Помощничек
Главная | Обратная связь


Археология
Архитектура
Астрономия
Аудит
Биология
Ботаника
Бухгалтерский учёт
Войное дело
Генетика
География
Геология
Дизайн
Искусство
История
Кино
Кулинария
Культура
Литература
Математика
Медицина
Металлургия
Мифология
Музыка
Психология
Религия
Спорт
Строительство
Техника
Транспорт
Туризм
Усадьба
Физика
Фотография
Химия
Экология
Электричество
Электроника
Энергетика

Административная ответственность.



Как установлено в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Предметы ведения России и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях определены в ст. 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ соответственно (вторая из указанных статей введена Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N 380-ФЗ*(107)).

В Определении КС России от 8 апреля 2004 г. N 137-О*(108) выражена следующая правовая позиция, сохраняющая свою силу: что касается законодательства об административной ответственности вне сферы, определенной ст. 1.3 КоАП РФ, то оно относится к ведению субъектов РФ, чьи законы - в силу конституционно-правовой природы совместного ведения и исходя из ст. 72 и 76 Конституции РФ - не должны противоречить федеральным законам, в т.ч. названному Кодексу.

Как разъяснено в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"*(109), применению подлежат только те законы субъектов РФ, которые приняты с учетом положений ст. 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию России; в частности, законом субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами РФ.

Об административной ответственности за нарушение беженцем правил пребывания (проживания) в России см. коммент. к ст. 8 Закона.

Уголовная ответственность.

Уголовное законодательство РФ согласно ч. 1 ст. 1 УК РФ состоит из данного Кодекса. Там же предусмотрено, что новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в данный Кодекс.

Определяя содержание принципа законности, статья 3 УК РФ устанавливает, что: преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только данным Кодексом (ч. 1); применение уголовного закона по аналогии не допускается (ч. 2).

Как отмечалось в Определении КС России от 10 июля 2003 г. N 270-О*(110), уголовный закон, будучи в силу своей правовой природы крайним средством, с помощью которого государство осуществляет реагирование на факты правонарушающего поведения, распространяет свое действие лишь на те сферы общественных отношений, регулирование которых с помощью правовых норм иной отраслевой принадлежности, в т.ч. норм, устанавливающих административную ответственность, оказывается недостаточным.

 

 

Е.С.Салова

омментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"
(с изменениями от 11 ноября 2003 г., 2 ноября 2004 г., 3 января, 18 июля 2006 г., 1, 4 декабря 2007 г., 1 октября, 30 декабря 2008 г., 28 июня 2009 г.)

 

Глава I. Общие положения

 

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Статья 1 определяет предмет правового регулирования комментируемого закона, устанавливающий:

- принципы гражданства РФ;

- правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством РФ;

- основания, условия и порядок приобретения гражданства РФ;

- основания, условия и порядок прекращения гражданства РФ.

2. Гражданство обеспечивает личности, которая его имеет, защиту существующих прав и свобод. Под гражданством ст. 3 комментируемого Закона понимает устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Как правило, большая часть населения каждой страны автоматически приобретает гражданство в силу рождения на территории своей страны и не испытывает потребности его изменить на протяжении всей своей жизни. Вместе с тем на территории земного шара постоянно имеют место определенные миграционные потоки - перемещения больших групп людей из одной страны в другую, связанные с ростом международных экономических связей, а также вызванные локальными национальными конфликтами и войнами. Такие передвижения - индивидуальные и групповые, весьма распространенные в РФ, а также браки, заключаемые между гражданами различных государств, - постоянно порождают проблемы приобретения и изменения гражданства. Законодательство об иммиграции и гражданстве, а также судебная практика по этим вопросам весьма развиты.

Необходимо учитывать, что порядок приобретения и изменения гражданства определяется как законодательством страны, в которое лицо направляется для проживания, так и международными соглашениями, подписанными государствами в целях регулирования миграционных потоков.

3. Институт гражданства в цивилизованном государстве определяет, прежде всего, правовой статус лица, непрерывно связанный с его полной либо частичной правосубъектностью. Обладание гражданством обеспечивает защиту со стороны государства прав и свобод лица, а также предполагает наличие определенных обязанностей этого лица перед государством. Иными словами, гражданство представляет собой совокупность правовых, социальных, моральных и иных отношений между государством и лицом, приобретающим гражданство. Объем прав, свобод и обязанностей любого человека зависит напрямую от гражданства.

Обладание российским гражданством либо отсутствие такового предполагают наличие у конкретного индивида того или иного объема прав, свобод и обязанностей. Проживающие на территории России лица, не обладающие российским гражданством, преимущественно имеют права и свободы, присущие им от природы (права человека), но не имеют большинства политических, многих социально-экономических прав и свобод.

Конституция РФ, различая права человека и права гражданина, наделяет гражданина РФ не только естественными, данными человеку от рождения правами и свободами (основными правами человека), но и правами, вытекающими из его устойчивой правовой связи с Российской Федерацией (основными правами собственно российских граждан). То же самое касается закрепления за гражданами РФ дополнительных обязанностей (например, обязанности военной службы Отечеству). Различия в объеме прав, свобод и обязанностей граждан РФ, граждан иностранных государств либо лиц без гражданства легко обнаруживаются в тексте Конституции РФ, так как права и обязанности имеют адресатов, формально очерченных посредством употребления определенных словосочетаний - "каждый имеет право", "граждане Российской Федерации имеют права" и т.п.

Рассмотрим Определение Московского городского суда от 8 июля 2011 г. по делу N 33-21225. Иностранный гражданин обратился в суд с иском о восстановлении выплаты пенсии, указывая, что в 1987 году он, будучи гражданином СССР, получил право на пожизненную выплату пенсии. В июне 1991 года он с семьей переехал на постоянное место жительства в Израиль, и в настоящее время является гражданином Израиля. Истец просил суд восстановить ему выплату пенсии, так как от всех компетентных органов он получил отказ. Законодательством РФ не предусмотрена выплата пенсий иностранным гражданам. Действующим правовым регулированием выплата гражданам, выехавшим на постоянное место жительства за границу, пенсий, назначенных им по нормам законодательства СССР, не предусмотрена. Лица, получавшие пенсии в соответствии с законодательством СССР (кроме пенсии по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания и по случаю потери кормильца) и выехавшие на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, не имеют права на сохранение и получение ранее назначенной им пенсии.

Таким образом, по нормам действующего законодательства гражданам, выехавшим на постоянное жительство за пределы РФ и не имеющим в настоящее время гражданства РФ, а соответственно и правовой связи с РФ, пенсия по законодательству РФ не предусмотрена.

Интересный пример соотношения объема конституционных прав граждан и так называемых "не граждан" дает анализ ч. 2 ст. 35 и ч. 1 ст. 36 Конституции РФ. В ч. 2 ст. 35 провозглашено право каждого иметь в собственности имущество, а ч. 1 ст. 36 предоставляет лишь гражданам и их объединениям право иметь в частной собственности землю. Очевидно, что стратегическая значимость такой разновидности имущества, как земля, не позволила учредителям Конституции РФ распространить и на "не граждан" РФ право частной собственности на землю.

Вместе с тем представляется, что совокупность определенных прав и обязанностей (защита со стороны своего государства за границей, обязанность участвовать в составе вооруженных сил государства и т.п.) не может являться ни признаком, ни критерием гражданства, поскольку в настоящее время в большинстве стран наблюдается увеличение прав и обязанностей лиц, не имеющих в стране проживания статуса гражданина.

К примеру, в России такая тенденция наблюдается в области избирательного права, поскольку ч. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает право иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, при наличии соответствующего международного договора, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Необходимо отметить, Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", утративший силу с 25 сентября 1997 г., аналогичной нормы не содержал.

4. Колюшин Е.И. считает, что понятие "российское гражданство" имеет триединое смысловое значение: взаимоотношение гражданина с РФ, конституционное право гражданина РФ, составляющая конституционного строя РФ. Ученый не разделяет существующую характеристику гражданства только как совокупность взаимных прав и обязанностей гражданина и государства, поскольку такая "перечислительная" трактовка (это - можно, это - должно, это - нельзя) принижает правовой статус гражданина как личности.

Обосновывая триединое смысловое значение термина "российское гражданство", Е.Н. Колюшин отмечает, что гражданин России беспрепятственно пользуется законодательно предоставленными ему правами и свободами, одновременно находясь под защитой государства как на территории РФ, так и за ее пределами.*(1)

Основной составляющей правовой связи лица с Российской Федерацией является необходимость постоянного проживания на территории страны. Подтверждением такого утверждения является наличие условия постоянного проживания в правовых нормах, определяющих статус "российское гражданство". Авторы считают, что постоянное проживание на территории государства должно являться основой всех известных определений гражданства.

Витрук Н.В. считает гражданство совокупностью объективных и субъективных прав, определяя первую составляющую гражданства как институт права и законодательства, а второю составляющую - как законодательно установленную процедуру по определению принадлежности лица к определенному государству.

Высказывая свое мнение, автор выделяет самостоятельность признания государством факта принадлежности лица к нему и последующее возникновение обязанности государства по защите такой принадлежности. Н.В. Витрук не согласен с теоретиками юриспруденции, которые представляют гражданство как систему взаимосвязанных прав и обязанностей государства и лица.

"Гражданство, - указывает он, - отлично от правового статуса личности и других правовых последствий, предпосылкой которых выступает. Однако самостоятельность указанных явлений нельзя преувеличивать. Это - самостоятельность неразрывно связанных явлений. Именно в органической связи гражданства и правового статуса личности кроется причина того, что многие ученые раскрывают содержание гражданства через систему прав, свобод и обязанностей личности, обладающей этим гражданством. По нашему мнению, с гражданством прямо и непосредственно связаны как правовой статус личности, так и юрисдикция, включающая юридическую ответственность лица перед государством и юридическую защиту со стороны последнего. Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушения, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе и за пределами государства, гражданином которого оно является"*(2).

Кокотов А.Н. определяет понятие "государство" как совокупность трех значений: суверенного права государства, публично-правового состояния индивидов и конституционно-правового института.

Суверенное право государства, по мнению теоретика, не что иное как право государства в одностороннем порядке издавать нормы, регулирующее отношения гражданства. Наличие такого права обусловлено, в частности, необходимостью защиты государства в случае войн и локальных вооруженных конфликтов. Поэтому государство, устанавливая в одностороннем порядке правила приобретения и прекращения гражданства, в формально - правовом смысле формирует на своей территории общность граждан, через которую и обеспечивает свое существование.

Что касается публично-правового состояния индивидов, то, по мнению А.Н. Кокотова, оно в первую очередь характеризует принадлежность лица к своему государству. Поскольку само состояние определено системой законов и подзаконных актов, то оно является устойчивым и неизменным. Кроме того, А.Н. Кокотов считает публично-правовое состояние индивида главенствующей составляющей понятия "гражданство", поскольку оно определяет совокупность прав и свобод, обязанностей и, в конечном итоге, статус индивида, находящегося под защитой своего государства.

Гражданство в качестве конституционно-правового института он определяет как совокупность конституционных и обычных норм, опосредующих отношения между государством, с одной стороны, и гражданами, иностранцами, лицами без гражданства, с другой*(3).

5. Процесс возникновения, существования и прекращения гражданства регулируется как нормами конституционного, так и нормами гражданского, административного и иных отраслей права. Однако правоотношения, регулируемые упомянутыми нормами, возникают не сами по себе. Они обусловлены наличием таких юридически значимых фактов, как рождение лица, его совершеннолетие, временной период проживания на территории государства, изменение страны проживания.

Предметом регулирования комментируемого закона являются принципы, регламентирующие отношения, связанные с гражданством РФ. Основополагающие принципы гражданства относятся к числу основ конституционного строя (ст. 6 Конституции РФ). Установлено, что гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения. Гражданин не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Статья 61 Конституции РФ определяет два основополагающих принципа гражданства: гражданин РФ не может быть выслан за пределы России или быть выдан другому государству; Россия гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

Принцип невыдачи Российской Федерацией своего гражданина другому государству не означает освобождение гражданина от ответственности за деяния, которые он совершил на территории иностранного государства. Действующее международное законодательство и законодательство РФ предполагает, что в таких случаях нарушитель привлекается к ответственности на территории России в соответствии с российскими нормами права. Необходимо отметить, что, иностранный гражданин, находящийся на территории России, может быть выдан его государству при наличии соответствующего соглашения между Россией и этим государством, либо по доброй воле России, если международное соглашение отсутствует.

К числу обязанностей посольства или консульства РФ, расположенного на территории иностранного государства, относится оказание помощи гражданам России в случае каких-либо ограничений их прав свобод во время пребывания в этом иностранном государстве. Вместе с тем Российская Федерация не отвечает по обязательствам своего гражданина, которые он приобрел по своей инициативе во время такого пребывания за рубежом.

Более подробно о принципах гражданства РФ см. комментарий к ст. 4 комментируемого Закона.

6. Российская Федерация проводит политику сокращения количества проживающих на территории страны апатридов - лиц без гражданства, предоставляя лицам такой категории, при соблюдении ими определенных правил и выполнении ряда формальностей, права приобретения гражданства России.

Рассматриваемый Федеральный закон определяет принципы гражданства России и нормы права, регулирующие отношения, связанные с гражданством (общий и упрощенный порядок приобретения и прекращения гражданства), а также нормы, устанавливающие гражданство детей в случае изменения гражданства их родителей, опекунов и попечителей. Закон устанавливает перечень и полномочия органов, ведающих делами о гражданстве РФ.

Комментируемый Закон значительно расширил основания для отклонения заявлений о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ. Если в предыдущем Законе основаниями для отклонения ходатайств о приеме в гражданство являлись случаи, когда заявители: выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ; состоят в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ; осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ, то ныне действующий ФЗ дополнил к вышеуказанным еще пять оснований (см. комментарий к ст. 16).

 

Статья 2. Законодательство о гражданстве Российской Федерации

1. Статья 2 комментируемого закона называет нормативные источники, с помощью которых регулируются вопросы гражданства РФ.

Согласно п. "в" ст. 71 Конституции РФ гражданство в РФ относится к ведению РФ. Эти положения федеральная власть не может передать субъектам РФ, поскольку нормы гражданства непосредственно регулируют как сравнительно широкую сферу деятельности государства, так и права и обязанности всех граждан страны, иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории России.

Часть 3 ст. 6 Конституции РФ провозглашает: "гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его". Это позволяет гражданам РФ свободно осуществлять свои права и свободы, не опасаясь лишения гражданства и утраты связи со своим государством. Это положение является одним из важнейших принципов российского гражданства, подтверждающих демократизм РФ. Этот принцип гарантирует право гражданина на свободное осуществление своих прав и свобод без боязни утратить гражданство. Впервые это положение было закреплено в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека: "Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство".

Пункт "а" ст. 89 Конституции РФ возлагает решение вопросов гражданства РФ на Президента России. В соответствии со ст. 29 комментируемого закона Президент РФ решает вопросы приема в гражданство РФ, восстановления в гражданстве РФ, выхода из гражданства РФ (при условии решения этих вопросов в общем порядке); отменяет решения по вопросам гражданства, если такое решение было принято самим Президентом. По вопросам гражданства Президент издает указы. К полномочиям Президента отнесено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия других органов, ведающих делами о гражданстве, - МВД и его территориальных органов, МИД и дипломатических представительств и консульских учреждений РФ. Часть своих полномочий по вопросам гражданства Президент делегирует государственным структурам - МИД и МВД РФ. Президент утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ. Действующее Положение утверждено Указом Президента от 14 ноября 2002 г. N 1325.

Закреплено Конституцией РФ и право граждан РФ изменять гражданство. Право изменить гражданство может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или выбора гражданства.

Таким образом, Конституция РФ и настоящий Закон обеспечивают полную свободу лица в решении вопросов собственного гражданства. Любое лицо может приобрести гражданство другого государства либо оставаться без какого-либо гражданства, т.е. быть лицом без гражданства. В этом заключена свобода выбора человека и гражданина.

2. Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Международные договоры - существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. В соответствии с п. "а" ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", международный договор РФ означает "международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), либо с международной организацией, либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее - иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования". При этом следует иметь в виду, что международный договор по вопросам гражданства Российская Федерация заключает только с иностранным государством. Договоры подписываются компетентными лицами и должны быть ратифицированы.

В частности, ст. 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что поскольку только в обществе возможно свободное и полное развитие личности, каждый человек имеет перед обществом обязанности. Приведенная двусторонняя норма международного права нашла дальнейшее развитие в законодательстве РФ, которое ограничивает права и свободы проживающих граждан лишь для удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния.

Вместе с тем, несомненно то, что порядок реализации прав, свобод и обязанностей, приобретаемых лицом одновременно с приобретением гражданства, а также правила приобретения гражданства и порядок выхода из гражданства должны определяться внутренним законодательством государства.

3. Международное право оказало влияние на урегулирование во многих странах вопроса о гражданстве женщин при вступлении в брак. Имеется в виду преодоление традиций, воплощавшихся в национальном законодательстве, согласно которым гражданство жены автоматически следует за гражданством мужа. В большинстве государств, придерживавшихся такого правила, применяется норма относительно права женщины, вступающей в брак с иностранным гражданином, либо избрать гражданство мужа, либо сохранить свое гражданство. В нашей стране традиционно действует норма, признанная и в комментируемом законе, в соответствии с которой заключение или расторжение брака гражданином РФ с лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изменения гражданства указанных лиц (ч. 1 ст. 8).

Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. определила, что заключение или расторжение брака между гражданином какого-либо государства и иностранцем, а также перемена гражданства мужем "не будут отражаться автоматически на гражданстве жены".

4. Вместе с тем Конвенция предусмотрела возможность приобретения женой при ее желании гражданства ее мужа "в специальном упрощенном порядке натурализации". В комментируемом законе это положение учтено в ч. 2 ст. 14: лицо, проживающее на территории РФ и состоящее в браке с гражданином РФ не менее трех лет, вправе не соблюдать установленный пятилетний срок проживания на территории РФ, необходимый для приема в гражданство России.

Основу такого подхода составляет положение Международного пакта о гражданских и политических правах: "Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности" (ст. 16). Естественно, гражданин одного государства, проживающий или временно находящийся на территории другого государства, подвержен юрисдикции государства пребывания и подчинен его законодательству. Но правовая связь этого гражданина со своим государством сохраняется и проявляется в соответствующих полномочиях государства гражданства.

Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), и без необоснованных ограничений, право и возможность (ст. 25 Пакта):

а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 12 декабря 1948 г., устанавливается, что никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст. 9), что каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13); что каждый человек имеет право на гражданство, и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ст. 15).

5. Международно-правовые нормы имеют существенное значение при регламентации двойного гражданства.

Возникновение двойного гражданства возможно в определенных ситуациях, обусловленных различиями (коллизиями) законов государств, в частности неоднозначным решением вопроса о гражданстве детей, родители которых являются гражданами различных государств. В зарубежном законодательстве двойное гражданство, как правило, не предусматривается. Лишь в отдельных случаях допускается его признание в соответствии с международными договорами. Так, согласно Конституции Испании 1978 г. (ч. 3 ст. 11), государство может заключать договоры о предоставлении двойного гражданства со странами Латинской Америки или с теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией.

Двойное гражданство осложняет статус лица, поскольку его правовая связь одновременно с двумя государствами порождает "двойные" обязанности. Распространено правило "эффективного гражданства", означающее преимущественную правовую связь индивида с тем из двух государств, на территории которого он постоянно проживает.

В договоры России с отдельными государствами - бывшими республиками СССР - об основах межгосударственных отношений, о дружбе и сотрудничестве включены положения о возможности двойного гражданства, регулируемого соответствующими соглашениями с учетом национального законодательства. Такая договоренность применительно к отношениям РФ и Туркменистана была воплощена в специальном Соглашении об урегулировании вопросов двойного гражданства, подписанном в декабре 1993 г. 10 апреля 2003 г. Российской Федерацией и Туркменистаном был подписан Протокол о прекращении действия Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства. Протокол должен был вступить в силу только после выполнения соответствующих внутригосударственных процедур. Так, Туркменистан со своей стороны принял ряд нормативных правовых актов, с целью легализовать новую внешнеполитическую политику государства. Россия же до настоящего времени указанный протокол не ратифицировала, поэтому Соглашение продолжает действовать, так как протокол не вступил в силу.

Таким образом, на сегодняшний день внешнеполитический вопрос о двойном гражданстве между Российской Федерацией и Туркменистаном остается открытым. Россия признает нормы указанного положения, поскольку Протокол до настоящего времени не ратифицирован, а Туркменистан более не придерживается ранее признанных положений.

В сентябре 1995 г. подобный договор об урегулировании вопросов двойного гражданства был заключен между РФ и Республикой Таджикистан. За гражданами обоих государств признается право на основании свободного волеизъявления приобрести гражданство другого договаривающегося государства, не утрачивая имеющегося гражданства. Дети, каждый из родителей которых состоит на момент рождения ребенка в гражданстве обоих государств, получают двойное гражданство.

Статус двойного гражданства предполагает определенные правовые последствия. Согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. В Соглашении между РФ и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства, как и в Соглашении с Туркменистаном, была дана конкретная регламентация:

а) лицо, состоящее в гражданстве обоих государств, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина того государства, на территории которого постоянно проживает;

б) социальное обеспечение таких лиц производится в соответствии с законодательством государства, на территории которого они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соответствующими соглашениями;

в) лица с двойным гражданством проходят обязательную военную службу в том из двух государств, на территории которого постоянно проживают на момент призыва;

г) такие лица вправе пользоваться защитой и покровительством каждого из соответствующих государств.

6. Отдельные государства заключают договоры относительно упрощенного порядка приобретения гражданства. Таково, например, Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и РФ об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г. Имеется в виду право приобретения гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке, предоставляемое гражданам соответствующих государств при наличии одного из следующих условий:

а) если заявитель состоял в гражданстве Белорусской ССР, Казахской ССР, Киргизской ССР или РСФСР и одновременно в гражданстве бывшего СССР, родился или проживал на территории стороны приобретаемого гражданства до 21 декабря 1991 г. При этом предполагается условие, что до момента обращения заявления о приобретении гражданства заявитель постоянно проживал на территории указанных государств, и не выезжал на жительство в третьи страны;

б) при наличии у заявителя одного из постоянно проживающих на территории стороны приобретаемого гражданства и являющихся ее гражданами близких родственников: супруга (супруги), одного из родителей (усыновителей), ребенка (в том числе усыновленного), сестры, брата, деда или бабушки, внука или внучки.

7. В конституциях и законах о гражданстве независимых государств - бывших союзных республик СССР - получила всеобщее признание формулировка, согласно которой государство гарантирует своим гражданам защиту и покровительство во время их нахождения за его пределами (ч. 2 ст. 61 Конституции РФ, ч. 2 ст. 11 Конституции Республики Казахстан, ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Беларусь и т. д.).

Федеральный закон от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике РФ Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" гарантирует соотечественникам, находящимся за пределами РФ полагаться на поддержку РФ в осуществлении своих гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав, сохранении самобытности.

8. Комментируемый закон возлагает на государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, на их должностных лиц содействие тому, чтобы гражданам России была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными соответствующим законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, возможность защищать свои права и охраняемые законом интересы. Существенное значение имеют и те международные нормы, которые регламентируют полномочия дипломатических и консульских представительств.

9. Отдельные положения о гражданстве в РФ содержатся в Семейном кодексе РФ (ч. 3 ст. 156), а также в ряде других нормативных актов.

Так, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" определяет правовое положение иностранных граждан в РФ, а также регулирует отношения иностранных граждан с органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами органов власти, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан и осуществлением ими трудовой, предпринимательской и иной деятельности. Закон определяет три правовых режима пребывания иностранных граждан на территории РФ: режим временного пребывания на территории РФ, режим временного проживания на территории РФ, режим постоянного проживания на территории РФ. Этот закон регулирует также порядок оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию, порядок регистрации иностранных граждан, въехавших на территорию РФ, порядок передвижения иностранных граждан в пределах РФ, избирательные права иностранных граждан, условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях, порядок замещения иностранными гражданами государственных должностей, отношение иностранных граждан к военной службе.

10. Иные нормативно-правовые акты как источники законодательства о гражданстве включают в себя большое количество документов подзаконного характера. Среди них можно назвать:

- Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы". В данном Указе определены функции, задачи и полномочия Федеральной миграционной службы;

- Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1318 "Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и ее состава". Комиссия по вопросам гражданства является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства РФ и предоставления политического убежища. В Указе перечислены основные задачи и функции Комиссии, ее права, обязанности, порядок формирования и принятия решений;

- Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации". В Положении устанавливается порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства РФ, принятия, исполнения и отмены решений по указанным вопросам. Определен перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства РФ. В семи приложениях приведены формы заявлений по вопросам гражданства;

- Приказ Федеральной миграционной службы от 19 марта 2008 г. N 64. Приказом утвержден Административный регламент исполнения ФМС государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, который устанавливает порядок исполнения государственной функции по определению наличия гражданства РФ, приобретению или прекращению гражданства РФ, согласованию или отклонению, либо отмене решений по вопросам гражданства, ведению учетов лиц, изменивших гражданство, а также требования, предъявляемые к порядку исполнения государственной функции, сроки и последовательность действий ФМС РФ и ее территориальных органов, порядок и формы контроля за исполнением государственной функции, порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица или принимаемого им решения, а также взаимодействие ФМС России, ее территориальных органов и их структурных подразделений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при осуществлении данных полномочий;

- приказ МИД РФ от 16 июня 2008 г. N 7491 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по вопросам гражданства". Данный документ регламентирует порядок принятия и/или исполнения решений по заявлениям о приеме в гражданство РФ, заявлениям о выходе из гражданства РФ, проверки наличия либо отсутствия гражданства РФ, отмены решений по вопросам гражданства РФ с последующей выдачей заявителю паспорта, справки, выдаваемой в подтверждение прекращения гражданства РФ, отсутствия гражданства РФ или приема к рассмотрению заявления по вопросам гражданства РФ в отношении лиц, проживающих за пределами РФ. Также приказом утверждены формы разного рода заявлений, принятых по таким заявлениям решений и выдаваемых справок;

- приказ ФМС РФ от 7 декабря 2009 г. N 339 "Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации". Регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной миграционной службы, территориальных органов ФМС России и их структурных подразделений, а также порядок взаимодействия ФМС России, территориальных органов и их структурных подразделений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при выдаче и замене паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории РФ - паспортов гражданина РФ, и их учету. Приказом утвержден порядок обжалования действий (бездействий) должностных лиц и принятых решений, форма заявления о выдаче паспорта, образцы штампов, проставляемых в паспорте;

- приказ МИД РФ от 28 ноября 2008 г. N 18584 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, по которому гражданин Российской Федерации осуществляет выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию". Административный регламент исполнения государственной функции по оформлению и выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина РФ за пределами территории РФ, по которому гражданин РФ осуществляет выезд из РФ и въезд в РФ, разработан в целях повышения эффективности и качества исполнения государственной функции по оформлению и выдаче паспорта, определяет сроки, последовательность действий (административных процедур) при осуществлении государственной функции, устанавливает порядок взаимодействия МИД России, его территориальных органов - представительств МИД России на территории РФ, дипломатических представительств и консульских учреждений РФ по исполнению данной государственной функции.

 

Статья 3. Основные понятия

1. Комментируемая статья направлена на единообразное понимание основных терминов, содержащихся в комментируемом Федеральном законе. Определения этих терминов являются нормативными, поэтому не допускается иное, более расширительное или узкое их толкование.

По основаниям принадлежности к гражданству Закон отграничивает граждан РФ от лиц, имеющих иное (иностранное) гражданство, лиц с двойным гражданством и лиц без гражданства.

2. Понятие "гражданство" не имеет однозначного значения. Комментируемый закон определяет его как совокупность взаимных прав и обязанностей лица и России, юридическая наука под "гражданством" понимает правовой институт, а политологи считают производное "гражданин" синонимом слова "патриот".

Иногда термин "гражданство" заменяется близким ему термином "подданство". Закон точно определяет "гражданство" как двустороннюю связь между человеком и государством со взаимными правами и обязанностями. "Подданство" же характеризует личную связь человека (подданного) с главой государства - монархом, верность ему. Правда, в демократических государствах-монархиях (Великобритания, Бельгия, Дания, Япония и др.) содержание понятия "подданство" не отличается от термина "гражданство", и он все более вытесняется последним. А в ряде монархий (например, в Испании) вообще не употребляется.

3. Иным гражданством является гражданство (подданство) иностранного государства. Лицо, имеющее иное гражданство, может быть принято в гражданство РФ по основаниям ст. 13 комментируемого закона, при условии отказа от гражданства иностранного государства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором РФ или комментируемым законом. Если же договора между государствами нет, то приобретение иностранцем российского гражданства, либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин. Такими причинами могут быть, например, оккупация территории страны, гражданином которой является данное лицо. При этом прием в гражданство РФ исключает всяческую дискриминацию в зависимости от происхождения, социального положения, отношения к религии и прочих подобных фактов.

4. Понятие "двойное гражданство" по смыслу комментируемого закона подразумевает наличие у гражданина РФ гражданства (подданства) иностранного государства. Статья 62 Конституции РФ гарантирует предоставление такой возможности любому гражданину РФ и провозглашает, что "наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации". Признание института двойного гражданства Конституцией РФ было обусловлено, прежде всего, необходимостью обеспечить со стороны России защиту прав, свобод и законных интересов этнических россиян, проживающих за рубежом. При этом если одно государство, гражданство которого лицо имеет, пытается оказать ему защиту через свое дипломатическое или консульское представительство во время его нахождения на территории другого государства, гражданство которого оно также имеет, то такая защита будет непременно отклонена именно на том основании, что данное лицо является гражданином государства пребывания.

Аналогичную норму, регламентирующую отношение РФ к гражданину, имеющему двойное гражданство, содержит и комментируемый закон. Причем причины, по которым гражданин России приобрел гражданство иного государства, остаются за рамками правовой нормы. "Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом" (ч. 1 ст. 6). Установленное правило не противоречит международному законодательству, которое считает отношение страны к двойному гражданству лица внутренним делом государства. Так, ст. 15 Европейской конвенции о гражданстве определяет, что государство своим внутренним законодательством вправе установить, сохраняют или утрачивают гражданство его граждане, в случае если они приобретают или имеют гражданство другого государства, а также является ли условием приобретения или сохранения гражданства отказ от другого гражданства или его утрата.

5. Официальное приобретение российским гражданином двойного гражданства не меняет его конституционного статуса: за ним сохраняются все права и свободы и он не освобождается от обязанностей. Вместе с тем он имеет права и несет обязанности, связанные с его состоянием в другом гражданстве. Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение российского гражданства.

В настоящее время Россия имеет договоры о двойном гражданстве с единичными государствами (например, Таджикистаном, но в силу сложившихся обстоятельств некоторые граждане РФ имеют гражданство других государств - Израиля, Франции и др.; оно может признаваться, а может и не признаваться Россией). В связи с созданием в 1999 г. Союзного государства Белоруссии и России граждане РФ*(4), равно как и Белоруссии, имеют также союзное гражданство (правда, последнее не находит своего выражения в каких-то особых персональных документах). Наличие у граждан Белоруссии и России союзного гражданства не умаляет их прав и свобод и не освобождает от обязанностей по отношению к своему государству.

6. Следующим термином, раскрываемым в ст. 3 комментируемого закона является понятие "иностранный гражданин", которым является лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Статья 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" содержит несколько иное определение этого понятия: иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Под доказательством наличия гражданства (подданства) иностранного государства следует понимать: паспорт иностранного гражданина, включая дипломатический паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка). В случае невозможности представления паспорта иностранного гражданина по объективным причинам (отсутствие паспорта по причине несовершеннолетия, утраты, нахождения на оформлении в иных органах и т.д.) для подтверждения иностранного гражданства могут быть также использованы иные документы, в частности:

- свидетельство о гражданстве (certificat de nationalite, certificate of nationality), выдаваемое консульствами соответствующих иностранных государств на территории РФ;

- справки и свидетельства иных органов иностранного государства, ведающих вопросами гражданства (полиция, министерство иностранных дел);

- свидетельства о рождении с отметкой о гражданстве и др.

Можно выделить два основных требования, одновременное выполнение которых обеспечивает паспорту, свидетельству или справке статус документа, подтверждающего гражданство лица:

- документ непосредственно содержит отметку о гражданстве;

- документ выдан органом, уполномоченным на проставление такой отметки.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ, имеют право получить как разрешение на временное проживание, так и вид на жительство. Правила и условия получения документов, которые имеют графу "гражданство", определены Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Однако ни разрешение на временное проживание, ни вид на жительство не могут подтвердить гражданство лица, поскольку территориальные органы миграционной службы России, уполномоченные выдавать эти документы, не вправе каким-либо образом решать вопросы гражданства иностранного государства.

7. Также миграционная карта, которая является документом, содержащим сведения об иностранном гражданине, въезжающем в РФ, и служит для контроля за его временным пребыванием в РФ, не является документом, подтверждающим гражданство. Миграционная карта заполняется на русском языке по форме, установленной постановлением Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 413 "О миграционной карте", а текст бланка миграционной карты дублируется на английском языке. Если же иностранный гражданин не владеет русским языком, допускается заполнение им сведений о себе буквами латинского алфавита в соответствии с данными, указанными в документе, удостоверяющем личность. Также допускается заполнение бланка миграционной карты за иностранного гражданина, не владеющего русским языком, грамотой или недееспособного, а также за малолетнего ребенка иным лицом.

8. В соответствии с Законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" выделяются следующие категории иностранных граждан:

- законно находящимся в РФ иностранным гражданином считается лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в РФ;

- временно пребывающий в РФ иностранный гражданин - лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание;

- временно проживающий в РФ иностранный гражданин - лицо, получившее разрешение на временное проживание;

- постоянно проживающий в РФ иностранный гражданин - лицо, получившее вид на жительство.

Отметим приказ Минюста РФ от 20 августа 2007 г. N 171 "О Порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы". Согласно этому документу Минюст России в пределах установленной компетенции рассматривает вопросы о нежелательности пребывания (проживания) в России в отношении иностранных граждан, осужденных судами РФ к лишению свободы за совершение умышленных преступлений.

Решение о нежелательности пребывания (проживания) в РФ может быть принято:

а) в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящегося на территории РФ;

б) в отношении лица, которому не разрешен въезд в РФ;

в) в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящегося в РФ, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства либо общественному порядку, либо здоровью населения.

Данный Приказ позволяет после освобождения из мест лишения свободы таких граждан оперативно принять меры по их депортации за пределы России.

9. Лицом без гражданства (апатрид), согласно ст. 3 комментируемого закона является лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.

Основным и единственным документом лица без гражданства является согласно ст. 2 и ст. 10 Закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" вид на жительство, выданный в подтверждение права на постоянное проживание в РФ, а также права на свободный выезд из РФ и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность. Вид на жительство выдается на 5 лет. По окончании срока действия вида на жительство он может быть продлен на пять лет на основании заявления, поданного лицом без гражданства в территориальный орган ФМС России. Заявление о продлении вида на жительство должно быть подано не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока его действия. Срок действия вида на жительство может продлеваться неограниченное количество раз.

В соответствии с приказом ФМС РФ от 29 февраля 2008 г. N 41 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации" заявление о выдаче вида на жительство подается лично или в электронной форме с использованием единого портала. При подаче заявления в электронной форме документы, предусмотренные Административным регламентом, представляются заявителем при получении вида на жительство. При заполнении электронной формы заявления заявитель прикрепляет к ней личную цифровую фотографию в виде электронного файла формата JPEG, максимальный размер которого не превышает 300 Кб.

Проживающие в России иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правом на труд, на предпринимательскую деятельность, на отдых, на образование, правом собственности и другими социально-экономическими и культурными правами. Они вправе вступать в профсоюзы, кооперативы, спортивные и другие объединения (кроме политических), если это не противоречит их уставам. Иностранцы и лица без гражданства пользуются личными конституционными правами (свобода совести, неприкосновенность личности, жилища и др.), могут вступать в брак с гражданами РФ и другими лицами (во всех случаях - иного пола), вправе обращаться в суд. На лиц без гражданства могут распространяться все льготы, которые распространяются на граждан РФ. В частности, льготы предоставляются тем гражданам из числа бывших несовершеннолетних узников фашизма, которые проживают на территории РФ (п. 1 Указа Президента РФ от 15 октября 1992 г. N 1235 "О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны"). Они вправе обратиться в органы социальной защиты населения по месту жительства об установлении бывших несовершеннолетних узников фашизма. При этом необходимо условие законного проживания на территории РФ.

Иностранцы и лица без гражданства не могут участвовать в выборах в органы государственной власти, в референдумах РФ и субъектов РФ (но, как говорилось выше, при определенных условиях, на основе международных соглашений и взаимности вправе участвовать в местных выборах и референдумах), не могут быть членами политических партий, занимать государственные должности. В соответствии с российским законодательством иностранцы не вправе иметь контрольный пакет акций в электронных средствах массовой информации (на газеты, журналы это ограничение не распространяется). Ограничено право собственности иностранцев на землю. Некоторые рабочие места могут быть закрыты для иностранцев. Так, иностранец не может быть командиром воздушного судна, работать ведущим на радио и телевидении. Иностранцы не могут быть приняты на любую работу в военные городки, объекты, связанные с государственной тайной, организации, связанные с ядерным производством. Для посещения ряда объектов иностранцам требуется разрешение (территории закрытых административно-территориальных образований, военных городков, пограничных зон, объекты, на которых размещены органы государственной власти, и др.).

Иностранцы наравне с гражданами РФ несут ряд обязанностей. Они обязаны уважать Конституцию РФ и соблюдать законы, платить налоги, бережно относиться к природным богатствам, беречь памятники истории и культуры, однако они не обязаны служить в армии. За совершение преступлений, административных или иных правонарушений на территории РФ иностранцы и лица без гражданства несут ответственность наряду с гражданами РФ. Эта ответственность не распространяется на лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом.

10. Также в комментируемой статье указано, что ребенок - это лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет. Таким образом, Закон о гражданстве приравнивает к этому понятию категории малолетних и несовершеннолетних детей. Похожее определение дается в ст. 1 Конвенции о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.): ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее.

11. Также определяется понятие "проживание", под которым подразумевается проживание лица на законном основании на территории РФ или за ее пределами. Это понятие включено в закон, поскольку продолжительность проживания лица на территории РФ имеет значение для приобретения им гражданства.

Родственными понятиями с понятием "проживание" являются термины "место пребывания" и "место жительства", указанные в ст. 2 Закона от 25 июня 1993 г. N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации":

- место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно;

- место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом - интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ. При этом граждане РФ обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ. Однако регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, Конституциями и законами республик в составе РФ. Регистрационный учет граждан РФ вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

12. Следующий термин, раскрытый в комментируемой статье, содержит специальное определение понятия "территория РФ": территория РФ в пределах Государственной границы РФ или территория РСФСР в пределах административной границы РСФСР на день наступления обстоятельств, связанных с приобретением или прекращением гражданства РФ в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Это определение соотнесено с такой категорией, как день наступления обстоятельств, связанных с приобретением или прекращением гражданства РФ, поэтому отличается от традиционного понятия территории государства. В силу того, что обстоятельства, имеющие значение для приобретения или прекращения гражданства РФ, могли возникнуть как в период существования СССР, так и после провозглашения суверенитета РФ, термин "территория РФ" включает в себя не только современную ее территорию в пределах Государственной границы, но и территорию РСФСР в пределах административной границы РСФСР.

13. Под "общим порядком приобретения или прекращения гражданства РФ" в комментируемой статье подразумевается "порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства Президентом РФ в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, предусмотренные данным законом". В ч. 1 ст. 13 комментируемого закона перечислены условия, при наличии которых заинтересованные лица вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в общем порядке.

14. Под "упрощенным порядком приобретения или прекращения гражданства РФ" подразумевается порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства РФ в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, предусмотренные данным законом. Перечень льготных условий указан в ст. 14 комментируемого закона.

Рассмотрение вопросов приобретения или прекращения гражданства в общем порядке отнесено к компетенции Президента РФ. В упрощенном порядке их рассматривают федеральные органы исполнительной власти, ведающие либо вопросами контроля и надзора в сфере миграции, либо вопросами иностранных дел. Полномочия, возложенные на эти органы по решению вопросов гражданства, аналогичны, с тем лишь различием, что первые - принимают их в отношении лиц, проживающих на территории РФ, а вторые - за ее пределами. (подробнее см. комментарии к ст.ст. 30-31).

15. Под "изменением гражданства" в комментируемой статье понимается приобретение или прекращение гражданства РФ. Хотя российское законодательство о гражданстве не отрицает института двойного гражданства, но в целом его не приветствует, рассматривая лицо, имеющее гражданство РФ и другой страны только как гражданина РФ и требуя от иностранных граждан отказа от имеющегося у них гражданства иностранного государства в качестве одного из условий приобретения российского гражданства (п. "г" ч. 2 ст. 13 Закона). Прекращение гражданства РФ в связи с получением гражданства иной страны является обязательным только в тех случаях, когда это установлено законодательством страны приобретения гражданства.

 

Статья 4. Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации

1. В общих чертах принципы гражданства характеризуются в юридической литературе как его основополагающие и руководящие начала. В правовой литературе до принятия Конституции СССР 1936 г. и Закона о гражданстве СССР 1938 г. специального внимания разработке построения системы принципов гражданства не уделялось. В появлявшихся научных работах того времени они рассматривались авторами в качестве основ правового положения человека в социалистическом государстве, т.е. анализ содержания принципов гражданства сводился главным образом к их социально-классовому аспекту*(5).

Комплексное изучение принципов гражданства относится к началу 60-х годов двадцатого столетия. Первые попытки проведения таких исследований были предприняты Д.Л. Златопольским и С.И. Русиновой, которые рассматривали проблемы национально-государственного устройства в тесной связи с вопросами института гражданства, соотношении его принципов с государственным суверенитетом*(6).

Из научных работ этого периода особо следует отметить книгу И.П. Ильинского и Б.В. Щетинина "Государственное право стран народной демократии". В ней была предпринята попытка не только выявить и охарактеризовать принципы гражданства, но и классифицировать их. Один из авторов этого исследования, Б.В. Щетинин, подразделил принципы гражданства на две группы - политические и юридические, хотя и без четкого определения состава каждой группы*(7). Аналогичную классификацию, но с некоторыми дополнениями, можно встретить и в книге И.Е. Фарбера*(8).

Теоретические разработки принципов гражданства прошли путь от простого их выявления и сравнительной характеристики с гражданством западных государств (С.С. Кишкин, И.П. Трайнин, Д. Гайдуков и др.), до попыток научной классификации основ этого правового явления, приведения принципов гражданства в определенную систему, комплексного их изучения с другими государственно-правовыми институтами (Д.Л. Златопольский, С.И. Русинова, И.Е. Фарбер, Б.В. Щетинин, В.С. Шевцов и др.).

2. Поскольку комментируемый Закон является правопреемником прежнего закона о гражданстве 1991 г., то в нем по своей сути сохранены те же принципы, регулирующие вопросы российского гражданства. Новеллой ныне действующего закона является то, что все регламентированные им принципы и правила объединены в одну статью (а не разрознены как в предшествующем законе) и представляют собой единое целое, на чем базируется все законодательство о гражданстве РФ.

3. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает запрет включения в нормы о гражданстве РФ положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данный запрет вытекает из конституционного положения о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Аналогичный запрет устанавливают и нормы международного права (см., например, ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Можно также отметить, что ч. 1 ст. 4 комментируемого закона также перекликается со ст. 136 УК РФ, предусматривающей состав преступления за нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким

 




Поиск по сайту:

©2015-2020 studopedya.ru Все права принадлежат авторам размещенных материалов.