Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов органов исполнительной власти

Законом СССР от 2 ноября 1989 г. не допускалось судебное обжалование решений, носящих нормативный характер. В ч. 2 ст. 3 Закона устанавливалось: «Не подлежат судебному обжалованию акты органов государственного управления и должностных лиц, имеющие нормативный характер». В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. в суд могут быть обжалованы любые акты как индивидуальные, так и нормативные.

Оспаривание нормативных правовых актов, регулируемое главой 24 ГПК РФ «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части», представляет собой так называемый абстрактный нормоконтроль, предметом обращения в суд в данном случае является требование признать определенный нормативный правовой акт не соответствующим Конституции РФ или другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, безотносительно к спору о защите субъективных прав. Защита прав граждан по таким делам затрагивает интересы неопределенного круга лиц, т.к. содержащиеся в оспариваемом нормативном правовом акте предписания, являющиеся помехой в реализации конкретных правовых возможностей, касаются неопределенного количества адресатов, на которых распространяется их действие. Иными словами, затрагиваются общие (публичные) интересы и могут затрагиваться интересы правопорядка в целом.

Рассмотрение судами общей юрисдикции данной категории дел характеризуется рядом особенностей обусловленных в значительной степени объектом оспаривания, в качестве которого выступает нормативный правовой акт.

Выявление нормативного характера оспариваемого акта предопределяет характер рассматриваемого дела и порядок производства.

В суде может быть оспорен нормативный правовой акт органа исполнительной власти РФ, ее субъектов или должностного лица этого органа при наличии следующих условий:

принятый нормативный правовой акт должен быть опубликован в установленном порядке, поскольку в ином случае он считается не вступившим в законную силу;

нормативный правовой акт не соответствует закону;

оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются права и свободы заявителя, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами;

нормативный правовой акт принят с нарушением компетенции и установленного порядка[69].

Правовые акты, соответствие которых закону уполномочен проверять суд, могут носить не только нормативный, но и ненормативный характер. В связи с этим необходимо четко определить нормативную природу рассмотрения таких дел.

Согласно п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. №2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» под нормативным актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились правоотношения, предусмотренные актом. Определение индивидуального (ненормативного) акта в Постановлении отсутствует. Если следовать логике, то ненормативный акт это такой правовой акт, который не содержит перечисленных признаков нормативного правового акта. Ненормативные акты носят индивидуально-разовый характер, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам (например, о присвоении специального звания).

Для определения объема компетенции суда общей юрисдикции значимым обстоятельством является то, какой нормативный правовой акт обжалуется, его содержание, поскольку этим обуславливается разграничение юрисдикции как с другими судами, так и между судами в рамках системы судов общей юрисдикции.

Подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемых судами общей юрисдикции, определена в ст. 24, 26, 27 ГПК РФ.

Анализ гражданского процессуального законодательства позволяет сделать вывод о том, что предметная подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан в сфере исполнительной власти определяется следующим образом.

Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств.

Федеральные суды субъектов РФ рассматривают в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

Районные суды рассматривают все иные дела об оспаривании нормативных правовых актов.

Часть 3 ст. 251 ГПК РФ ограничивает полномочия суда общей юрисдикции по осуществлению абстрактного нормоконтроля только исключительной компетенцией Конституционного Суда РФ, не учитывая при этом существование арбитражных судов. В соответствии со ст. 192 АПК РФ арбитражные суды правомочны рассматривать заявления граждан о признании недействующими нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. По смыслу п. 1 ст. 29 АПК РФ оспаривание в арбитражном суде нормативного правового акта допускается лишь в том случае, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. В настоящее время подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам предусмотрена только Налоговым кодексом Российской Федерации (.2 ст. 138), Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» (ст.43), Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (ст. 13). Таким образом, во всех остальных случаях, независимо от того, кто обращается с таким заявлением и какого содержания оспариваемый нормативный правовой акт, дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции.

При разграничении компетенции между судебными системами необходимо учитывать также положения Конституции РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», устанавливающие сферу юрисдикции Конституционного Суда РФ в области оспаривания нормативных правовых актов. Согласно п. 3 ст. 251 ГПК РФ не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В соответствии с пунктами «а», «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ к компетенции Конституционного Суда РФ относится проверка соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти субъектов РФ. Поэтому к ведению судов общей юрисдикции не относится проверка соответствия данных нормативных правовых актов Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ, давая толкование статей 125, 126, 127 Конституции РФ, в своем Постановлении от 16 июня 1998 г., исключил возможность осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (ч. 2, п.п. «а», «б») Конституции РФ нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, в связи с отсутствием у этих судов таких полномочий, установленных федеральным конституционным законом. Для того чтобы суды общей юрисдикции приобрели указанные полномочия, необходимо принятие соответствующего федерального конституционного закона, в котором будет предусмотрена соответствующая компетенция судов общей юрисдикции, и установлена особая судебная процедура нормоконтроля.

Большинство научных и практических работников не согласились с выводами Конституционного Суда РФ. Как заметил Г.А. Жилин, в отличие от федеральных все нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, включая конституции и уставы, по инициативе граждан, организаций и прокуроров могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным правовым актам более высокой юридической силы, в том числе и Конституции РФ. Правовым основанием для такого вывода являются положения ст.ст. 5, 46. 125 Конституции РФ, ст.ст. 36, 40, 84, 85 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федерального закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и др. Что же касается нормативных правовых актов Правительства РФ, несмотря на то, что они ниже уровня федерального закона, разрешение таких дел относится к компетенции судов общей юрисдикции в соответствии со ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», предусмотревшей возможность обжалование актов Правительства РФ в суд.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. №6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» Конституционный Суд РФ установил, что суд общей юрисдикции, разрешая дела о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, вправе признать закон субъекта РФ, противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Данное положение, как мы видим, противоречит содержанию вышеназванного постановления Конституционного Суда РФ 1998 г., где указывалось на невозможность осуществления судами общей юрисдикции таких полномочий в силу того, что они не содержатся в федеральном конституционном законе. Из-за такой несогласованности правовых требований затруднительно единообразное и точное толкование норм о полномочиях судов.

Отсутствие у суда общей юрисдикции полномочий признавать закон субъекта Российской Федерации утратившим юридическую силу в постановлении (постановление Конституционного Суда РФ от 2000 г.) выводится из придания понятиям «признание закона недействующим», «признание закона недействительным» различного содержания, которое усматривается в том, что первое отражает противоречие закона субъекта РФ федеральному закону, а второе – несоответствие Конституции РФ, что может признать лишь Конституционный Суд РФ. На самом деле, приведенные понятия выражают одно и то же явление при его рассмотрении в процессуально-правовом и материально-правовом аспектах. Это непосредственно следует из содержания ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, согласно которой решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части.

Кроме того, в указанном постановлении Конституционный Суд РФ установил, что рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона субъекта РФ, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает следующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства. Полагаем, что последующая проверка конституционности в порядке конституционного судопроизводства закона субъекта федерации, признанного противоречащим федеральному закону и соответственно утратившим юридическую силу, противоречит Конституции РФ, так как этим подвергается сомнению и даже игнорируется самостоятельность и независимость судебной власти (ст.ст. 10, 118, 120, 126 Конституции РФ), то есть самостоятельность и независимость непосредственно судов общей юрисдикции. Так, в частности, нарушаются верховенство и независимость Верховного Суда РФ, являющегося высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции (ст. 126 Конституции РФ).

Таким образом, в связи с принятием Конституционным Судом РФ указанных постановлений сложилась неопределенная ситуация в правоприменительной практике, которая затрудняет реализацию положений п.2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан, в суде субъекта РФ в качестве суда первой инстанции. Кроме того, не решенным остается вопрос о том, кто может признавать нормативные правовые акты, не перечисленные в ст. 125 Конституции РФ, не соответствующими Конституции РФ [70].

Думается, что решением этих проблем могло бы быть использование положения ч. 4 ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», согласно которому в случае, если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется Конституция РФ. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 16 июня 1998 г. не признал неконституционным ни один нормативный правовой акт[71], однако, запрещая судам общей юрисдикции осуществлять упомянутые полномочия до принятия соответствующего федерального конституционного закона, в силу того, что на конституционном уровне у них нет таких полномочий, фактически признал неконституционность таких действий судов общей юрисдикции по реализации, в частности, ч. 1 ст. 26 ГПК РФ. В результате этого в известной сфере правового регулирования был создан пробел. Поэтому во избежание искажения смысла Конституции РФ правильнее было бы применить расширительное толкование ч. 4 ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», распространив непосредственное применение Конституции РФ не только на случай пробела в результате признания нормативного правого акта неконституционным, но и на случаи, когда на деле пробел создается в результате признания неконституционным действий субъекта РФ, которые могут быть совершены в будущем (речь идет о возможных действиях судов общей юрисдикции). Тогда в силу непосредственного действия Конституции РФ в суд общей юрисдикции могут быть обжалованы любые нормативные правовые акты субъектов РФ на предмет их соответствия акту, имеющему более высокую юридическую силу, кроме Конституции РФ. Полагаем, что в этой связи суды общей юрисдикции вполне могут рассматривать дела о признании нормативных правовых актов, не перечисленных в ст. 125 Конституции РФ, не соответствующими Конституции РФ, так как юридически такие полномочия Конституционного Суда РФ не закреплены. К тому же суды общей юрисдикции, рассматривая дела о соответствии таких нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы, должны проверить их законность всей совокупности нормативных актов, входящих в правовую систему страны. Думается, что в этом случае невозможно избежать их рассмотрения и на предмет соответствия Конституции РФ[72].

На наш взгляд, многочисленные проблемы в сфере компетенции судов по делам об оспаривании нормативных правовых актов, могли решить административные суды, к компетенции, которых следовало бы отнести рассмотрение и разрешение публично-правовых споров.

Обращение в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта не ограничено сроком, в течение которого этот акт может быть оспорен. Нормативные правовые акты, которые сроком действия во времени не ограничены и рассчитаны на неоднократное применение, в каждом случае затрагивают права и свободы неопределенного круга субъектов общественных отношений, регулируемых этими актами. Поскольку незаконным нормативным актом гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина нарушаются в течение всего периода действия данного акта, то срок для обращения с заявлением (жалобой) в суд не может исчисляться со дня вступления акта в силу. Такой акт может быть оспорен в любое время его действия как в целях предотвращения негативных последствий в будущем, так и для пресечения длящегося нарушения гражданских прав.

Территориальную подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов законодатель определяет по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт. Полагаем, что такое решение вопроса ущемляет интересы лица, которое обращается за защитой в суд. По нашему мнению, следовало бы установить альтернативную подсудность для данных дел. Заявление должно подаваться в суд либо по месту нахождения органа, либо по месту жительства гражданина. Однако законодатель при принятии ГПК РФ выбрал другой вариант решения указанной проблем, что установлено в ч. 4 ст. 251 ГПК РФ. Данное положение закона, на наш взгляд, существенно ограничивает право граждан на судебную защиту, в связи с финансовыми возможностями и большой протяженностью территории Российской Федерации.

Лица, обратившиеся в суд, именуются заявителями. Их права и обязанности определены в ст. 35 ГПК РФ.

В заявлении должно быть указано, какие права граждан нарушаются оспариваемым актом. Если данный акт не регулирует отношения с их участием, заявление не принимается к производству суда.

Участником дела может быть прокурор, если он обратился в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. При этом заявление в интересах гражданина может быть подано, только если он самостоятельно не может обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам (ст.45 ГПК РФ).

С заявлением в суд о защите прав, свобод и законных интересов граждан могут обратиться органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане, но только в случаях, специально предусмотренных законом (ст.46 ГПК РФ).

Гражданин вправе вести свое дело в суде через представителей. Представителями могут быть дееспособные лица, имеющие надлежаще оформленные полномочия на ведение дела. Представителями не могут быть судьи, следователи, прокуроры (ст. 49. 51, 52 ГПК РФ).

Содержание заявление в суд определено в ст. 247 ГПК РФ. В данной статье установлено также, что предварительное обращение к вышестоящему органу или должностному лицу не является обязательным условием подачи заявления в суд. Судья вправе отказать в принятии заявления или прекратить производство по делу, если имеется решение суда о том же предмете, вступившее в законную силу, либо имеется спор о праве.

Заявление рассматривается в течение месяца со дня подачи с участием всех заинтересованных лиц и прокурора. Суд вправе рассмотреть заявление без участия какого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте заседания.

С учетом публично-правового характера данных дел суд обязан проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для их правильного разрешения, для чего он вправе истребовать доказательства по своей инициативе и признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностное лицо, а в случае неявки указанного лица или неисполнения должностным лицом требования суда о предоставлении доказательств – подвергнуть штрафу.

В интересах обеспечения законности в данной сфере законодатель установил правило, согласно которому отказ заявителя от своего требования не влечет прекращение производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ). Признание требования органом или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт для суда необязательно, и суд вправе продолжить рассмотрение заявления и принять соответствующее решение. В этом выражается публичный характер дел данной категории.

Если нормативный правовой акт, по мнению суда, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении заявления. В противном случае суд признает оспариваемый акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. В последнем случае соответствующее обоснование должно быть приведено в мотивировочной части решения.

Решение суда вступает в силу по истечении срока на кассационное обжалование, если оно не было обжаловано, а если было обжаловано – после рассмотрения дела судом кассационной инстанции (ст. 209 ГПК РФ).

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правого акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (ч. 4 ст. 253 ГПК РФ).

Поиск по сайту: