Административная юстиция в России в советский период

Судебный порядок разрешения административно-правовых споров в России стал складываться в начале ХХ века. В 1918 г. Постановлением У1 Чрезвычайного Всероссийского съезда Советов «О точном соблюдении законов» гражданам была предоставлена возможность обжаловать в суд действия должностных лиц и всех советских учреждений.[1]

В соответствии с Кодексом законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, принятом ВЦИК в 1918 г., ряд административно-правовых споров был передан на рассмотрение суда.[2] Заинтересованные лица получили право оспаривать в судебном порядке записи в актах гражданского состояния (ст. 15-16 Кодекса). В судебном порядке рассматривались также заявления третьих лиц относительно правовых препятствий для вступления в брак. Решение суда по данному вопросу являлось окончательным (ст. 63). Глава V рассматриваемого Кодекса предусматривала порядок разрешения органами социального обеспечения заявления нуждающегося и нетрудоспособного супруга о получении содержания с другого супруга. Жалобы на постановление отдела социального обеспечения по этому вопросу приносились сторонами в местный суд (ст. 116), суд решал вопрос о выдаче содержания, руководствуясь положениями Кодекса, а также общими началами судопроизводства. В соответствии с Кодексом суд рассматривал жалобы на постановления врачебной комиссии о признании лица душевнобольным, выносил окончательное, не подлежащее обжалованию решение: либо об оставлении жалобы без последствия, либо о переосвидетельствовании лица комиссией в новом составе врачей в присутствии местного народного судьи (ст. 193). Представляет интерес и решение Кодексом вопроса относительно обжалования действий опекунов. Они могли быть обжалованы самим подопечным или любым третьим лицом сначала в отдел социального обеспечения, затем - в наркомат социального обеспечения. Если наркомат оставлял в силе обжалованное решение, заинтересованное лицо могло оспорить решение наркомата в суде (ст.ст.211, 244, 245).

На основании Декрета СНК РСФСР от 4 января 1919 года «Об освобождении от воинской обязанности по религиозным убеждениям»[3] лицам, которые по своему религиозному мировоззрению не могли принимать участие в несении воинской службы, было предоставлено право, до призыва в армию, обращаться в суд с заявлением об освобождении от несения воинской службы. В случае удовлетворения судом заявления воинская служба заменялась работой в госпиталях или иной общеполезной деятельностью.

С 1921 по 1927 г.г. применялся п. 20 Декрета СНК РСФСР «О реквизициях и конфискациях»[4], согласно которому спор между гражданином и таможенными органами, в случае несогласия гражданина с постановлением последних относительно контрабанды, разрешался в судебном порядке.

Статья 168 Кодекса РСФСР о труде, принятого в 1922 году[5], установила судебный порядок разрешения трудовых споров наряду с рассмотрением их в конфликтных комиссиях и примирительных камерах третейских судов. Трудовые споры рассматривали особые сессии народных судов, в составе народного судьи (председатель), а также двух членов – представителя Наркомата труда и представителя профсоюзной организации.

В 1922 году был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. В соответствии с Положением о государственном нотариате, утвержденном Декретом СНК РСФСР от 4 октября 1922 года[6], жалобы на совершение нотариусами или нотариальными отделениями какого-либо действия, а равно и на отказ в совершении действия приносились участвующими лицами в президиумы народных судов. В 1926 году ЦИК и СНК СССР приняли Постановление «Об основных принципах организации государственного нотариата», согласно которому действие нотариусов и отказ от совершения ими надлежащих действий обжаловались в соответствующий суд в порядке, установленном законодательством союзных республик.[7]

Несмотря на то, что рассмотрение всех названных видов споров было прообразом административного судопроизводства, однако, в ГПК РСФСР 1923 г. не было предусмотрено такого вида гражданского судопроизводства.

В 1937 году законодатель отнес к ведению суда значительную категорию дел, имеющих административно-правовой характер. Это было связано с изменением во второй половине тридцатых годов процедуры изъятия имущества в покрытие недоимок по поставке сельскохозяйственной продукции из колхозов и единоличных хозяйств, а также задолженностей по уплате целого ряда налоговых, страховых платежей и административных штрафов. Ранее они взыскивались с должников разного рода государственными органами специальной компетенции – административными, финансовыми и заготовительными – в бесспорном порядке. По новым правилам, установленным постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 года «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, с кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан»[8], был введен предварительный судебный контроль решений административных органов, касавшихся принудительных взысканий поставок или платежей. Орган управления, возбуждающий вопрос о принудительном взыскании, и граждане, не выполняющие этого требования, являлись сторонами в споре перед судом.

В случае неуплаты лицом требуемой суммы для ее принудительного взыскания необходимо было получить санкцию суда, куда обращался с соответствующим требованием взыскатель. Судебная проверка такого рода административных действий имела формальный характер, поскольку круг вопросов, относившихся к ведению суда, и его полномочия были очень подробно регламентированы и не оставляли, по существу, места для какого-либо судебного усмотрения. Суд проверял, предусмотрен ли законом соответствующий вид обязательных поставок, налогового обложения или обязательного окладного страхования, соблюден ли установленный порядок привлечения к данным платежам, наличие описи имущества недоимщика и т.п. При рассмотрении дела он не должен был обсуждать вопрос о сложении недоимки или предоставлении отсрочки либо рассрочки платежа. В случае установления неправильности исчисления последнего, дело приостанавливалось для необходимых перерасчетов. Когда суд устанавливал неправильность привлечения к обязательным поставкам, налогообложению или страхованию, производство по делу прекращалось.[9]

Усложненная процедура судебного процесса (по сравнению с административным порядком) понадобилась властям в связи с тем, что административный порядок взыскания в государственный бюджет недоимок, штрафов, а также различных налоговых и страховых платежей выступал очень эффективным средством проведения грабительской экономической политики 20-х, начала 30-х годов. Она приняла такие масштабы, что власти вынуждены были ограничить произвол местной администрации. В специальном Постановлении «О революционной законности» руководству союзных и автономных республик, краевым и областным исполкомам местных Советов, а также органам прокуратуры предлагалось принять меры к проверке законности административных штрафов, налагавшихся районными исполкомами и сельскими Советами в связи с сельскохозяйственной компанией, и в кратчайший срок отменить такого рода взыскания, наложенные в нарушение союзного и республиканского законодательства.[10] К концу 30-х годов, вместе с завершением в основных чертах процесса насильственной коллективизации, отпала необходимость в мерах жесткого административно-правового воздействия на производителей сельскохозяйственной продукции. Все это и привело к тому, что вместо административной появилась судебная процедура взыскания соответствующих платежей.[11]

В 1937 году было принято Положение о выборах в Верховный Совет СССР,[12] в котором закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей. Первой инстанцией для разрешения спора стал исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. В случае несогласия с решением исполкома гражданин мог обращаться в народный суд. Решение суда, принятое в открытом судебном разбирательстве, являлось окончательным.

Постановление ЦИК и СНК СССР «О сохранении жилищного фонда» (1937 г.) устанавливало обязательность судов рассматривать иски граждан по поводу противоправных действий органов управления жилищным хозяйством, выражающихся в неправильном оформлении ордеров на получение жилплощади в домах местных Советов депутатов трудящихся и в ведомственных домах[13].

Несмотря на то, что в середине тридцатых годов ХХ века в судах был установлен административный исковой процесс, вместе с тем самостоятельного направления данного вида судопроизводства в гражданском процессе не сложилось, поскольку таких дел было очень мало, и их разрешение не влияло на уровень правопорядка в стране.

В эти годы ряд ученых обосновывали необходимость судебной реформы. Так, Б.Р. Левин предлагал объединить в одной судебной процедуре все юрисдикционные функции по контролю за законностью актов, издаваемых в различных областях административной деятельности, к которым он относил не только рассмотрение правомерности взимания соответствующих платежей в бюджет, но и целый ряд других дел (жалобы на действия судебных исполнителей, на действия органов записи актов гражданского состояния, трудовые дела по рассмотрению законности увольнения с работы и наложения дисциплинарных взысканий и др.), в рамках которых судом и другими органами осуществлялся контроль в области административно-правовых отношений.[14] Реализация данной идеи, не получившая своего законодательного разрешения, потребовала соответствующей разработки целого ряда вопросов гражданского процесса, в том числе и вопроса о природе норм, по которым суды осуществляли контроль за законностью всех названных выше платежей. Формально они относились, как уже говорилось, к особому производству.

Со второй половины 50-х годов происходит переосмысление сущности института судебного обжалования, это было связано как со смягчением политического климата внутри страны, так и с изменениями в действующем законодательстве, которые были направлены на расширение судебного контроля в сфере государственного управления.

21 июля 1961 года принимается Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Всем гражданам, а также должностным лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке было предоставлено право обжаловать постановление о наложение штрафа в суд по месту жительства. Подача жалобы в суд в соответствии с Указом приостанавливает взыскание штрафа (ст. 19 Указа).[15]

Принятые в начале 60-х годов Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик выделили всего три категории дел, которые суды рассматривали в сфере отношений гражданина и органов государственной власти. Первая – жалобы на неправильности в списках избирателей. Вторая - жалобы на действия органов по применению мер административного взыскания (штрафов и т.п.). Третья – взыскание с граждан недоимок по налогам, самообложению сельского населения и государственному обязательному страхованию. Все эти дела были объединены в республиканских Гражданских процессуальных кодексах (ГПК) в одну группу, получившую название «Производство по делам, возникающим из административных правоотношений».

Таким образом, как отмечает Жуйков В.М., компетенция суда в этой сфере была чрезвычайно узкой, что отражало идеологию, строй, который тогда существовал, и выражало ту роль суда, которую он играл в обществе и государстве. Суд был одним из второстепенных органов государственной власти, который предназначался в основном для разрешения частных споров между гражданами, гражданами и отдельными организациями.[16]

В течение последующих лет, вместе с процессом постепенной передачи в судебную подведомственность некоторых видов управленческих решений, становилась все более популярной идея расширения контроля суда в этой области. Росло число ее сторонников среди специалистов гражданского процессуального и административного права.[17]

Судебный порядок контроля в 1968 г. был распространен на жалобы водителей, лишенных прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии.[18] С принятием в 1980 г. Основ законодательства об административных правонарушениях СССР и союзных республик, а затем в 1984 г. Кодекса об административных правонарушениях возможность судебного обжалования была распространена на все виды административных взысканий, кроме предупреждения и административного ареста (ст. 267 КоАП РСФСР).

Значительные изменения в развитии компетенции суда в сфере защиты прав граждан произошли с принятием Конституции СССР 1977 года. Право граждан на судебную защиту впервые было возведено в конституционную норму. В ст. 58 Конституции СССР устанавливалось, что действия должностных лиц органов государственного управления, ущемляющие права граждан, могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законом.

Практически же потребовалось почти десять лет для реализации этого конституционного требования. 30 июня 1987 года был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»[19]. Однако еще до вступления в действие в данный Закон были внесены существенные изменения, которые получили законодательное закрепление в Законе от 20 октября 1987 г[20]. В частности, гражданину предоставлялось право обращаться с жалобой на незаконные действия должностных лиц непосредственно в суд вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке (в Законе от 30 июня 1987 г. устанавливался «инстанционный» порядок подачи жалобы). Но и Закон от 20 октября 1987 г. решал не все вопросы, связанные с задачей эффективной защиты прав граждан в судебном порядке. Так, например, согласно ст. 1 названного Закона допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий (решений) государственных органов, в первую очередь органов государственного управления.

Критическое обсуждение общественностью недостатков Закона 1987 года дало повод Верховному Совету СССР вновь вернуться к проблеме судебного обжалования незаконных действий органов государственного управления в отношении граждан. 2 ноября 1989 г. Верховный Совет СССР принял новый текст Закона СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».[21] Существенный пробел ранее действовавших законодательных актов был устранен: гражданин получил право обжаловать действия органа государственного управления. Однако речь шла только об индивидуальных актах.

В 90-х годах ХХ века в России серьезно обновился и расширился массив правовых норм, регламентирующих право граждан вообще и особенно их право на защиту. Значительно расширились возможности для судебной защиты.

Так, например, в п. 2 ст. 9 Закона РСФСР «О земельной реформе» указывалось, что все споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных участков рассматриваются в судебном порядке[22]. В Законе РСФСР «О крестьянском хозяйстве» содержалось ряд статей (п.3 ст.1; п.3 ст.7; п.4 ст.8; п.5 ст.10), отсылающих к судебному порядку разрешение споров о праве на организацию крестьянского хозяйства, об отказе в предоставлении земельного участка[23].

Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. на суд было возложено окончательное решение вопроса о создании, слиянии, преобразовании хозяйственного субъекта, если Антимонопольный комитет (его территориальное управление) не дает ответ на ходатайство об этом в 45-дневный срок либо если в даче согласия будет отказано по мотивам, которые заявитель сочтет необоснованным. Статья 28 названного Закона устанавливала порядок обжалования решений Антимонопольного комитета, указывая на право суда признать недействительными полностью или частично предписания данного Комитета либо отменить или изменить решение о наложении штрафа.[24]

В ст. 11 Закона РСФСР «О занятости населения в РСФСР» от 19 апреля 1991 г. гражданам предоставлялось право обжаловать действия должностных лиц, органов службы занятости населения «в вышестоящие органы службы занятости, а также в суд в порядке, установленном законом»[25].

Возможность обжалования коллегиальных и единоличных решений органов санитарно - эпидемиологической службы была предусмотрена Законом РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 19 апреля 1991 г. (ст. 10 и 40 Закона). ^[26]

Право гражданина обжаловать в суд решения органов исполнительной власти предусматривалось также Законом РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» от 4 июля 1991 г.[27], Законом РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР»[28] и рядом других отраслевых законов.

Самым кардинальным актом, который расширил компетенцию суда, повысил его роль в защите прав человека и гражданина, явилась Декларация прав и свобод человека и гражданина, которая была принята Съездом народных депутатов Союза СССР 5 сентября 1991 г. В ст. 22 Декларации записано, что действия должностных лиц и государственных органов могу быть обжалованы гражданами в суд. Никаких ограничений в праве на судебную защиту Декларация не допускала.

В апреле 1992 года была изменена ст. 63 Конституции РСФСР, которая воспроизвела нормы Декларации. В этой статье устанавливалось, что действия и решения должностных лиц и органов государственной власти могут быть обжалованы в суд, без какого-либо ограничения. Положение этой статьи, редакционно измененные, содержаться в ст. 46 ныне действующей Конституции Российской Федерации 1993 г.

Поиск по сайту: