Административно-правовой спор: понятие, признаки, юридическое значение.

В основе всех отношений между исполнительной властью и гражданами лежит, главным образом, принцип власть-подчинение. В данных отношениях возникает необходимость определения гарантий соблюдения прав и свобод гражданина как субъекта, не обладающего государственно-властными полномочиями. Эти гарантии закреплены в законодательстве и применяются в процессе последующей практической реализации процессуальных правовых механизмов защиты.

Гражданину предоставляется право самостоятельно выбирать порядок защиты его прав и свобод. В соответствии со ст. 4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданин вправе обратиться с жалобой на подобные действия (решения) непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу исполнительной власти, приобретая в равной степени как право на административную жалобу, так и право на заявление (жалобу) или административный иск в судебном порядке.

В ходе длительной дискуссии в юридической науке утверждается мнение, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Этот спор свидетельствует о предположительном или действительном нарушении органами исполнительной власти субъективных прав граждан или о создании иных помех их осуществлению. Он возбуждается в целях устранения этих помех и защиты, субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан. Обращаясь в суд, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями (решениями) органов исполнительной власти (должностных лиц и государственных служащих этих органов), требует признать их незаконными. В свою очередь, орган исполнительной власти (должностное лицо, государственный служащий) вправе доказывать обоснованность своих действий (решений) и неосновательность требований гражданина.

В судебном разбирательстве стороны противопоставлены друг другу конфликтной ситуацией, и предметом их разбирательства служат нарушенные субъективные права и свободы гражданина, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами. В данном случае имеет спор о праве имущественного или неимущественного характера, и его своеобразие состоит в том, что он подлежит разрешению на основании норм административного права в порядке гражданского, арбитражного или конституционного судопроизводства. Разрешение административного спора – это способ судебной проверки законности и обоснованности действий (решений) органов исполнительной власти (должностных лиц и государственных служащих этих органов).

В юридической литературе выделяются следующие характерные черты административного спора:

- возникает из конфликтных регулятивных правоотношений, имеющих властную или договорную природу (при нарушении административно-правовых договоров);

- имеет своим источником противоречие, вызванное действительным или предполагаемым неправомерным поведением одной из сторон в административных правоотношениях;

- представляет право на оспаривание неправомерных действий (решений), включающее три правомочия: право на защиту субъективных прав от какого-либо незаконного посягательства или ущемления; право требовать от государства, его органов соблюдать и охранять гарантированные законом права, свободы, интересы; право прибегнуть к принудительной силе государства для защиты прав и законных интересов от неправомерных действий (решений) субъектов административного правоотношения;

- инициируется заявлением (жалобой), оформляющим правовое притязание;

- осуществляется в рамках определенных правовых процедур;

- разрешается компетентным юрисдикционным органом путем признания несоответствующим закону правомерного поведения и восстановления нарушенного права.[52]

Таким образом, социальный конфликт становится административным спором только при наличии всех вышеуказанных элементов.

Возникая из отношений неравного положения сторон, административный спор как охранительное правоотношение разворачивается между органом исполнительной власти (должностным лицом, государственным служащим этого органа) и гражданином как равноправными субъектами, так как в этом случае отсутствует властное управляющее воздействие. В административном споре орган исполнительной власти (должностное лицо, государственный служащий) реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, которые предоставлены другой стороне – гражданину, т.е. права и обязанности, выражающиеся в формировании, обосновании и доказывании своих требований и возражений. Равенство гражданина и органа исполнительной власти (должностного лица, государственного служащего) как субъектов административного спора имеет теоретическое и нормативно-правовое основание. В основе концепции правового государства закладывается равенство власти, гражданина и общества, их равенство перед законом и судом. При этом властные полномочия государства как субъекта права ограничены правами других субъектов. В случае неправомерного использования этих полномочий, влекущих нарушение субъективных прав, между государством (в лице органов исполнительной власти) и гражданином возможен спор о праве административном (публичном).

Для обозначения данной категории споров в юридической литературе используются различные термины: административно-правовой спор, административно-юстиционный спор, спор о праве административном, управленческий спор и т.д. В контексте действующих ГПК РФ и АПК РФ под такими спорами следует понимать споры, возникающие из административных (публичных) правоотношений.

При отсутствии административных специализированных судов споры между гражданами и органами исполнительной власти (должностными лицами и государственными служащими) в подавляющем большинстве до настоящего времени рассматриваются судами общей юрисдикции и в небольшом объеме арбитражными судами. Таким образом, следует констатировать дуализм судебной системы, когда административные споры вправе рассматривать и суды общей юрисдикции, и в ряде случаев арбитражные суды. Более того, некоторые вопросы в анализируемой сфере рассматриваются конституционными (уставными) судами. Заявления (жалобы) на действия и решения различных субъектов управления рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства, арбитражными судами по правилам арбитражного судопроизводства и конституционными (уставными) судами по правилам конституционного (уставного) судопроизводства. Итак, установлен гражданско-процессуальный, арбитражно-процессуальный и конституционно-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) органов исполнительной власти (должностными лицами и государственными служащими) с учетом особенностей производства по данной категории дел. Такое положение не может считаться оправданным исходя из положений ст. 118 Конституции РФ, определившей самостоятельную форму для разрешения административно-правовых споров: административное судопроизводство. К сожалению, приходиться констатировать отсутствие надлежащего оформления данного вида судопроизводства и обеспечения его традиционными и обязательными для специальной ветви судебной власти атрибутами, т.е. специальными судебными органами, особой процессуальной формой разрешения дел, собственной компетенцией, необходимыми юрисдикционными полномочиями, оптимальной структурой и соответствующей законодательной основой.

Суды общей юрисдикции при рассмотрении административно- правовых споров применяют нормы гражданского процессуального законодательства с определенными изъятиями[53]. В связи с этим некоторые специалисты по гражданскому процессу делают вывод, что здесь имеет место гражданское судопроизводство с той особенностью, что в качестве средства правовой защиты выступает не иск, а заявление. По мнению же Н.Ю. Хаманевой, использование модели гражданского судопроизводства связано с недостаточной разработанностью, а порой и отсутствием административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство[54]. Бесспорно, административный процесс в суде во многом аналогичен гражданскому процессу. Однако, как отмечал в своих трудах Н.М. Коркунов, разграничение сферы гражданской и административной юстиции определяется различием частного и публичного права. Если рассматривается дело о правомерности действий администрации: о предоставлении, признании, лишении или осуществлении какого-либо права, не предоставленных усмотрению администрации, то это административное дело[55].

По мнению некоторых ученых, в будущем видятся серьезные споры по поводу решения вопроса о том, в каком производстве рассматривать поступивший в суд административный спор. Потому что часто очень трудно решить вопрос о законности акта управления, т.е. разрешить административный спор, не вникая в существо правовых отношений. К сожалению, ГПК РФ четкого критерия для установления необходимого вида производства не установил. Часть 3 статьи 247 ГПК РФ указывает на то, что, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления.

В теории гражданского процессуального права ранее господствовала следующая точка зрения: в делах, возникающих из административных (публичных) правоотношений, суд лишь проверяет законность и обоснованность действий органов исполнительной власти (должностных лиц, государственных служащих).[56] Однако в последнее время наличие в таких делах правового спора подтверждают многие ученые. Практически все сходятся в том, что основанием административного спора является нарушение органом исполнительной власти (должностным лицом, государственным служащим) права гражданина или организации.[57] О споре как открытом конфликте свидетельствует само обращение в суд. [58] Таким образом, наличие спора в делах, возникающих из публичных правоотношений, установлено. Так что же имел в виду законодатель, делая такое уточнение?

В АПК РФ в разделе, регламентирующем производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, нигде нет правила о том, что если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, то спор должен быть, затем, рассмотрен в порядке искового производства. Это значит, что независимо от наличия спора о праве такой спор будет рассмотрен в порядке производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Предметом спора здесь всегда будет являться конкретное право или обязанность заявителя, решение о судьбе акта принимается как бы мимоходом, в связи с рассмотрением спора о праве. Критерием того, что спор относится к сфере публичного производства, предусмотренного АПК РФ, будет правовое положение ответчика как органа исполнительной власти и публичный характер оспариваемого акта.

Такое же правило уместно было бы включить и в ГПК РФ. Тогда в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, происходило бы оспаривание административного акта или действия, которое сопровождается имущественными притязаниями к казне Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, если имущественные требования вытекают из административных правоотношений. В порядке производства по делам, возникающим из административных правоотношений, должны рассматриваться административные споры, сопряженные с гражданско-правовыми, так как подобный спор все равно является административным и не превращается автоматически в гражданско-правовой (изъятие земельного участка, отказ в государственной регистрации), если только не сопровождается имущественными притязаниями к другим лицам. В таком случае подраздел Ш ГПК РФ под названием «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», включал бы в себя административные дела о защите не только субъективных прав в публичной сфере, но и субъективных частных прав и интересов. При этом была бы понятна логика законодателя, обособившего рассмотрение всех публичных дел в отдельное производство, в котором суд, благодаря особым полномочиям, защищает субъективные права граждан от неправомерных публичных актов.[59]

На наш взгляд, имеет важное значение в каком производстве будет рассмотрен административный спор. «Исковое гражданское производство не дает суду возможности осуществлять в полной мере свои контрольные, необходимые в данном случае функции, так как зависит в основном от воли истца».[60] В производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, хозяин процесса – суд, а не стороны, что связано с общественной значимостью административных дел, которые защищают права и свободы не только заявителя, но и неограниченного круга лиц, восстанавливая законность в сфере властно-распорядительных отношений. По таким делам суд обязан проявлять активность при выяснении обстоятельств, имеющих значение, с целью их правильного разрешения, которое не может быть поставлено в зависимость от поведения сторон в процессе. Несмотря на то, что речь в данном случае идет об административных горизонтальных правоотношениях противоборствующих сторон (отношений в которых отсутствует управляющее воздействие), вместе с тем граждане, как правило, лишены возможности противостоять представителю властных структур. Поэтому, чтобы уравновесить их шансы, суд обязан помочь частному лицу в споре. Суды не должны, довольствоваться здесь только регистрацией заявлений сторон процесса и вынесением своего решения. Именно особенности публичных правоотношений и вызвали к жизни особый порядок их рассмотрения.

2. Административный иск как процессуальная форма обращения в суд для защиты нарушенного субъективного права.

В настоящее время процессуальной формой обращения в суд при неправомерных действиях (решениях) органа исполнительной власти (должностных лиц, государственных служащих) является заявление (жалоба). Именно в эту форму облекается требование к суду. Однако в юридической литературе неоднократно высказывалась точка зрения о необходимости изменения данной формы обращения и применение административного иска. В судебном споре с субъектом власти гражданин должен быть всегда истцом, а не жалобщиком.[61] Подача административного иска приводит к возникновению процессуального отношения административно-правового характера, которое одновременно является правоохранительным и горизонтальным. Именно в таких отношениях субъекты выступают как равные стороны – участники процесса.

Понятие, признаки, характерные черты административного иска неоднозначно представлены в правовой науке. Определить существенные черты административного иска и обосновать необходимость самостоятельной процессуальной формы его разрешения в порядке административного судопроизводства можно, лишь исходя из общей теории иска как уникального процессуального средства защиты нарушенных прав и свобод и охраняемых законом интересов граждан.

Последовательную позицию универсальности иска отстаивает ученый-процессуалист Г.Л. Осокина. Она отмечает, что любой иск (гражданский, уголовный, административный) – это требование о защите права и интереса.[62]

Административный иск, по мнению Г.Л. Осокиной, есть требование о защите установленного правопорядка, прав, свобод граждан, организаций и государства от административных правонарушений, т.е. в сфере административно-правовых (публичных) отношений.[63]

В данное определение, как считает Ю.А. Попова, можно внести некоторые уточнения:

иск - это процессуальное требование, адресованное суду;

это требование лица, чьи права, свободы предполагаются нарушенными решениями, действиями (бездействием) органов публичной власти или их должностными лицами;

защита нарушенных прав и свобод граждан осуществляется судом путем проверки законности действий, решений органов публичной власти или их должностных лиц;

предметом защиты могут быть: гражданские, земельные, пенсионные, налоговые, финансовые и другие частные и публичные права, свободы, охраняемые законом интересы граждан[64].

Таким образом, административный иск, с учетом изложенных уточнений, определяется как процессуальное требование к суду, предъявленное гражданином (группой граждан), прокурором о проверке законности актов, решений, действий, которыми, по мнению лица, обращавшегося в суд, нарушены его публично-правовые интересы или субъективные материальные права.[65]

Административные иски имеют сложную правовую характеристику, она вытекает из особенностей предмета судебного разбирательства, предмета судебной защиты, предмета судебного доказывания, установления субъектов спорных отношений до процесса и в судопроизводстве – непосредственно. Имеются особенности в определении времени доказывания, процессуальных средств доказывания. По-особому проявляются действие принципов состязательности и диспозитивности. Имеет особенности содержание мотивировочной и резолютивной частей решений по делам, возникающим из административно-правовых отношений, законной силы в части объективных и субъективных пределов, а также исполнения отношений по этим делам. Все эти и другие особенности теоретически недостаточно разработаны наукой гражданского процессуального права применительно к делам, рассматриваемым в настоящее время в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений по действующим ГПК РФ и АПК РФ.

Ю.А. Попова предлагает все административные иски классифицировать по предмету судебной защиты. Исходя из данного критерия, все административные иски могут быть классифицированы следующим образом. Первую группу составляют иски, возникающие из публично-правовых отношений, где предметом судебной защиты являются публично-правовые интересы гражданина (группы граждан). Во вторую группу включаются иски по защите субъективных прав граждан, нарушенных изданием незаконного административного акта, принятием должностным лицом решения, совершения иного юридически значимого действия в отношении гражданина, которыми, по его мнению, нарушены его жилищные, земельные, гражданские, пенсионные и другие субъективные права. К третьей группе отнесены иски по оспариванию законности привлечения граждан или должностных лиц к административной ответственности в соответствии с нормами КоАП РФ. Эти иски можно назвать исками по делам об административных правонарушениях[66].

Понятие «административный иск», отмечает В.В. Скитович, как и «административный спор», может быть легализовано лишь при таком непременном условии, когда административная юстиция обретет все необходимые черты самостоятельной судебной власти. Поскольку в этом случае данный термин будет функционировать в рамках собственной системы процессуальных координат, и регулироваться собственной административной процессуальной формой.[67]

3.Виды административно-правовых споров.

Некоторые ученые включают в категорию публично-правовых споров дела об административных правонарушениях, что позволяет говорить о наличии широкого подхода к определению предмета публично-правовых и административно-правовых споров. Причина существования широкого подхода к определению предмета публично-правовых споров кроется в отсутствии легитимных определений «административно-правовой спор», «публично-правовой спор» в законодательных актах Российской Федерации. Не одинаковы и подходы к определению порядка разрешения дел об административных правонарушениях. Так, АПК РФ относит дела об административных правонарушениях к категории дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Напротив, ГПК РФ не устанавливает самостоятельные правила ведения производства по делам об административных правонарушениях, обоснованно предоставляя приоритет КоАП РФ.

По нашему мнению, дела об административных правонарушениях возникают вне спорных отношений. По этой причине мы не можем отнести их к категории административных споров. Административное правонарушение является не спором, а посягательством на административно-правовые отношения. Спором же в данном случае будет являться вопрос по поводу правомерности (законности) назначения административных наказаний.

В соответствии с действующим законодательством суды общей юрисдикции рассматривают три категории административно-правовых споров с участием органов исполнительной власти (их должностных лиц и государственных служащих):

- споры, возникающие в связи с нарушением прав и свобод граждан действиями (бездействием) и решениями органов исполнительной власти (должностных лиц и государственных служащих);

- споры по поводу законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти;

- споры по поводу законности назначенного административного наказания.

Что касается споров, возникающих из избирательных правоотношений, то мы разделяем точку зрения ряда авторов, которые считают, что избирательные споры – это конституционное право гражданина, поэтому они должны быть отнесены к юрисдикции конституционных (уставных) судов.[68]

Соответственно, в рамках административного судопроизводства в судах общей юрисдикции можно выделить три вида производств:

Производство о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 24 ГПК РФ);

производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных служащих (гл. 25 ГПК РФ);

производство по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (гл. 30 КоАП РФ).

Все дела, возникающие из публичных (административных) правоотношений, подведомственные судам общей юрисдикции, рассматриваются в качестве суда первой инстанции районным судом, кроме дел, отнесенных к подсудности мировых судей (ст. 23 ГПК РФ), военных судов (ст. 25 ГПК РФ), верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономного округа (ст. 26 ГПК РФ) и Верховного Суда РФ (ст. 27 ГПК РФ).

Судебное обжалование на основе специальных норм – исключение из судебного обжалования по общему праву. К специальному судебному обжалованию относится рассмотрение жалоб в военных судах, арбитражных судах, конституционных (уставных) судах.

Арбитражные суды являются специализированными экономическими судами. В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Административное правосудие арбитражного суда направлено на разрешение двух основных видов дел: гражданских (возникающих из административных правоотношений) и административных (дела об административных правонарушениях).

Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются в порядке административного судопроизводства (ст. 29 АПК РФ). При этом статьей 189 АПК РФ установлено, что этот порядок определяется общими правилами искового производства с особенностями, установленными в разделе Ш АПК РФ, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом.

Арбитражно-процессуальный кодекс РФ относит к подведомственности арбитражных судов следующие виды административно-экономических споров или (по терминологии, принятой данным кодексом) экономических споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений:

- об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

- об оспаривании ненормативных (индивидуальных) правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в вышеназванной сфере;

- об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (о привлечении к административной ответственности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности);

- о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом предусмотрен иной порядок их взыскания. К обязательным платежам относятся налоги, сборы, платежи в государственные внебюджетные фонды, уплачиваемые предпринимателями в соответствии с законом;

- другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким образом, в рамках арбитражного административного судопроизводства, можно выделить три вида производств (ст.29 АПК РФ):

Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл.23 АПК РФ);

Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, должностных лиц (гл.24 АПК РФ);

Производство по делам об административных правонарушениях (гл.25 АПК РФ).

В рамках данной работы мы рассматриваем только производство по пересмотру постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях, поскольку, как было сказано выше, в предмете административных правонарушений отсутствует элемент спора, дела об административных правонарушениях возникают вне спорных отношений. Производство по пересмотру постановлений (решений) является результатом спора о законности вынесенного постановления (решения) по делу и в большей степени связано с защитой и восстановлением нарушенных прав граждан, чем на стадии рассмотрения.

Административно-правовые споры, на наш взгляд, могут рассматриваться и в рамках конституционного судопроизводства. Так, в соответствии со ст.3 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» граждане (объединения граждан) вправе обращаться в Конституционный Суд РФ. Статьи 96-100 данного закона урегулировали особенности рассмотрения дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан.

Конституционный Суд (ст. 125 Конституции РФ) рассматривает дела о соответствии Конституции РФ: федеральных законов; нормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, конституций, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, изданных по вопросам ведения органов государственной власти РФ и совместного ведения органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

Конституционные (уставные) суды субъектов рассматривают дела аналогично Конституционному Суду РФ применительно к соответствующему субъекту РФ.

Если вышеназванные акты нарушают права граждан в сфере административных правоотношений, то жалобы на них в конституционный (уставный) суд будут являться основанием для возникновения административно-правовых споров, рассматриваемых в рамках конституционного судопроизводства.

Таково состояние теории и практики административно- правовых споров на сегодняшний день. Полагаем, что оно не в полной мере способствует реализации права граждан на судебную защиту от неправомерных действий, решений (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц и государственных служащих).

Поиск по сайту: