Производство по делам об оспаривании действий (бездействия), решений органов исполнительной власти (их должностных лиц и государственных служащих)

Предметом данной категории дел является оспаривание оперативных решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих осуществляющих, в частности, контролирующие, регистрационных, разрешительные функции от имени государства практически во всех областях деятельности граждан и организаций. К данной категории дел следует отнести и дела об оспаривании ненормативных правовых актов.

В ГПК РФ конституционный термин «обжалование» заменен неравнозначным по смыслу термином «оспаривание», жалоба на заявление.

Терминология, применяемая в гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве, в настоящее время противоречит положениям ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»,[73] где устанавливаются три вида обращений: предложения, заявления и жалобы и дается их нормативное определение.

В соответствии со ст. 4 названного закона:

заявление – это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Исходя из положений закона, можно сделать вывод, что только жалоба, как вид обращения, направлена на защиту и восстановление нарушенного субъективного права или законного интереса. Поэтому представляется необходимым унифицировать законодательство Российской Федерации в части касающейся использования терминологии о видах обращений граждан и внести соответствующие изменения в Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы РФ.

В мировой практике существуют два метода (принципа) правового регулирования сферы судебного контроля. Суть первого заключается в перечислении конкретных видов решений, которые подлежат обжалованию, т.е. в создании перечня этих дел. Второй принцип состоит в возможности обжалования любого индивидуального административного акта, который затрагивает субъективные права и обязанности отдельных категорий граждан. Данное положение является предпосылкой того, что все решения, а также отказ издать индивидуальный акт, за исключением тех которые определены в отдельных правовых актах, подлежат судебному контролю. [74]

Союзным законом 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» была сделана попытка введения всеобщности обжалования. Однако этот Закон оказался усеченным и распространялся только на органы государственного управления и их должностных лиц. Необходимо было раздвинуть рамки Закона, распространить его действие не только на органы государственного управления, но и на другие органы государственной власти. Это и было сделано в российском Законе от 27 апреля 1993 г. В ст. 1 Закон наделяет заинтересованных лиц правом обратиться в суд с жалобой на действия не только государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, но и органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, а также государственных служащих и приравненных к ним федеральным законодательством муниципальных служащих.

С принятием ГПК РФ сокращен перечень субъектов, чьи действия (бездействие), решения могут быть обжалованы в суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. В п.8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. №2 разъяснено, что ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона от 27 апреля 1993 г. (в редакции от 14 декабря 1995 г.), не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, их объединений и общественных объединений. С 1 февраля 2003 г. эти дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права, но с некоторыми изъятиями и дополнениями

Этот порядок, на наш взгляд, осложняет судебную защиту гражданами своих прав и свобод (в частности, например, в предоставлении доказательств по делу). По логике к субъектам, чьи действия (бездействие) не могут быть обжалованы, минуя исковое производство, относятся также должностные лица, на которых закон возлагает реализацию их правосубъективности. Между тем многие учреждения и организации в лице уполномоченных должностных лиц вступают с гражданами в публичные правоотношения.[75]

Учитывая закрепление в Конституции РФ различных форм собственности, большая категория просто служащих, работающих в государственных организациях или частных коммерческих структурах, оказывается вне Закона РФ от 27 апреля 1993 г., т.е. их действия (решения) в случае нарушения ими прав и свобод граждан не подпадают под действие этого Закона.

Практически нельзя перечислить все административные действия (решения) в отношении которых возможна судебная проверка их законности. К решениям, действиям (бездействию) органов исполнительной власти (должностных лиц и государственных служащих) относятся коллегиальные и единоличные действия (бездействие), решения в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина. Речь здесь идет не только о правах и свободах, закрепленных в Конституции РФ, но также о правах, предусмотренных как отраслевым российским законодательством, так и международными нормами, относящимися к правам человека (ст. 32 Конституции РФ);

- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Не ясным, в данном случае, остается о какой ответственности идет речь (гражданской, административной, уголовной). Известно, что применение того или иного вида ответственности осуществляется по соответствующим правилам судопроизводства. Законодательство Российской Федерации предусматривает, как известно, гражданское, административное, уголовное и конституционное судопроизводство. В свою очередь гражданское судопроизводство, в том числе ГПК РФ, предусматривает следующие виды производства: приказное, исковое, по делам, возникающим из публичных правоотношений, особое производство по широкому кругу дел.

В этой связи необходимо обратить внимание, что в ГПК РФ отсутствует какое-либо упоминание об административном судопроизводстве, а также о делах по привлечению к административной ответственности.

Из изложенного следует, что не обозначенные в ГПК РФ дела об административных правонарушениях и отнесенные к компетенции судов общей юрисдикции, рассматриваются этими судами в порядке, установленном федеральным законом, в частности Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ).

ГПК РФ сузил пределы судебного обжалования. До введения его в действие, Федеральным законом РФ от 14 декабря 1995 г. в статью 2 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. было внесено важное дополнение, согласно которому гражданин имеет право получать, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставлять возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действия (принятия решения) информацию либо то и другое одновременно. В законе также делается общее определение сведений, относящихся к официальной информации, это сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений). Таким образом, в сферу действия Закона РФ от 27 апреля 1993 г. попадают и случаи, когда решение принято в полном соответствии с законом, но на основе информации, не соответствующей действительности. ГПК РФ не предусматривает права гражданина на обжалование официальной информации, которая послужила основанием для совершения вышеназванных действий (принятия решений).

Исходя из сказанного, следует отметить, что права и свободы граждан устанавливаются нормами материального права, они определяют возникновение и содержание прав и обязанностей сторон в правоотношении. Нормы процессуального права регламентируют только процедуру рассмотрения требования гражданина о защите нарушенного или оспариваемого им права, а также связанные с рассмотрением такого требования другие процедурные отношения. Таким образом, ГПК РФ не мог сокращать пределы действия Закона РФ от 27 апреля 1993 г. и затруднять реализацию права граждан на судебную защиту.

Закон СССР от 2 ноября 1989 г. в ч. 1 ст. 2 устанавливал: «Жалоба в соответствии с настоящим Законом подается в суд после обжалования действий (решений) органа государственного управления или должностного лица вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть ее и о результате рассмотрения сообщить гражданину в месячный срок». Тем самым вводился принцип последующего судебного контроля за законностью действий органов государственного управления и должностных лиц (императивная подведомственность). Суть данного принципа сводится к следующему: обратиться с жалобой в суд можно только после ее рассмотрения или оставления без рассмотрения вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом.

Закон от 27 апреля 1993 г. в ч. 1 ст. 2 устанавливает смешанную подведомственность, допускающую возможность как непосредственного обращения с жалобой в суд, так и предварительного обращения с ней в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу) с правом последующего обращения в суд, если заинтересованное лицо не получило положительного ответа. Обращение гражданина с жалобой в вышестоящий в порядке подчиненности орган или должностному лицу не лишает его права на обращение в суд с аналогичной жалобой, если вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом в удовлетворении жалобы было отказано полностью либо частично или когда гражданин не получил ответа в течение месяца со дня подачи жалобы вышестоящему органу или должностному лицу, государственному служащему. Следовательно, судья не вправе отказать в принятии жалобы или оставить ее без рассмотрения по мотиву несоблюдения гражданином, обратившимся в суд, порядка предварительного внесудебного разрешения дела (ч. 1 ст. 254 ГПК РФ).

Несмотря на то, что Закон РФ от 27 апреля 1993 г. установил, что любые действия и решения, затрагивающие права граждан, подлежат судебному обжалованию, вместе с тем законодатель предусмотрел изъятия из общего правила, определяя пределы своего действия. Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, за исключением:

действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации;

действий (решений) в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования (например, уголовно-процессуальный, гражданско-процессуальный или административно-процессуальный). В данном случае речь идет о специальной судебной жалобе. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях регулирует порядок обжалования постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях (глава 30 КоАП РФ).

Законом РФ от 27 апреля 1993 г. (ст. 4) предусматривается альтернативный порядок оспаривания неправомерных действий (решений) органов и должностных лиц: жалоба направляется по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения ответчика (органа исполнительной власти, должностного лица, государственного служащего). Следует отметить, что под местом нахождения ответчика подразумевается не место жительства последнего, а место его работы, службы во время совершения обжалуемого действия. Заявление (жалоба) может быть подана как самим гражданином, так и по его просьбе уполномоченным представителем.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. не предъявляет каких-либо требований к форме и содержанию заявления (жалобы) на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан. Оформление заявления (жалобы) должно соответствовать общим правилам оформления иска (ст. 131 и ст. 132 ГПК РФ). По смыслу ст. 131 ГПК РФ в заявлении (жалобе), в частности, должно быть указано:

- какие права и свободы гражданина нарушены обжалуемыми действиями (бездействием) или решениями;

- обращался ли заявитель с аналогичным заявлением (жалобой) в вышестоящий в порядке подчиненности орган (к должностному лицу) и, если обращался, то получен ли ответ.

Приняв заявление (жалобу) к производству, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостанавливать исполнение обжалуемого действия (решения).

Для обращения в суд с заявлением (жалобой) установлены следующие сроки :

три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, должностного лица в удовлетворении жалобы, или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Так как пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления (жалобы) может быть восстановлен судом, недопустим отказ в принятии заявления (жалобы) по мотиву пропуска заявителем введенного законом срока для обращения в суд, даже если жалоба не содержит просьбу о восстановлении срока.

Дела, входящие в данное производство, рассматриваются в течение десяти дней, с участием гражданина, руководителя или представителя органа исполнительной власти (должностного лица, государственного служащего), решение, действие (бездействие) которого оспаривается. Неявка надлежаще извещенных указанных лиц не является препятствием для рассмотрения дела.

Рассмотрение дела по жалобе гражданина ведется с соблюдением всех принципов гражданского процесса (гласность судопроизводства, объективная истина, законность, устность, непосредственность, процессуальное равенство сторон и др.). Дело рассматривается в открытом судебном заседании.

В Законе РФ от 27 апреля 1993 г. установлены общие правила распределения бремени доказывания. На органы или лица, чьи действия (решения) обжалуются, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). В тоже время гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Содержание решения суда зависит от тех выводов, к которым придет суд при рассмотрении жалобы.

Установив, что обжалуемые действия (решения) были законными и не нарушили права и свободы гражданина, суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявления (жалобы).

Если суд признает заявление (жалобу) обоснованной, обжалуемые действия (решения) незаконными, он обязывает удовлетворить требования гражданина, устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает нарушенные права и свободы (ст. 7 Закона 1993 г.). Таким образом, исходным пунктом судебного решения является признание обжалуемого действия (решения) незаконным. Далее суд принимает или предписывает принять меры к восстановлению нарушенных прав в порядке установленном Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 12, 15, 16, 151 – 152, 1099 – 1101).

В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о том, как далеко должны распространяться границы судебного контроля: признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность управленческого акта. Поэтому вопросу существуют различные мнения. Так, Н.Ю. Хаманева отмечает, что суд не должен контролировать причины и основания (кроме юридических), на которых основано решение. Признание такого права означало бы признание подмены органами правосудия иных органов. Для суда является важным: 1) издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме; 2) соблюдены ли процессуальные и материальные нормы; 3) соответствует ли акт цели, которую преследует закон; 4) что именно противоречит материальному праву в обжалованном акте (решении). Если бы юрисдикционная деятельность суда распространялась также и на оценку правильности, целесообразности решений, это ущемляло бы самостоятельность государственных органов.[76] По мнению В.М. Жуйкова, было бы неправильно говорить, о том, что дискреционные решения государственных органов и должностных лиц суд не имеет права контролировать по существу, а должен контролировать их только с точки зрения полномочий этих органов и должностных лиц. Если эти усмотренческие решения касаются каких-то субъективных прав граждан, суд должен проверить, насколько добросовестно этот орган или должностное лицо действовал, не совершено ли им злоупотребление правом. Потому что злоупотребление правом – это

очень опасная тенденция, когда вроде бы формально все соблюдено, а по существу это нарушение прав. [77]

Очень важным является вопрос о том, могут ли суды только отклонять обжалованный акт, либо изменять и отменять его. Некоторые ученые считают, что признание за судом реформационных прав поколебало бы принципы разграничения компетенции между различными органами государственной власти. Такой подход к решению вопроса является закономерным, поскольку характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всестороннего контроля судебного органа за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий (решений) и необходимости их отмены в случае обоснованности административного иска[78].

Такое урегулирование вопроса является закономерным, поскольку характер административно-правовых отношений как отношений власти и подчинения предопределяет недопустимость широкого контроля суда в случае рассмотрения административного спора.

В соответствии со ст. 7 Закона от 27 апреля 1993 г. суд, установив обоснованность заявления (жалобы), определяет ответственность органа, должностного лица, государственного служащего за те действия (решения), которые привели к нарушению прав и свобод гражданина. В частности, если речь идет о действиях (решениях) государственных служащих, то по представлению суда к ним могут быть применены дисциплинарные взыскания, в том числе представление об увольнении. Таким образом, в решении по делу указываются не только характер допущенных нарушений, но и орган, который должен применить к нарушителю те или иные предусмотренные законом меры.

Если орган исполнительной власти, решение которого признано судом незаконным, расформирован, а должность соответствующего должностного лица упразднена, то обязанность по устранению нарушения прав гражданина возлагается судом на правоприемников или на вышестоящий в порядке подчиненности орган исполнительной власти (или должностное лицо). Если должностное лицо, действия (решения) которого были обжалованы в суд, не занимает прежней должности, то обязанность по устранению нарушенного права или свободы гражданина возлагается на вновь назначенное должностное лицо, к компетенции которого относится выполнение соответствующих действий или принятие нового решения.

Законодатель обеспечивает и материальную защиту граждан, которые обжалуют действия и решения должностных лиц и органов. Подача заявления (жалобы) в суд оплачивается гражданином государственной пошлиной. В соответствии со ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993г. суд может освободить гражданина от уплаты государственной пошлины либо уменьшить ее размер. Кроме того, ст. 90 ГПК РФ наделяет суд (судью) также правом отсрочить или рассрочить уплату судебных расходов, взыскиваемых в доход государства, если это связано с имущественным положением гражданина. Данное правило в равной мере может быть распространено и на рассматриваемую категорию дел.

Помимо государственной пошлины, заявитель может нести и судебные издержки, связанные с необходимостью выплаты определенных сумм свидетелям, экспертам, возмещением затрат в связи с производством осмотра на месте и т.п. (ст. 95 ГПК РФ).

Взыскание сумм, в частности, подлежащих выплате свидетелям, по рассматриваемой категории дел вполне допустимо. Нужно только учесть, что Закон от 27 апреля 1993 г. говорит о праве, а не об обязанности суда возложить судебные издержки на проигравшее лицо – заявителя, если в удовлетворении жалобы отказано; или на должностное лицо, государственного служащего, когда их действия признаны судом незаконными. Следовательно, в отличие от общих правил распределения судебных расходов на проигравшее лицо (ст. 98 ГПК РФ), которые носят императивный характер, Закон содержит элементы судебного усмотрения. Поэтому суд, учитывая конкретные обстоятельства, может и не возложить на заявителя либо на должностное лицо, государственного служащего возмещение издержек, связанных с рассмотрением жалоб. Но если вопрос о взыскании издержек при удовлетворении жалобы решен судом положительно, они должны быть взысканы именно с виновного должностного лица, государственного служащего (если их действия обжаловались), а не с органа исполнительной власти, где работают указанные лица, действия которых признаны незаконными. Лишь в случае признания незаконным действия (решения) самого органа исполнительной власти издержки возлагаются на этот орган.

Особое внимание следует обратить на положение ст. 9 Закона РФ от 27 апреля 1993г., установившее дополнительную льготу для защиты прав заявителей при распределении судебных издержек, не известную ни одной другой категории дел. Если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа либо ответ был дан с нарушением установленного срока, судебные издержки возлагаются на орган исполнительной власти, должностное лицо, государственного служащего даже в случае признания судом их действий (решений) законными.

Лица, участвующие в рассмотрении дела, вправе обжаловать решение суда. Глава 40 ГПК РФ устанавливает сроки и порядок подачи кассационной жалобы или протеста, который может принести прокурор.

Жалоба или протест прокурора направляется в суд, вынесший решение по делу. Если решение суда вступило в законную силу, то оно может быть пересмотрено в порядке судебного надзора по протестам прокурора, председателя суда и его заместителя. В случае принесения протеста в порядке надзора исполнение судебного решения по жалобе может быть приостановлено до окончания надзорного производства, о чем стороны информируются. Приостановление исполнения судебного решения действует до вынесения определения (постановления) соответствующей надзорной инстанцией и утрачивает силу в случае отклонения протеста.

Большое значение для обеспечения прав и законных интересов граждан имеет стадия исполнения судебного решения. Исполнение решения суда по заявлению (жалобе) производится по правилам гражданского процессуального законодательства.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих, граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее, чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Нормативным правовым актом, регулирующим принудительное исполнение судебных решений, является Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

После возбуждения исполнительного производства по документу, обязывающему должника совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, судебный пристав-исполнитель устанавливает должнику срок для их добровольного исполнения. В случае невыполнения указанных требований без уважительных причин судебный пристав-исполнитель применяет к должнику меры, которые предусмотрены ст. 113 Федерального закона «Об исполнительном производстве».

В предусмотренных законом случаях и с учетом обстоятельств дела суд может принять решение об отсрочке или рассрочке исполнения решения.

Как установлено в ст. 212 ГПК РФ, если в силу закона или по решению суда решение, определение или постановление суда обращены к немедленному исполнению, то подача кассационной жалобы или протеста не приостанавливает их исполнения.

В соответствии со ст. 121 Федерального закона «Об исполнительном производстве» постановления судебных приставов-исполнителей и других должностных лиц службы судебных приставов, их действия (бездействие) по исполнению исполнительного документа могут быть обжалованы сторонами исполнительного производства в порядке подчиненности и оспорены в суде (гл. 18 Федерального закона «Об исполнительном производстве»).

Поиск по сайту: