Российское образование: миссия (не)выполнима?

ЕГЭ является специфическим институтом, главная задача которого - оценить уровень знаний выпускника школы по определенным предметам, после чего ис­пользовать полученные результаты для его/ее поступления в вузы. В то же время с самого начала ЕГЭ рассматривался как инструмент, позволяющий разрешить как минимум три проблемы.

Первая проблема связана с невозможностью объективно оценить уровень об­разования, предоставляемого в школах на всей территории страны. Россия - го­сударство с одним из самых высоких уровней расслоения между регионами, что не может не оказывать влияние на предоставление образовательных услуг. Кос­венное подтверждение этому можно найти в официальной статистике^[21]. Так, на­пример, общероссийский индекс образования, включенный в Индекс развития человеческого потенциала, за 2002 г. составил 0,905. При этом индекс наиболее успешного с этой точки зрения региона - Москвы - 0,964, а наименее успешно­го - Ингушетии - всего 0,767. Интересен и показатель численности учащихся общеобразовательных учреждений в расчете на один компьютер, установленный в школе, за 2001 г. Среднее значение по России - 42, что признается недостаточ­ным. Наиболее благополучная ситуация наблюдалась в Чукотском автономном округе (ЧАО), где на один компьютер приходилось 18 школьников. Напротив, наиболее плачевно дела обстояли в Республике Тыва, чей показатель составлял 115 учеников на один компьютер. Наконец, в 2000 г. расходы общеобразовате­льных учреждений на одного ученика составляли в среднем по стране 4321 рубль. В то же время в ЧАО этот показатель равнялся 1466 рублей, а в Таймырском (Дол­гано-Ненецком) автономном округе - 6986 рублей^[22].

Закономерно было бы предположить, что уровень образования в российских регионах также существенно разнится, однако необходимая для подобных выво­дов оценка затруднялась существующей системой обеспечения контроля зна­ний, которая сводилась к проведению выпускных экзаменов в школах. Главный недостаток прошлой системы заключался в том, что экзамены принимались (а в случае проведения письменных экзаменов - и проверялись) учителями школ, в которых проходили обучение сдающие эти экзамены школьники. Для объек­тивной оценки уровня знаний в таком случае существуют сразу два препятствия. Во-первых, даже учитывая наличие необходимых нормативно-правовых актов, регулирующих требования к содержанию образования во всех школах страны, очевидно, что стиль, уровень и содержание обучения зависят от очень многих факторов, имеющих отношение к деятельности конкретной школы, в их числе -особенности кадрового состава, материальной обеспеченности, способа адми­нистрирования. Однако более значимым фактором представляется администра­тивная логика, которая рассматривает низкие оценки как свидетельство плохой работы учителей и руководства школы. При этих ограничениях школьные эк­замены не могли рассматриваться в качестве объективного инструмента оценки знаний выпускников. Следовательно, ощущалась потребность в создании массо­вого, независимого и одинакового для всех способа этой оценки.

Второй проблемой была признана коррупция, существующая сразу на двух уровнях - и в школах (при подготовке к выпускным экзаменам и их сдаче), и в вузах (при подготовке к вступительным экзаменам и их сдаче). Коррупция в данном случае понимается в широком смысле этого слова и синонимична сло­восочетанию «неофициальные расходы на образование», в которые включены, с одной стороны, оплата репетиторов, а с другой - в самых различных видах взят­ки преподавателям и администраторам учебных заведений. Эксперты обращают внимание на то, что такие неофициальные расходы настолько прочно вошли в практику функционирования системы образования, что перестали воспринима­ться многими гражданами как проявление коррупции. Так, исследования фон­да ИНДЭМ показали, что в 2004 г. лишь 41% признал коррупционной следую­щую ситуацию: «Репетитор при подготовке для поступления в вуз гарантирует поступление вне зависимости от качества подготовки». А ситуацию: «Студент вручает экзаменатору бутылку коньяка или коробку конфет для получения хо­рошей оценки», признают коррупционной еще меньше - 38% опрошенных^[23]. И хотя доля годового объема взяток в системе образования относительно невелика (3,3% в системе среднего образования и 21,4% в системе высшего образования), абсолютные показатели объема коррупции - около 70 млн долларов США в шко­лах и около 450 млн долларов США в вузах - следует признать значительными^[24].

Поэтому новая система должна была минимизировать возможности для кор­рупции во всех ее видах, причем как в школах, так и в вузах.

Третья проблема, которая стояла перед российскими властями, - низкий уро­вень мобильности выпускников и абитуриентов. По самым разным причинам вуз в России выбирался не столько исходя из уровня подготовки абитуриента, ско­лько исходя из финансового положения его/ее семьи и удаленности региона от желаемого учебного заведения. Процесс поступления предполагал обязательную поездку в соответствующий город, притом что перспективы зачисления остава­лись очень неопределенными. Соответственно, необходимо было создать такую систему, при которой результаты экзаменов, полученные по месту жительства, признавались и принимались бы всеми вузами страны без дополнительных всту­пительных испытаний, требующих личного участия абитуриента.

Ответом на эти задачи как раз и оказался Единый государственный экзамен.

Пути-дороги

Следование логике политического цикла предполагает, что на втором этапе нам необходимо рассмотреть различные альтернативные варианты решения наз­ванных проблем, которые дискутировались в экспертном и политическом со­обществах. Однако необходимо отметить, что начиная с 2000 г. главенствующие позиции в этой дискуссии занимали эксперты, близкие к Центру стратегических разработок (ЦСР), созданному в 1999 г. в качестве «мозгового центра» при пред­седателе Правительства РФ Владимире Путине.

ЕГЭ возник не как особая мера, а как часть программы модернизации россий­ского образования, включавшей в себя, кроме единого экзамена, меры по изме­нению системы управления и финансирования школ, реструктуризации мало- коплектных школ, а также внедрение системы так называемых «образовательных ваучеров» - Государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Од­нако именно ЕГЭ стал визитной карточкой реформы образования.

Согласно первоначальной концепции: 1) формой ЕГЭ должно было стать тес­тирование, 2) результаты которого рассматривались и как аттестация в школе, и как вступительные испытания в вузе. Были ли какие-то альтернативные реше­ния? В целом, противников реформы можно разделить на две группы: 1) про­тивники тестирования как формы выпускного экзамена (учителя и родители); 2) противники школьного тестирования как формы вступительного экзамена (представители системы высшего образования). Учитывая цели данной работы, нет необходимости подробно описывать аргументацию обеих групп. Важно от­метить, что указанные группы не обладали каким-либо лоббистским потенци­алом на уровне федерального правительства и не предлагали серьезных альтерна­тивных проектов, а потому никакой значимой дискуссии по вопросу о введении ЕГЭ на тот момент не было.

Анализ международного опыта показывает, что как форма, так и содержание аналогов ЕГЭ в США и странах Западной Европы существенно отличаются от модели, принятой в России. Самое главное отличие заключается в том, что там в большинстве случаев выпускные экзамены в школах и тестирование, проводя­щееся в качестве испытания для поступления в вуз, - это две не связанные друг с другом процедуры. Так, к примеру, в США тесты SAT и ACT пишутся имен­но для дальнейшей рассылки результатов по университетам. Никакого отноше­ния к оценке качества полученного образования они не имеют. Федеративные принципы функционирования американского государства закрепляют вопросы образования в качестве компетенций штатов, а потому оценка образования с позиций некоего единого стандарта рассматривается в качестве покушения на дух Конституции США. В конце 2010 г. Президент США Барак Обама выступил с полноценной программой реформирования системы среднего образования, одна из мер которого заключалась в проведении единого общегосударственного экзамена в школах. Однако, во-первых, данное предложение было встречено в штыки губернаторами штатов, а во-вторых, даже в этом случае результаты такого тестирования не предполагалось рассматривать в качестве вступительных экза­менов.

Исключением из ряда европейских стран можно назвать Францию, где в ре­зультате обучения в так называемом «лицее» - старшей ступени школьного об­разования - школьники сдают комплексный выпускной экзамен на звание «ба­калавра», успешное прохождение которого предполагает свободное поступление в любой государственный университет без экзаменов. Однако такое решение оправдано тем, что «лицей» предполагает обучение по довольно узкой специа­лизации, что позволяет рассчитывать на достаточный уровень компетенций вы­пускников для обучения в университете. Кстати, считается, что именно Фран­ция является родиной системы единого тестирования в качестве вступительного экзамена в вузы. В 1967 г., желая обеспечить равный доступ к высшему образо­ванию для всех граждан Франции (в том числе тех, кто остался жить в бывших французских колониях), было предложено проводить вступительные экзамены в форме теста на местах. В результате уже через три года эксперимент был признан неудавшимся и заменен современной системой.

В России бытует мнение, что ЕГЭ было списано с аналогов, работающих в западных государствах, однако, как мы видим, это не так. На самом деле, ЕГЭ по форме и методике наиболее близко другому отечественному продукту - центра­лизованному тестированию (ЦТ), которое стартовало в нашей стране еще в 1989 г. С самого начала предлагалось два вида ЦТ - аттестационное (для выпускников школ) и абитуриентское (для поступающих в вузы). Результаты аттестационного тестирования могли быть засчитаны в качестве выпускных экзаменов в школах (кроме тех предметов, по которым школьники должны были сдавать обязате­льные экзамены), а абитуриентского - при поступлении в вуз. Тестирование ор­ганизовывалось и проводилось специально созданным для этих целей органом, в настоящее время известным как Федеральный центр тестирования (ФЦТ)^[25].

Несмотря на платность этой услуги, такая форма проведения экзаменов ста­новилась все более популярной в стране - как с точки зрения выпускников/аби­туриентов, так и с точки зрения школ и вузов. Согласно порталу «Образование и наука», «в 2001 г. в ЦТ приняли участие более одного миллиона человек из 80 субъектов Российской Федерации»^[26], а сам ФЦТ заявляет: «Очевидные успехи Центра в развитии массовых процедур тестирования стали основанием для вве­дения в России Единого государственного экзамена в тестовой форме». Именно ФЦТ стал ответственным за организационно-технологическую работу по прове­дению ЕГЭ. С 2009 г., после того как ЕГЭ стал обязательным на всей территории России, ЦТ было отменено.

Однако, даже несмотря на негативный опыт Франции и позитивный оте­чественный опыт, принятая в России система проведения ЕГЭ отличается от аналогов. Уже отмеченное ранее сочетание выпускных и вступительных экза­менов может быть объяснено глубиной и множеством тех проблем, с которыми столкнулись федеральные власти в системе образования. В то время, как другие государства за счет систем единого тестирования пытались либо контролировать выполнение единых стандартов школьного образования (как это было во Фран­ции), либо создавать систему оценки абитуриентов, снижающую, в том числе, географические барьеры для поступающих, в России была предпринята попытка решить обе эти задачи вкупе с третьей - уменьшением коррупции - по сути, од­ним способом - введением ЕГЭ.

Кроме того, изменилась методология выведения результатов экзамена. Быв­ший руководитель ФЦТ Владимир Хлебников иллюстрирует это следующим об­разом:

«Пусть два учащихся с примерно одинаковым уровнем подготовленности участво­вали в тестировании. Каждый из них получил свой вариант теста. Варианты име­ли разную сложность. Одному ученику достался вариант более простой, а другому более трудный [...]. Методика централизованного тестирования это улавливает и, невзирая на разное количество верных ответов, установит для таких испытуемых примерно одинаковые тестовые баллы [...]. В ЕГЭ этого нет. Все участники, на­бравшие одинаковое число верных ответов (первичных баллов), получат одинаковый тестовый балл вне зависимости от сложности доставшегося варианта теста»^[27].

По словам В. Хлебникова, решение о подобном изменении методики было принято руководством Рособрнадзора.

Наконец, в отличие, например, от практики, имеющей место в США, где ор­ганизацией, проведением и проверкой тестов занимаются негосударственные некоммерческие организации, в России эти задачи лежат исключительно на работниках системы образования. Соблюдение заложенного в ЕГЭ принципа «Проверяет не тот, кто учит» - большой шаг вперед по сравнению с действующей до 2009 г. системой, однако ниже будет показано, что административная логика и система «вертикали власти» практически нивелируют такое достижение.

В остальном же ЕГЭ действительно является аналогом систем единого тести­рования, принятых во многих развитых государствах. Речь идет о едином распи­сании экзаменов, централизованной системе проверки и оценки результатов, возможности абитуриентов подать результаты ЕГЭ в несколько вузов одновре­менно.

Фактор силы

Чтобы понять, почему идея введения ЕГЭ практически сразу же была при­знана единственно верной и фактически без активного обсуждения вступила в фазу реализации, достаточно посмотреть на ее сторонников. Д. Лоуи предлагает анализировать акторов политического процесса, разделив их на три функцио­нальные группы - политиков, чиновников и представителей заинтересованных групп. Согласно Лоуи, эти функциональные группы не только выполняют раз­ные по отношению друг к другу функции, но и претендуют на достижение со­вершенно отличных друг от друга целей. Так, центральный интерес политиков заключается в последующем переизбрании, чиновников - в осуществлении эф­фективного политического курса (максимизация результатов при минимизации издержек), а представителей заинтересованных групп - в отстаивании опреде­ленных отраслевых интересов. Именно эти различия образуют так называемый «железный треугольник»^[28]. Политический курс в данной концепции, по сути, становится результатом взаимодействия названных функциональных групп ак­торов. Очевидно, что такое взаимодействие можно представить в виде постоян­ного торга или конфликта.

Однако есть и другой вариант, отраженный в концепции «коалиции поддерж­ки» (advocacy coalition framework)^[29]. Под этим термином в данном случае понима­ется политическая система (policy subsystem), «состоящая из различных публич­ных и частных институтов на всех уровнях правления, которые разделяют набор базовых воззрений (basic beliefs) [...] и которые стремятся использовать правила, бюджеты и штат правительственных институтов для того, чтобы достичь соб­ственные цели.»^[30]. В несколько упрощенном виде данный подход предполагает, что из двух политических альтернатив будет избрана та, в пользу которой высту­пят представители государства, политических партий и заинтересованных групп, вольно или невольно объединившихся в такую коалицию поддержки.

Всеобщее тестирование как способ проведения выпускных экзаменов в шко­ле и вступительных экзаменов в вузах было принято практически без какой-то се­рьезной общественной дискуссии именно потому, что этот вариант с самого начала обладал поддержкой разных влиятельных акторов. Считается, что институциона­льно одним из основных разработчиков концепции, наряду с ЦСР, был Государ­ственный университет - Высшая школа экономики (ГУ-ВШЭ, в настоящее время - Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики») - один из ведущих университетов страны. Даже при известной фронде ректора Мос­ковского государственного университета Виктора Садовничего, Союз ректоров России фактически поддержал реформу, обменяв ее на обещания правительства «удвоить зарплату работникам образования, установить надбавки за ученую сте­пень и непрерывный стаж», «разработать и реализовать в ближайшие четыре года федеральную государственную программу ипотечного кредитования жилья для ра­ботников вузов» и т.д.^[31] На партийном уровне в поддержку концепции реформы высказались «Единство», «Отечество — вся Россия», «Яблоко» и СПС. Однозначно против выступила только Коммунистическая партия Российской Федерации.

В целом можно отметить, что формирование такой коалиции стало результа­том политической ситуации, сложившейся в стране в 1999—2000 гг., характеризу­ющейся сплочением большой части политической элиты вокруг фигуры предсе­дателя Правительства и будущего Президента России Владимира Путина. Про­изошедшая до и особенно после парламентских выборов 1999 г. консолидация элиты позволила Путину и его команде начать целый ряд реформ, фактически не отвлекаясь на длительные дискуссии и дебаты.

Тернистый путь

Процесс внедрения ЕГЭ в систему образования проходил в два этапа. В 2001 г. стартовал так называемый эксперимент, который продолжался вплоть до 2008 г. Этот эксперимент, однако, обладал двумя особенностями. Во-первых, в сред­ствах массовой информации и на профессиональных форумах не раз было заяв­лено, что никто не видел программы педагогического эксперимента (содержа­щей цели, задачи, методику проведения эксперимента и — главное — критерии эффективности тех мер, которые тестировались в ходе этого мероприятия), а также содержательного отчета, позволяющего выявить достоинства и недостат­ки предлагаемых мер. Во-вторых, интересной представляется статистика участия регионов и вузов в этом эксперименте (см. табл. 1).

Таблица 1

Поиск по сайту: