ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СССР В ГОДЫ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ: НОВОЕ И СТАРОЕ В СИСТЕМЕ ВЛАСТНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

[55]

Аннотация. Статья посвящена анализу особенностей государственного управления в чрезвычайных условиях Великой Отечественной войны советского народа против гитлеровской агрессии. Основное внимание в работе отводится рассмотрению всей совокупности факторов, оказавших решающее воздействие на ход войны и обеспечивших победу в ней советского народа. К числу малоисследованных проблем, нуждающихся сегодня, по мнению авторов статьи, в новом прочтении и осмыслении, отнесены: практика создания непредусмотренных Конституцией чрезвычайных органов управления и степень их эффективности, степень пересмотра правящей элитой прежних приоритетов в государственном строительстве в сторону традиционных ценностей и институтов, степень и возможности либерализации советского политического режима в контексте поиска национального консенсуса в условиях войны.

Ключевые слова. Великая Отечественная война, советский политический режим, административно-командная система управления, чрезвычайные органы управления, институт парторгов ЦК, либерализация режима.

Одним из общих мест большинства работ, посвященных освещению событий Великой Отечественной войны, является преобладание в них акцента на анализе военных действий при одновременном невнимании (что являлось одной из слабых сторон советской историографии) к необходимости всестороннего изучения влияния других факторов на ход войны и причины победы в ней Советского Союза.

Подобная ситуация не может ни привести к односторонним представлениям об изучаемой проблеме, не способствует правильному пониманию всей сложности и драматичности событий того времени. Известно, например, что в конце 30-х гг. с целью ограничения негативных последствий растущей бюрократизации и, особенно в связи с усилившейся внешней опасностью и угрозой военного нападения на СССР получила широкое развитие практика создания непредусмотренных Конституцией чрезвычайных органов управления. Наделяемые особыми полномочиями новые органы создавались самой партией и формировались преимущественно из коммунистов. К числу таких чрезвычайных органов, в первую очередь, относились политические отделы и институт парторгов ЦК, получившие широкое распространение после принятия в 1939 г. на XVIII съезде ВКП(б) нового Устава партии. Согласно Уставу парторги ЦК (как специальные уполномоченные партийные организаторы ЦК ВКП(б)) назначались самим Центральным Комитетом партии и были ответственны только перед ним, что давало им широкие полномочия в своих действиях. Как правило, они назначались на оборонных предприятиях либо направлялись на наиболее трудные участки народного хозяйства. По некоторым данным перед войной насчитывалось более тысячи парторгов ЦК [2].

С другой стороны, обращает на себя внимание ряд изменений в работе Советов в системе государственной власти СССР. К наиболее заметным из них следует отнести возникшую с 1940 г. новую форму практической работы депутатов Советов – деятельность постоянных комиссий Советов (бюджетных, местной промышленности, просвещения, обороны, коммунального хозяйства, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли), осуществлявших строгий контроль за выполнением решений партии и правительства.

Здесь мы сознательно не касаемся, с учетом сказанного, тех серьезных изменений, которые произошли накануне войны в организации управления и комплектовании армии. Отметим только, что эти изменения относились не только к укреплению единоначалия и дисциплины в армии. Серьезное внимание уделялось оснащению войск новой военной техникой, в первую очередь танками и авиацией, была существенно расширена сеть военных учебных заведений. Одновременно Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 октября 1942 г. был упразднен институт военных комиссаров в армии и на флоте, функции идеологического и политического воспитания личного состава армии были возложены на введенный тогда же институт заместителей командиров по политической части (замполитов), что также во многом определялось новой военной обстановкой [3].

Отмеченными изменениями не исчерпывается вся совокупность условий факторов, оказавших решающее воздействие на ход войны и обеспечивших победу в ней советского народа. К числу малоисследованных проблем, нуждающихся сегодня в новом прочтении и осмыслении, очевидно, следует отнести происходившие в предвоенный период существенные изменения в характере самого советского политического режима. В значительной мере эти изменения были обусловлены предпринятой в этот период сталинским руководством попыткой пересмотреть прежние приоритеты в государственном строительстве и сделать ставку на традиционные ценности и институты, которые связывались советской партократией с государственной мощью и имперским величием старой России [4].

Опасная международная обстановка и начавшаяся осенью 1939 г. вторая мировая война не могла не внести ряд корректив во внутреннюю политику сталинского руководства, оказав влияние на характер власти и методы управления обществом в новых условиях. Это влияние, как показывают исследования, было двояким. С одной стороны, осознавая опасность военного нападения извне и пытаясь найти новые возможности для укрепления социального консенсуса в обществе, правящая элита вынуждена была пойти на известное смягчение режима, что свидетельствовало, как справедливо считают специалисты, о сохранявшейся, несмотря на усиление авторитарных тенденций в обществе, потенциальной возможности внутренней демократизации советского строя. В новых условиях установки идеологического характера неизбежно должны были быть отодвинуты на второй план и руководители СССР вынуждены были искать опору в национальных и патриотических ценностях русского народа, звать к национальному единению. Ссылки на героические страницы русской истории, вдохновляющие на подвиги мужественные образы наших великих предков, занимают в этот период центральное место в выступлениях руководителей государства (в обращении Сталина к народу, переданном по радио 3 июля 1941 г.), средствах массовой информации. В интересах сплочения многонационального советского общества активно пропагандировалась идея равенства всех наций и народностей, объединившихся в рамках Советского государства в «добровольной» федерации. Параллельно с этим предпринимались шаги по демократизации отношений союзного центра с республиками, что нашло выражение в продвижении в советские и партийные органы республик национальных кадров [5, с.367].

В качестве наглядного доказательства некоторой идеологической эволюции режима в ряде исследований приводится объявленная властью с началом войны новая политика по отношению к православной церкви как института, неразрывно связанного с национальными ценностями и традицией. Составляющими эту политику мерами центральной власти стало закрытие в сентябре 1941 г. по указанию Сталина антирелигиозных периодических изданий, роспуск радикального «Союза воинствующих безбожников», включение в 1942 г. митрополитов Алексия и Николая в Комиссию по расследованию фашистских преступлений, восстановление в сентябре 1943 г. института патриаршества в структуре управления церковью [1].

Можно указать и на другие примеры наблюдавшейся в годы войны эволюции в идеологической и политической сфере, связанной со стремлением власти пересмотреть некоторые аспекты проводимой прежде политики по отношению к различным слоям населения и обеспечить национальное согласие в обществе. В области сельского хозяйства это выразилось в предоставлении большей свободы реализации крестьянами продукции их подсобных хозяйств, приведшей к активизации колхозного рынка, что не только являлось крупной уступкой крестьянству, но и, по мнению ряда исследователей, свидетельствовало о слабости колхозного строя, не способного удовлетворить растущие в условиях войны потребности страны в продуктах сельского хозяйства. Из тех же соображений экономической эффективности исходило правительство, идя на смягчение политического и идеологического контроля на промышленных предприятиях. На большинстве из них было прекращено практиковавшееся до этого времени проведение в рабочее время различного рода «политических собраний», определяющую роль в решении организационных и кадровых вопросов стали играть технические руководители. Аналогичные процессы происходили и в действующей армии после упразднения института политических комиссаров. Некоторое ослабление идеологического контроля наблюдалось и в отношениях партии к творческой интеллигенции – писателям, поэтам, композиторам, чей талант был также поставлен на службу патриотической и национальной пропаганде [5, с.367].

Вместе с тем, было бы исторически неверным преувеличивать значение новых явлений, которые наметились в годы войны в идеологической и политической сфере развития советского общества. Великая Отечественная война, явившаяся тяжелейшим испытанием для всего советского народа, не внесла принципиальных изменений в существовавшую систему государственного управления и принципы организации Советского государства. Более того, сложившаяся в 30-е гг. административно-командная модель управления обществом получила новый импульс в условиях военного времени. Неудачи Красной Армии в финской кампании 1939-1940 гг. и первые поражения в войне с гитлеровской Германией заставили руководство СССР форсировать работу по укреплению обороноспособности страны и перестройке всей экономики на удовлетворение военных нужд, что неизбежно сопровождалось ужесточением командно-административных методов государственного управления, милитаризацией всех его основных звеньев. Наряду с этим принимались меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дисциплины. В июне – июле 1940 г. были изданы Указы Президиума Верховного Совета СССР, предусматривавшие уголовную ответственность за опоздание на работу и переход рабочих с одного предприятия на другое, за выпуск недоброкачественной продукции. Вместо 6-ти дневной рабочей недели и 7-ми часового рабочего дня были введены 7-ми дневная рабочая неделя и 8-ми часовой рабочий день [6].

Историческим фактом является то, что в значительной мере эффективность работы советского государственного управления в годы Великой Отечественной войны была обусловлена максимальной централизацией системы власти и управления, позволявшей достигать чрезвычайных целей чрезвычайными средствами. Об этом, в частности, свидетельствовало существенное усиление роли органов исполнительной власти на фоне резкого снижения деятельности выборных представительных органов, начиная с сессий Верховного Совета СССР и кончая местными Советами всех уровней. И в этом не было ничего удивительного: условия военного времени требовали от руководства СССР действовать решительно и без промедления, опираясь на жестко выстроенную исполнительную вертикаль власти и административно-директивные методы управления. Так, уже 1 июля 1941 г. было принято постановление СНК СССР «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени», наделявшее руководителей наркоматов максимально широкими полномочиями для решения насущных задач по управлению народным хозяйством. Одновременно наблюдалось дальнейшее усиление общесоюзного централизованного начала в системе государственного управления. К началу войны в правительстве СССР насчитывалось 25 общесоюзных наркоматов и 16 союзно-республиканских.

Еще в начале сентября 1940 г. в целях усиления контроля над расходованием материальных и финансовых средств и проверки исполнения постановления правительства был образован Наркомат госконтроля СССР, к которому перешли функции упраздненной Комиссии советского контроля и Главного военного контроля. Особенностью нового контрольного органа был его чисто бюрократический характер, не предусматривавший участия в контрольной деятельности представителей трудящихся и советской общественности. Он был наделен правом налагать дисциплинарные взыскания на руководителей государственных учреждений и организаций за неисполнение решений правительства, привлекать к судебной ответственности лиц, виновных в бесхозяйственности. Параллельно с этим принимались меры, направленные на повышение оперативности в деятельности союзного правительства. С этой целью специальным Постановлением СНК и ЦК ВКП(б) от 21 марта 1941 г. было образовано Бюро СНК СССР в составе 7 человек, собиравшееся в отличие от полного состава Совнаркома не ежемесячно, а еженедельно для оперативного решения вопросов.

Особая роль в системе государственного управления с началом Великой Отечественной войны отводилась военным властям. Им передавались все функции органов государственной власти и управления, связанные с организацией обороны страны, сохранением общественного порядка и обеспечением государственной безопасности. Военные власти были наделены правом принимать решения и издавать постановления, которые имели обязательный характер, как для всего населения, так и для местных органов власти и общественных организаций. Сложившаяся ситуация неизбежно вела к ограничению деятельности гражданских органов власти, несоблюдению демократических процедур в их формировании, заменой выборного начала в работе местных Советов системой назначения. За время войны ни разу не проводились выборы в Верховный Совет СССР, сессии Верховного совета СССР созывались за это время только три раза – в 1942, 1944 и 1945 гг.

Наряду с традиционными звеньями советской системы управления особое место в структуре органов власти и управления занимали специальные чрезвычайные органы, возникшие в обстановке начавшейся войны. Их создание было вызвано объективными условиями и оказалось достаточно эффективным, обеспечив успешную мобилизацию ресурсов в масштабах огромной страны для победы над грозным противником. Одним из таких органов стал созданный 30 июня 1941 г. совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР Государственный Комитет Обороны (ГКО) во главе со Сталиным, сосредоточивший в своих руках всю гражданскую и военную власть в государстве. Первоначально в него входили 5 человек: Сталин (председатель), Молотов (заместитель председателя), Ворошилов, Маленков и Берия. Позже в состав ГКО были введены Н.А. Булганин, Н.А. Вознесенский, Л.М. Каганович и А.И. Микоян. Действовавший до 4 сентября 1945 г., Государственный Комитет Обороны осуществлял через наркоматы руководство работой государственных учреждений и ведомств, руководил через Ставку Верховного Главнокомандования военными операциями. Его постановления имели силу законов и должны были неукоснительно выполняться всеми партийными, советскими, хозяйственными и общественными организациями.

Для руководства военными действиями и оперативного управления созданными на базе управлений и войск приграничных областей фронтами на следующий день после начала войны была образована Ставка Главного Командования, позднее преобразованная в Ставку Верховного Главнокомандования (СВГК), которую, так же как и ГКО возглавил Сталин. В нее вошли: И.В. Сталин (председатель СНК), В.М. Молотов (нарком иностранных дел), С.К. Тимошенко (нарком обороны), С.М. Буденный (первый заместитель наркома обороны), К.Е. Ворошилов (заместитель председателя СНК), Г.К. Жуков (начальник Генерального штаба), Н.Г. Кузнецов (нарком ВМФ и главнокомандующий ВМФ) и Б.М. Шапошников (заместитель наркома обороны).

В экстремальных условиях войны создавались и другие органы власти и управления, выполнявшие чрезвычайные функции, такие как: Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности, Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Переселенческий комитет, Транспортный комитет, Комитет по разгрузке транспортных грузов и др. Кроме того, на территории СССР действовали многочисленные местные республиканские, краевые, областные управления по делам эвакуации, при наркоматах также были созданы специальные отделы по эвакуации, работавшие в тесном контакте с Советом по эвакуации. Только в аппарате Управления по эвакуации населения, созданного при Совете по эвакуации в сентябре 1941 г., на 1 января 1942 г. работало 2757 человек [5, с.371].

Создание и четкая организация работы названных чрезвычайных органов дали свои результаты. Только с июля по ноябрь 1941 г. из прифронтовых районов на Урал, в Сибирь и Среднюю Азию было эвакуировано более 1500 крупных промышленных предприятий и более 10 млн. человек. Была проведена огромная работа по размещению, монтажу оборудования и пуску эвакуированных заводов, обустройству рабочих и их семей, которая осуществлялась совместно с органами власти и управления на местах при самоотверженной помощи местного населения. В результате общих усилий, героического труда людей уже к весне 1942 г. было остановлено падение промышленного производства, наблюдавшееся в первые месяцы войны, и начался его рост. Выпуск военной продукции, несмотря на потерю важных экономических районов, уже в 1942 г. значительно возрос по сравнению с предвоенным периодом и превзошел по своему объему германский уровень.

С другой стороны, экстремальность ситуации, связанная с меняющимися условиями войны, равно как и невозможность детального управления из единого союзного центра и только через высшие органы власти, требовали наряду с повышением ответственности и исполнительности значительной степени самостоятельности и инициативности в деятельности нижних звеньев управленческого аппарата. Все это неизбежно вело к некоторой децентрализации в системе государственного управления. Аналогичные тенденции наблюдались в отношениях союзного центра с республиками, права которых в условиях войны также были значительно расширены. 1 февраля 1944 г. был принят закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский народный комиссариат». В свете нового закона были образованы наркоматы иностранных дел союзных республик. Однако на практике реально воспользоваться этими правами смогли только Украина и Белоруссия, принявшие впоследствии вместе с СССР непосредственное участие в качестве первоначальных членов в работе ООН.

Литература

1. Верт Н. История советского государства. 1900-1991. – М., 1992.

2. История государственного управления в России (X – XXI вв.). Хрестоматия / под общ. ред. Р.Г. Пихои. – М., 2009.

3. История государственного управления в России. Учебник / под общ. ред. Р.Г. Пихои. – М., 2009.

4. Омельченко Н.А., Гимазова Ю.В. Территория власти или власть территории (к вопросу о соотношении автократических и этнократических начал в истории российской государственности) // Вестник университета (Государственный университет управления). – М.: ГУУ, 2012. – №4. – С.289-294.

5. Омельченко Н.А. История государственного управления в России: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2013.

6. Омельченко Н.А., Казбан Е.П. История государственного управления в России: учеб. – М.: Гардарики, 2007.

А.А. Романов

Поиск по сайту: