Методологически рассмотрение оппортунистической заинтересованности в качестве причины реализации неэффективных институтов предполагает поиск тех, кто выиграл от их воплощения[38]. Десятилетний срок внедрения ЕГЭ позволяет сделать вывод об отсутствии акторов, с одной стороны, принимающих участие в разработке проекта ЕГЭ, а с другой — вследствие его реализации получивших дополнительные преимущества.
На мой взгляд, речь должна идти именно об «ошибках в расчетах». Воплощенная модель ЕГЭ является ответом сразу на несколько проблем, связанных с функционированием систем как среднего, так и высшего образования, что не характерно для американской и европейских моделей единого экзамена. Именно поэтому российскими разработчиками была произведена попытка создания ноу- хау, которая удовлетворяла бы стоящим перед ними задачам. Другие изменения — к примеру, отсутствие учета сложности разных вариантов теста — можно списать на попытку сделать методологию подведения итогов легче и прозрачнее, чем она должна быть.
Так или иначе, самый важный в настоящее время вопрос состоит в том, почему же при наличии столь активной критики российские власти не отказываются от действующей модели проведения ЕГЭ.
Политический курс есть воплощение действий политических акторов. Важнейший теоретический вопрос — что определяет действия акторов — довольно подробно изучен теоретиками нового институционализма. В классической работе «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики» Дуглас Норт[39] утверждает, что результаты действий акторов являются сочетанием, с одной стороны, их интересов, а с другой — институционального окружения, в котором акторы вынуждены принимать решения. В институциональной экономике и сравнительной политологии это утверждение выражается следующей формулой:
(1) РЕЗУЛЬТАТ = ИНСТИТУТЫ * ПРЕДПОЧТЕНИЯ
Очевидно, что выбор того или иного варианта политического курса представляет собой пример такого результата политического действия, а значит, в качестве базовой для данной работы может быть использована формула (2):
(2) ПОЛИТИЧЕСКИЙ КУРС = ИНСТИТУТЫ * ИНТЕРЕСЫ АКТОРОВ
Согласно Норту, институты, представляющие собой ограничительные рамки, организующие взаимоотношения между людьми, уменьшают неопределенность, с которой сталкиваются акторы в ходе принятия решений о своем дальнейшем поведении. Другими словами, уяснив, каковы правила поведения акторов в той или иной политической системе, мы сможем понять причины их действий и, возможно, даже прогнозировать их. Однако если институты в целом представляют собой довольно статичную структуру, не способную к быстрым изменениям, вся динамика задается интересами акторов. В политической науке ведется интересная дискуссия о том, что лежит в основе поведения акторов — идеология, понимаемая как совокупность их представлений о желаемой модели функционирования общества, или политическая заинтересованность (прежде всего, в максимизации электоральной поддержки)[40].
Представляется, что на институциональном уровне устойчивость неэффективных институтов обуславливается сочетанием двух факторов. Во-первых, восторжествовавшее в начале 2000-х гг. представление о том, что реформы в России должны производиться сверху, трансформировавшееся в 2008 г. в идею Президента Медведева о «модернизации сверху». Во-вторых, сформировавшийся за эти десять лет авторитарный режим, который применительно к данной работе можно интерпретировать как радикальное сокращение каналов доступа к процессу принятия политических решений. В условиях, по сути, моноцентрической политической системы такие правила игры фактически уничтожают возможности для эффективной критики тех или иных политических решений в том случае, если оппоненты политического курса не входят в группы, способные оказывать влияние на процесс принятия решений.
С этой точки зрения показательна история В. Хлебникова, который был уволен с поста руководителя Рособрнадзора вскоре после того, как выступил с критикой ЕГЭ. Другой пример — это состав Комиссии при Президенте РФ по усовершенствованию проведения Единого государственного экзамена, где из противников введения ЕГЭ оказался только ректор МГУ В. Садовничий, который к этому моменту покинул фронду и занял место в коалиции поддержки единого экзамена.
Переходя к анализу интересов акторов, повторю высказанное выше мнение, что принципиальное значение в данном случае имеют идеологические предпосылки разработчиков ЕГЭ и руководителей государства. Оценить место ЕГЭ в картине мира реформаторов позволяет концепция трех уровней политических убеждений (policy beliefs)[41]. Каждый уровень характеризуется определенной степенью укорененности данных убеждений и, как следствие, указывает на возможность их изменений. Наиболее укоренными и наименее поддающимися изменениям являются глубинные сущностные убеждения (deep core beliefs) — «фундаментальные нормативные и онтологические аксиомы»[42], определяющие мировоззрение актора. На втором уровне находятся политические сущностные убеждения (или «политические убеждения о политическом курсе», policy core beliefs), представляющие собой «базовые стратегии и политические условия (policy positions) для достижения глубинных сущностных убеждений в сфере определенного политического курса»[43]. Наконец, наиболее легко поддающимися изменениям являются инструментальные политические убеждения («инструментальные убеждения о политическом курсе», instrumental policy beliefs), под которыми понимается «набор инструментальных решений [...], необходимых для реализации сущностных политических убеждений в отдельной сфере политического курса»[44].
Попробуем применить эту схему для анализа идеологии сторонников ЕГЭ среди официальных лиц. На глубинном уровне существует убеждение о необходимости модернизации общества, то есть развитии современных методов управления и способов функционирования общества. На втором уровне отражены основные требования к образовательной политике: обеспечение возможности контроля уровня знаний в стране; повышение уровня мобильности внутри страны; уменьшение уровня коррупции в системе образования. Наконец, на уровне инструментальных политических убеждений можно найти различные механизмы реализации убеждений второго уровня, в том числе Единый государственный экзамен.
Концепция говорит нам, что убеждения третьего уровня наиболее подвижны. Если какой-то инструмент не работает для решения поставленных на вышестоящих уровнях задач, его можно довольно легко трансформировать и даже заменить каким-то другим инструментом. В чем же причина устойчивости ЕГЭ в первоначальном виде? Исходя из логики его концепции, допустимо сделать два предположения. Во-первых, ЕГЭ может рассматриваться акторами как эффективный механизм решения поставленных задач вышестоящего уровня. Именно в таком ключе написан доклад Комиссии по совершенствованию проведения ЕГЭ: единые требования такая форма экзамена действительно обеспечивает, мобильность наиболее подготовленных абитуриентов существенно увеличивает, а борьба с коррупцией была признана еще в 2004 г. задачей, не решаемой с помощью ЕГЭ. С этой точки зрения никакой потребности в существенном изменении порядка проведения экзаменов нет.
Во-вторых, можно предположить, что за последние годы сам ЕГЭ перешел с уровня инструментальных убеждений на уровень сущностных политических убеждений: единый экзамен стал институтом, без которого невозможно представить себе процесс модернизации в России. Так, например, в ходе обсуждения нового школьного образовательного стандарта, возникла идея, согласно которой ученик был вправе отказаться от ЕГЭ по всем предметам, за исключением русского языка, математики и иностранного языка. Однако, согласно газете «Коммерсант», «проект документа был изменен после встречи министра образования А. Фурсенко с Президентом РФ Д. Медведевым, на котором последний заявил, что подходы к проведению ЕГЭ сформированы, экзамен проявил себя как нормальный способ тестирования знаний»[45]. ЕГЭ, таким образом, из инструмента превратился в визитную карточку реформы системы образования в России, и отказ от него может быть воспринят на всех уровнях как провал политики модернизации в этой сфере.
В результате пример ЕГЭ показывает нам, что модернизация, осуществляемая в условиях ограничения демократических механизмов и обеспеченная поддержкой со стороны доминирующего актора (или акторов), может привести к интенсивному и внешне очень успешному развитию реформ. В этой ситуации противоборство внутри «железного треугольника» Лоуи заменяется формированием коалиций поддержки, а нарастающая авторитарная ситуация ограничивает сопротивление со стороны противников реформ. Проблема, однако, заключается в том, что созданная машина поддержки новых институтов препятствует их критической оценке, а сами институты превращаются в элементы политической программы, не предназначенной для радикальной трансформации.