому правилу подчиняются действия судьи с момента получения жалобы на всех этапах подготовки ее к рассмотрению (ст. 30.4 КоАП РФ) и при рассмотрении дела по существу. Поэтому при подготовке жалобы к рассмотрению, а также при ее непосредственном рассмотрении он вправе по своей инициативе истребовать дополнительные документы, назначить экспертизу, вызвать специалиста и т.д. независимо от того, заявлено ли такое ходатайство или нет. Так судья: определяет достаточность данных для рассмотрения жалобы и ее подведомственность; разрешает ходатайства; определяет круг лиц, участие которых необходимо при рассмотрении жалобы, и их полномочия; разрешает отводы и ходатайства; в полном объеме с учетом дополнительных материалов проверяет законность и обоснованность обжалованного постановления; заслушивает объяснения заинтересованных лиц, их законных представителей, защитников, представителя потерпевшего; при необходимости заслушивает показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и эксперта; заслушивает заключение прокурора, участвующего в рассмотрении жалобы (ст. 30. 6 КоАП РФ).

Кодекс устанавливает сравнительно небольшой срок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении – 10 суток со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, правомочный рассматривать жалобу. При этом по жалобам на постановления об административном аресте такой срок составляет одни сутки, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест. Федеральным законом от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» введен сокращенный срок рассмотрения жалоб на постановления по делам о нарушениях в области законодательства о выборах и референдумах – 5 дней.

Следует отметить, что в результате рассмотрения жалобы судья не вправе принять решение по основаниям и в форме, предусмотренным ГПК РФ. В частности, он не может оставить жалобу без рассмотрения или вынести постановление о прекращении производства по делу в связи с заявлением сторон о заключении мирового соглашения.

По результатам рассмотрения жалобы судья выносит отдельный процессуальный документ в форме решения (ч. 1, 2 ст. 30.7 КоАП РФ). Этот документ должен быть полным, обстоятельным и мотивированным, как и постановление по делу, что предусмотрено ч. 2 ст. 30.7 и ст. 29. 10 КоАП РФ.

Судья может вынести одно из следующих решений:

- об отмене постановления и о прекращении производства по делу при малозначительности правонарушения и при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, что предусмотрено ст. 2.9 и ст. 24.5 КоАП РФ;

- об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение – при обнаружении существенного нарушения процессуальных требований, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строго административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость наказания;

- об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление вынесено неправомочным судьей, коллегиальным органом, должностным лицом.

В результате рассмотрения дела суд вправе оставить постановление без изменения либо изменить его, если не усиливается административное наказание и не ухудшается иным образом положение лица, в отношении которого вынесено постановление.

На наш взгляд, следует подробнее остановиться на возможности пересмотра постановления по делу об административном правонарушении в сторону ухудшения, которая предусмотрена п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, установившим, что постановление отменяется в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость применения административного наказания.

Хотя в законе говорится об обжаловании назначенного административного наказания, представляется, что обжалованию подлежат и постановления о прекращении производства по делу, вынесенные ввиду не установления события или состава административного правонарушения, а также действий лица в состоянии крайней необходимости. Иначе задачи законодательства об административных правонарушениях по обеспечению прав и законных интересов потерпевших стали бы невыполнимы.

Этот вывод подтверждается тем, что п. 4 ч. 1 ст. 30. 7 КоАП РФ содержит и другое основание для отмены постановления: допущены существенные нарушения процессуальных требований, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. А именно эти нарушения закона являются причиной вынесения незаконных и необоснованных постановлений о прекращении дела по, так называемым, реабилитирующим основаниям.

Поворотом к худшему является любое ухудшение положения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Основанием для того, чтобы удовлетворить жалобу на мягкость наказания, является невыполнение требований ч.2, 3 ст. 4.1. КоАП РФ об учете при назначении наказания физическому лицу характера совершенного им административного правонарушения, личности виновного, его имущественного положения, обстоятельств, отягчающих административную ответственность, а при назначении наказания юридическому лицу – характера совершенного административного правонарушения, его имущественного и финансового положения, обстоятельств, отягчающих административную ответственность. Основанием для поворота к худшему может явиться и признание какого-либо обстоятельства смягчающим административную ответственность при не подтверждении его материалами дела, а также назначение более мягкого наказания, чем это предусмотрено санкцией статьи Особенной части КоАП РФ.

На практике возможна ситуация, когда при рассмотрении жалобы на мягкость наказания будут установлены обстоятельства, предусмотренные ст. 24.5 КоАП РФ. К таким обстоятельствам закон относит: издание акта об амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; отмену закона, установившего административную ответственность; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Поскольку эти обстоятельства исключают дальнейшее производство по делу, может показаться несправедливым принятие решения об отмене постановления о назначении наказания при рассмотрении жалобы на его мягкость. По нашему мнению, именно такое решение должно быть вынесено, поскольку в силу ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ судья не связан доводами жалобы и должен проверить дело в полном объеме.

Положения ст. ст 30.7, 30.9 КоАП РФ о возможности отмены постановления, решения по основаниям поворота к худшему прямо отнесены законом к постановлениям и решениям по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу.

Отсутствие в законе норм, указывающих на возможность пересмотра вступивших в законную силу постановления, решений по делу об административном правонарушении в сторону усиления наказания или иным образом ухудшения положения лица, в отношении которого вынесено постановление, не позволяет реализовать установленные ст. 30. 11 КоАП РФ полномочия.

Решение судьи по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении не является окончательным и может быть пересмотрено вышестоящим судом в порядке и в сроки, которые установлены ст.ст. 30.2 – 30.8 КоАП РФ (ст. 30.9 КоАП РФ).

Не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении (в т.ч. постановление судьи) и (или) последующие решения вышестоящих органов (должностных лиц) по жалобам на такое постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и сроки, которые установлены ст. 30.1 – 30.3 КоАП РФ, и рассматриваются в порядке и сроки, предусмотренные ст. 30.4 – 30.8 КоАП РФ. О результатах рассмотрения протеста выносится решение, копия которого направляется соответствующему прокурору и заинтересованным участникам производства по делу, указанным в ст. 25. 1 – 25.5 КоАП РФ (ст.30.10 КоАП РФ).

Вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решение по результатам рассмотрения жалобы и протеста могут быть опротестованы прокурором субъекта Российской Федерации и его заместителями либо Генеральным прокурором Российской Федерации и Председателем Верховного Суда Российской Федерации (ст. 30.11 КоАП РФ)[82].

Поскольку КоАП РФ не установил процедуру надзорного производства, в том числе процессуальный статус участников, виды принимаемых решений, это дало основание Верховному Суду РФ предложить собственную процессуальную конструкцию, суть которой заключается в следующем. Вступившие в законную силу постановления административных органов могут быть пересмотрены в порядке надзора только при условии, что они были обжалованы в районный суд.[83] Надзорное производство может быть возбуждено не только по протестам прокуроров, в соответствии с ч. 2 ст. 30.11 КоАП РФ, но и по жалобе гражданина, право подачи, которой основано на конституционных принципах судебной защиты прав личности и доступа к правосудию (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ).[84] Надзорное производство не предполагает проведения судебного заседания, следовательно, стороны не извещаются и слушание дела как таковое отсутствует. По результатам рассмотрения жалобы, если она удовлетворяется, выносится не решение, а постановление, об отказе в удовлетворении жалобы сообщается письмом. По результатам, рассмотрения протеста прокурора выносится постановление о его удовлетворении или отказе в удовлетворении, поскольку протест является процессуальным документом, предусмотренным КоАП РФ.[85]

Конституирование Верховным Судом института надзорной жалобы до внесения соответствующих изменений и дополнений в КоАП РФ потребует более развернутых разъяснений: ограничена ли надзорная жалоба каким-либо сроком подачи; необходимо ли соблюдать инстанционную последовательность, то есть вначале обращаться в суд уровня субъекта РФ и только потом в Верховный Суд РФ; обязана ли надзорная инстанция руководствоваться видами решений, закрепленными в ст. 30.7 КоАП РФ; вправе ли потерпевший обратиться с надзорной жалобой после того, как было отказано в пересмотре дела по жалобе деликвента, что в этом случае не принимается процессуального решения.[86]

Как считает М.Я. Масленников, способы обеспечения гарантий законности в производстве по пересмотру постановлений (решений) могут более эффективными, если на основе анализа судебной практики Пленум Верховного Суда даст официальные разъяснения по следующим вопросам: о способах взаимного информирования судов, судей и других органов в случаях одновременного поступления к ним жалоб на постановление по одному и тому же делу об административном правонарушении; о примерном перечне уважительных причин, которые могут быть учтены при решении вопроса о восстановлении срока на подачу жалобы по делу об административном правонарушении; об основаниях и праве вышестоящего суда рассмотреть жалобу по существу с истребованием от судьи всех материалов дела без направления ему жалобы, если таковая на постановление судьи по делу об административном правонарушении подана непосредственно в вышестоящий суд; о праве судьи, органа исполнительной власти и должностного лица без вынесения определения направить жалобу со всеми материалами дела на рассмотрение по подведомственности в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 30. 4 КоАП РФ; о праве заинтересованных участников производства по делу об административном правонарушении обжаловать постановление только в части применения дополнительного административного наказания либо в части имущественного ущерба; о нецелесообразности направления дела на новое рассмотрение и целесообразности рассмотрения его по существу судьей при отсутствии реальных возможностей для рассмотрения дела с соблюдением сроков давности назначения административного наказания, установленных ст. 4.5 КоАП РФ; о правомерности рассмотрения дела судьей по существу в случае установления им при рассмотрении жалобы неправомочности органа (должностного лица), вынесшего обжалованное постановление по делу об административном правонарушении; о неприменении норм ГПК РФ при рассмотрении судами жалоб; об определении примерных реквизитов жалобы на постановление по делу об административном правонарушении; о критериях признания существенными нарушений процессуальных норм, дающих основания для отмены постановления по делу об административном правонарушении и передачи его на новое рассмотрение; о сроках, способах и процессуальных формах решения судьей вопроса о приостановлении исполнения постановления, обжалованного с пропуском срока на подачу жалобы либо при подаче ее непосредственно в суд или вышестоящий суд, минуя орган (должностное лицо), вынесший постановление по делу об административном правонарушении.

Необходимость защиты своих прав может возникнуть у участников производства на всех его стадиях. Для оспаривания постановлений, решений и определений, принятых на стадии возбуждения, рассмотрения и пересмотра дела, законодатель предусмотрел институт не общей, а специальной административной и специальной судебной жалобы (специального судебного порядка), следовательно, другие процессуальные механизмы признания незаконными вышеназванных юрисдикционных актов здесь не применяются.

В порядке, предусмотренном главой 30 КоАП РФ пересматриваются: постановления о назначении административного наказания, постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, определения об отказе в возбуждении дела, протокол об административном правонарушении. Судебный контроль на этой стадии допустим в строго ограниченном объеме, лишь за теми действиями и решениями, которые, с одной стороны, способны нарушить материальные права участников производства и иных лиц, а с другой – в силу своей временной продолжительности и организационно-процессуальной обособленности позволяют осуществить их отдельную судебную проверку.

Что касается общего судебного порядка защиты прав участников производства, установленного гл. 25 ГПК РФ и гл. 24 АПК РФ, то он может быть использован в тех случаях, когда лицо оспаривает: применение отдельных мер обеспечения производства по делу; действия и решения, принимаемые в ходе исполнительного производства; иные административно-юрисдикционные акты, затрагивающие процессуальные права и обязанности участников, например, определения, выносимые судьей при подготовке дела к рассмотрению (ч.ч. 1 и 3 ст. 29. 4 КоАП РФ) и по результатам рассмотрения дела (ч.2 ст. 29. 9 КоАП РФ). КоАП РФ не предусмотрел специальной процедуры для обжалования подобных действий и решений. Вместе с тем то, что здесь используется иная процессуальная форма судебного контроля, создает предпосылки для возникновения различных материальных и процессуальных коллизий, связанных с вопросами подведомственности дел, сроками совершения процессуальных действий, преюдициальным значением выносимых судебных актов и т.д.[87].

По смыслу ст.ст. 29.10 и 30.7 КоАП РФ при пересмотре постановления по делу об административном правонарушении судом выясняется: назначено ли административное наказание на основании закона и управомоченным на то органом (должностным лицом); был ли соблюден установленный порядок привлечения к административной ответственности; допустил ли заявитель нарушение, за которое законодательством установлена административная ответственность; виновен ли он в совершении этого правонарушения и какова степень его вины; соответствует ли назначенное наказание тяжести совершенного административного правонарушения; учтены ли при этом личность виновного, его семейное и имущественное положение; не истекли ли сроки давности для назначения наказания.

Как видно, проверка законности конкретных действий должностного лица, участвующего в процессе привлечения к административной ответственности, не входит в указанный перечень обстоятельств, имеющих значение для дела. Кроме того, по смыслу КоАП РФ противоправные процессуальные действия должностного лица не влекут отмену правильного по существу постановления, вынесенного по данному делу об административном правонарушении.

На практике не исключена ситуация, когда должностное лицо, действуя в рамках имеющихся полномочий и обеспечивая общий процессуальный порядок привлечения к административной ответственности, может нарушить иные права и законные интересы правонарушителя, которые не подлежат защите в рамках действующего КоАП РФ.

Таким образом, рассмотрение жалобы на действия должностного лица, хотя и совершенных в ходе производства по делу об административном правонарушении, но не затрагивающих существа принятого по такому делу постановления, в рамках административного судопроизводства противоречит действующему законодательству об административных правонарушениях и не может способствовать объективному разрешению дела. На наш взгляд, это один из самых существенных недостатков КоАП РФ, который в ближайшее время предстоит устранить. Указанный пробел административного законодательства в настоящее время восполняется общими нормами ст. 46 Конституции РФ и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Процессуальный же порядок рассмотрения дел подобной категории урегулирован нормами ГПК РФ в специальном виде производства по делам, возникающих из публичных правоотношений (гл. 25 ГПК РФ). Таким образом, рассмотрение дел подобной категории подчинено правилам гражданского судопроизводства, а решение суда основывается на нормах административного права.

Такое своеобразие порождает ряд правовых проблем, которые возникают на практике ввиду несовершенства законодательства об административных правонарушениях, а также отсутствия соответствующих разъяснений практики его применения.

Полагаем, что оспаривание законности действий должностных лиц, участвующих в деле об административном правонарушении, не следует переносить в рамки отдельного гражданского процесса и выделять из самого дела о таком правонарушении. Ведь при этом увеличиваются общие сроки судебного разбирательства по делу об административном правонарушении, поскольку вряд ли будет признано целесообразным его рассмотрение до разрешения жалобы на незаконные действия должностного лица. Остроту проблеме добавляют довольно сжатые сроки давности привлечения лиц к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП). Кроме того, не исключена ситуация, когда при разрешении заявления об оспаривании действий должностного лица может быть решен вопрос о допустимости того или иного доказательства, влияющего на исход по делу об административном правонарушении.

В связи с этим полагаем, что возможность судебного обжалования процессуальных действий должностных лиц должна быть включена в рамки производства по делам об административных правонарушениях.

В качестве удачного разрешения аналогичной проблемы следует привести уголовно-процессуальное законодательство, где действия (бездействие) и решения суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство, могут быть обжалованы в рамках того же уголовного процесса (ст. 123 УПК РФ). Порядок рассмотрения таких жалоб установлен главой 16 раздела 5 УПК РФ. Внесение в КоАП РФ аналогичных норм, посвященных процедуре такого обжалования в рамках дела об административном правонарушении, обеспечит создание условий для единообразной реализации права на обжалование действий (бездействия) органов исполнительной власти и должностных лиц в различных видах судопроизводства.

Следует также отметить, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, не лишены права оспаривать законность действий должностных лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении. Отсутствие необходимых правовых норм в КоАП РФ вынуждено восполняется правилами главы 24 раздела 3 АПК РФ, которые регламентируют процедуру рассмотрения дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Подводя итог, можно сказать, что практика применения главы 30 КоАП РФ выявляет достаточно много проблем. Полагаем, что такое состояние производства по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях не в полной мере способствует реализации права граждан на защиту от неправомерных действий публичной власти.

[1] СУ РСФСР. 1918. №90. Ст. 908

[2]СУ РСФСР. 1918. №76-77. Ст. 118.

[3] СУ СССР. 1926. № 35. Ст. 252.

[4] СУ РСФСР. 1921. № 5. Ст. 37.

[5] СУ РСФСР. 1922. № 7. Ст. 903.

[6] СУ РСФСР.1922. № 63. Ст. 807.

[7] СУ СССР. 1926. № 35. Ст. 252.

[8] СЗ СССР. 1937. № 307. Ст. 120.

[9] Скитович В.В. Очерки истории административной юстиции. - Гродно, 1992. С.14.

[10] СЗ СССР. 1932. № 50. Ст. 298.

[11] Скитович В.В. Указ. соч. С. 33.

[12] СЗ СССР. 1937. № 43. Ст. 182.

[13] СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.

[14]См.: Левин Б.Р. Роль суда в обеспечении социалистической законности в советском государственном управлении: Дис. канд.юрид. наук.- Свердловск, 1944.

[15]Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 35. Ст. 368.

[16]См.: Жуйков В.М. Практика судов общей юрисдикции в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина от действий и решений органов исполнительной власти/ Проблемы административной юстиции: материалы семинара. – М., 2002 г. С. 165-166.

[17] См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж. 1998. С. 25.

[18] См. ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июля 1968 г. «Об усилении административной ответственности за нарушение правил дорожного движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1968. № 26. Ст. 109

[19]Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 20. Ст. 388.

[20] Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 42. Ст. 692.

[21] Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. № 20. Ст.416.

[22] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №1. Ст.4.

[23] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №1. Ст.5.

[24] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №16. Ст. 499.

[25] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №18. Ст. 565.

[26] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №20. Ст. 641.

[27] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №28. Ст. 959.

[28] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №27. Ст. 920.

[29] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1993. №19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 1970.

[30] Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3170

[31] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 30. Ст. 1031; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 34. Ст. 1965; 1993. № 32. Ст. 1236

[32] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 1588

[33] В настоящее время действует Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3012

[34] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 395

[35] Там же. 1991. №19. Ст. 621

[36] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1; 2005. №15. Ст. 274

[37] Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №13. Ст. 1447; 2001. №7. Ст. 607; 2001. №51. Ст. 4824; 2004. №24. Ст. 2334; 2005. №15. 1237

[38] Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 20. Ст. 2143.

[39]Федеральный конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон « О Конституционном Суде Российской Федерации»// СЗ РФ. 2001. № 51. Ст.4824; Федеральный конституционный закон «О внесении дополнений и изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»// СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4825; Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»// СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4837; 2005. №15. Ст. 1278.

[40] СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

[41] См.: Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. – Воронеж, 1984. С.19.

[42] См.: ст. 7 Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации»

[43] См.: ст. 12 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации

[44] См.: ст. 56 Семейного кодекса Российской Федерации

[45] См.: Белявская О.Я. Гражданин как субъект права на судебную защиту // Закон и право. 2005. №1. С.25.

[46] Российская юстиция. 1996. № 1.

[47] Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 51. Ст. 6270; 2004. № 25. Ст. 2481; № 35. Ст. 3607.; № 49. Ст. 4841. Ст. 4843.

[48] СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3412.

[49] См.: п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5, ответ на вопрос 26 обзора судебной практики за 3-й квартал 2003 г., утвержденного Постановлениями Президиума Верховного Суда от 3 и 24 декабря 2003 г. //СПС «Консультант Плюс: Судебная практика».

[50] Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. № 8. С. 144-148.

[51] См.: Зимненко Б. Международное право в судебной практике России: конституционное правосудие// российская юстиция. 2003. № 9.

[52] См., например: Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административно-правового спора // Журнал российского права. №2. 2002; Ноздрачев А.Ф., Сухарева Н.В., Мельникова В.И. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 23; Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения// Государство и право. 2006. № 11 и др.

[53] См.: ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», гл. 23-26 ГПК РФ.

[54] См.: Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции на современном этапе развития России как института защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти / Проблемы административной юстиции: материалы семинара. – М. 2002. С. 13.

[55] См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб., 1899; Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. №8.

[56] См.: Абрамов С.Н. Советский гражданский процесс. – М., 1952. С. 290; Трубников П. Обжалование неправомерных действий // Вестник Верховного Суда СССР. 1991. №1. С. 20.

[57] См.: Зеленцов А.Б. Возможен ли административный иск в современном российском праве? // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Юридические науки». 1997. №2. С. 138; Фурсов А.А. Исковое производство и производство, вытекающее из административно - правовых отношений (гражданский и административный иск в общих арбитражных судах) // Адвокат. 1998. № 10. С. 33 и др.

[58] См.:Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). - Л., 1973. С. 77.

[59] См.: Пошивайлова А. Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения административно-юстиционных дел // Юрист. 2004. № 3. С. 28.

[60] См.: Аргунов В.М. Административное и особое производство в гражданском процессе (некоторые проблемы законодательства и правоприменения) // Законодательство. 1999. № 7. С. 67.

[61] См.: Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // Советское государство и право. 1975. № 8. С. 57.

[62] См.: Осокина Г.Л. Проблемы иска и права на иск. Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. доктора юрид. наук. - Томск, 1999. С.15.

[63] См.: Там же. С. 15-17; Осокина Г.Л. Иск (теория и практика).- М., 2000. С. 46.

[64] См.: Попов Ю.А. Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции // Государство и право. 2002. № 5. С. 31.

[65] См. подробнее об этом: Попова Ю.А. Административный иск и процессуальная форма его разрешения // В сб.: Система гражданской юрисдикции в канун ХХ1 века: современное состояние и перспективы развития. – Екатеринбург, 2000. С. 44.

[66] См.: Попова Ю.А. Там же. С. 33.

[67] Скитович В.В. Проблемы административной юстиции как формы реализации судебной власти. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. – М., 1999. С. 36-37.

[68] См.: Кряжков В.А. О некоторых спорных положениях проекта Федерального конституционного закона об административных судах / Проблемы административной юстиции: Материалы семинара.- М., 2002. С.93; Тихомиров Ю.А. Проблемы формирования административной юстиции в России. – Там же С. 83-84.

[69] См.: п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №2 от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. № 3. С. 4.

[70]См.: Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: законотворческие идеи // Российская юстиция. 2003. № 6. С. 21.

[71]Конституционный Суд РФ признал этот факт в определении по ходатайству Генерального прокурора РФ о разъяснении постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст.ст. 125, 126, 127 Конституции РФ.

[72] См.: Лебедева Н.Н. Подведомственность судам дел об оспаривании нормативных правовых актов //Юрист. 2003. № 11. С. 45.

[73] Собрание законодательства РФ. 2006. №19. Ст. 2060

[74] См.: Хаманева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. № 11. С. 5.

[75] См.: Алехин А.П. Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М., 2006. С. 81.

[76] См.: Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции на современном этапе развития России как института защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. – М., 2002. С.17.

[77] См.: Жуйков В.М. Практика судов общей юрисдикции в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина от действий органов исполнительной власти // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. – М., 2002. С. 179.

[78] См.: Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции на современном этапе развития России как институт защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти /Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. – М., 2002. С. 17; Бахрах Д.Н. Панорама судебного контроля за деятельностью администрации в России. Там же. С. 99.

[79]См.: Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях // ЖРП. № 10. 2004. С. 20.

[80] См.: п.31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // РГ. 2005. 19 апреля.

[81] См.: п. 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5.

[82] См.: п.33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005. № 5.

[83] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 3. С. 28.

[84] См.: п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5.

[85] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 3. С. 27-28.

[86] См.: Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях. С. 28.

[87]См.: С.Д. Хазанов Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях // ЖРП. № 10. 2004. С. 21.

Поиск по сайту: