Интересно проследить соотношение идеологических (фракционных) и личных мотивов депутатов на примере «коллективной поправки депутатов» в бюджет города.
В 1996 г. депутаты ЗС 1-го созыва предложили в бюджете города на 1996 г. предусмотреть суммы, которые следует направлять на решение местных вопросов, поскольку в городе нет органов местного самоуправления и вопросы местного значения решаются не так эффективно, как раньше. Предлагалось 2% бюджета города разделить на 50 равных частей (по числу депутатов) и разрешить распоряжаться этой суммой каждому депутату самостоятельно (предполагалось, что на нужды своего округа). Так в бюджете города появились «резервные» депутатские фонды. Практически все депутаты из всех фракций с восторгом поддержали эту инициативу и включили в закон о бюджете на 1996 г. отдельным приложением «резервные» депутатские фонды. Очень выигрышно печься о населении (за счет городского бюджета), особенно перед выборами. Данная норма противоречила законодательству и принципу разделения властей, открывала широкие возможности депутатам для коррупции. Мэр А. Собчак первоначально был против «резервных» фондов (он все-таки юрист), но дело двигалось к выборам губернатора, где он был одним из кандидатов. При подготовке и проведении этих выборов Собчак не хотел ссориться с депутатами, которые могли не принять бюджет (а в бюджете, в том числе, содержались расходы на избирательную кампанию), и подписал закон. Мы видим типичный пример коррупционной сделки, когда одно должностное лицо соглашается за некоторое вознаграждение (в данном случае — неучастие депутатов в критике мэра) и покрывает незаконные действия группы лиц (в данном случае — депутатов ЗС).
В дальнейшем администрация использовала «коллективную поправку» (так с 1998 г. стали называться «резервные» депутатские фонды) для давления на депутатов. Им предлагалось бесконтрольно расходовать 2% городского бюджета в обмен на голосование практически без обсуждения за остальные 98%. В случае, если депутаты не вполне поддерживали предложения администрации, бюджет с «коллективной поправкой» не подписывался, на него накладывалось вето и пр. Интересно проследить за действиями отдельных депутатов разных фракций по отношению к «коллективной поправке». Первоначально подавляющее большинство депутатов ЗС 1-го созыва поддержало «резервные» фонды. Так продолжалось все время, вплоть до сегодняшнего дня: сейчас депутаты никак не хотят отказываться от поправки бюджетно-финансового комитета ЗС (современное название «коллективной поправки»). Имеются, однако, отклонения от поведения большинства депутатов, и, как было сказано, не всегда руководители города благоволили к «коллективной поправке».
Во время выборов 1998 г. несколько фракций выступили против «резервных» фондов. Однако за принятие соответствующего закона проголосовали только три депутата. В ЗС 2-го созыва аналогичный закон был вновь предложен к рассмотрению. Но и он 5 мая 1999 г. был отклонен.
Некоторые депутаты передавали средства «коллективной поправки» в администрации своих районов, где эти деньги расходовались коллегиальным решением. Так в 2002 г. депутаты М. Амосов (фракция «Яблоко»), П. Солтан, В. Селиванов, З. Заушникова (фракция «Воля Петербурга») передали средства в администрацию Калининского района для помощи жителям.
В 2001 г. губернатор впервые прекратил финансировать «коллективную поправку». Действиями администрации и ее руководителя возмущались практически все депутаты, в том числе из фракций, выступавших против поправки («Яблоко», СПС и др.), депутаты обращались к своим избирателям с призывами способствовать разблокированию поправки.
В 2002 г. за принятие закона города «О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга» в прежней редакции с «пакетной поправкой» проголосовали 35 депутатов, 2 — против, 2 — воздержались. В четвертый раз депутаты принимают закон, дающий им право распоряжаться 2% бюджета, губернатор возвращает его без подписания, депутаты преодолевают вето губернатора, суд объявляет нормы закона недействующими, депутаты меняют резервные фонды на коллективные поправки, коллективные поправки на пакетные поправки, при этом за соответствующие решения голосуют большинство депутатов из всех фракций.
Губернатор Яковлев заявил, что не станет подписывать бюджет на 2003 г., если там будут «коллективные поправки». Реакция депутатов ЗС удивительна: бюджетно-финансовый комитет ЗС вынес заключение: в обновленном варианте бюджета никаких «видовых признаков» коллективной поправки нет.
В ЗС 4-го созыва «коллективная поправка» стала использоваться как механизм поощрения депутатов фракции «Единая Россия»: вообще, сумма средств, выделяемых на каждого депутата, зависит от его фракционной принадлежности. Например, в бюджете на 2009 г. средняя сумма на каждого депутата равна примерно 120 млн рублей, при этом представители фракции «Справедливая Россия» смогут получить около 110 млн рублей, несколько меньше — депутаты фракции ЛДПР, депутатам от КПРФ предложили по 68 млн рублей, единороссы получили право распоряжаться средствами в объеме 138 млн рублей каждый.
Наконец в ЗС 5-го созыва, ныне действующего, «коллективная поправка» стала инструментом давления и наказания строптивых депутатов из оппозиционных фракций. Так из поправки бюджетно-финансового комитета, внесенной к принятию бюджета на 2013 г. во втором чтении, исчезли предложения депутатов от фракции «Яблоко», поскольку фракция голосовала против принятия бюджета в первом чтении.
В настоящее время законных оснований для «коллективной поправки» нет, но депутаты продолжают расходовать 2% бюджета города (против — только фракция «Яблоко», частично фракция СР и некоторые депутаты из фракции КПРФ, однако существенное большинство — фракции ЕР и ЛДПР и некоторые «неустойчивые» депутаты — за).
Если рассмотреть соотношение идеологических (ценности) и личных (интересы) мотивов депутатов, то ясно видно преобладание личных интересов: интересы (главным образом материальные и карьерные) превалируют над провозглашаемыми ценностями (честность, открытость, борьба с коррупцией) весь период деятельности Законодательного Собрания у большинства депутатов и большинства фракций — полное торжество теории рационального выбора.
Приложение
Коллективная поправка депутатов[229]
В октябре 2003 г. указами Президента РФ были распущены местные органы власти в России и в Петербурге[230]. Районы города остались без местных бюджетов. Как следствие, сокращение возможностей у районных администраций после 2003 г. решать местные вопросы по сравнению с ситуацией, когда в городе работали районные советы.
Депутаты ЗС 1-го созыва приступили к работе в самом конце 1994 г. В начале 1996 г. депутаты рассматривали закон о бюджете на 1996 г. и внесли предложение о выделении суммы, равной 2% доходов городского бюджета, предложили далее разделить ее на 50 равных частей (по числу депутатов) и предоставить им (депутатам) право единолично и бесконтрольно расходовать эти средства. Предполагалось, что депутаты будут тратить их на решение местных вопросов своего округа. В марте 1996 г. ЗС реализует предложения депутатов: принимает постановления, согласно которым в бюджете города на 1996 г. появляется Приложение № 25 «Распределение средств резервного фонда бюджета Санкт-Петербурга». Данное положение противоречит по крайней мере двум основополагающим принципам. Депутаты самостоятельно расходуют средства бюджета не на обеспечение своей деятельности, а на решение иных вопросов, то есть вторгаются в сферу исполнительной власти, что противоречит принципу разделения властей. Депутаты расходуют средства бюджета единолично, что противоречит принципу коллегиальности в работе представительных органов власти, а кроме того, нормы нового закона открывали широчайшие возможности для коррупции среди депутатов. Интересно, что мэр-юрист А. Собчак подписал закон о бюджете с данным приложением.
Еще депутаты Ленсовета-Петросовета 21-го созыва в 1991 г. приняли постановление об открытости городского бюджета. Первый в истории закон Санкт- Петербурга, принятый в 1995 г., также утверждает открытость бюджета. Таким образом, бюджет города на 1996 г. вместе с 25-м приложением стал достоянием гласности. Реакция последовала незамедлительно в виде судебных исков 1997— 1998 гг. с требованием отменить нормы закона, регулирующие «резервные» депутатские фонды[231]. Все иски были проиграны в судах, однако заставили депутатов не так нагло и открыто нарушать основные принципы работы представительной власти. Народные избранники постарались узаконить свои действия. В 1998 г. вносятся поправки в Устав Санкт-Петербурга и в закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге».
В статью Устава № 74 о бюджете города были внесены изменения о «резервных» фондах, дающие право каждому депутату распоряжаться 1/50 от 2% бюджета, путем внесения поправки в проект бюджета, принятый в первом чтении, при рассмотрении его во втором чтении.
Закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге» был дополнен главой 2 — «Предложения депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга при составлении проекта бюджета Санкт-Петербурга» (статьи 5, 6, 7, 8, 9). Суть этих статей: первое — изменилось название, вместо резервных фондов депутатов теперь говорится о предложениях депутатов (о «коллективной поправке» — так ее стали называть). Ко второму чтению каждый депутат подает поправку о расходовании 1/50 от 2% бюджета, а затем общая поправка, состоящая из поправок депутатов, голосуется ЗС. Второе: внесены ограничения на направления распределения бюджетных средств, на количество статей бюджета, которые могут быть задействованы в поправке каждого депутата, поправки депутатов должны соответствовать бюджетной классификации и сопровождаться расчетами. Кроме того, «коллективная поправка» теперь печаталась не в виде отдельного приложения, а включалась в основной текст бюджета, то есть скрывалась от общественного контроля.
В 1999 г. название «коллективная поправка» было заменено названием «пакетная поправка». Все это время депутаты бесконтрольно распоряжались 2% бюджета, вмешиваясь в компетенцию исполнительной власти, то есть, по сути, нарушали федеральное законодательство о разделении властей. Правда, большая часть этой суммы расходовалась действительно на нужды округа, на решение местных вопросов[232]. Так действовало большинство депутатов. Однако наблюдались случаи, когда депутаты использовали деньги: а). для прямого финансирования организаций, в которых они имели или могли иметь какие-то личные интересы; б). для финансирования СМИ; в). для финансирования общественных организаций[233]. Очевидно, что такое использование бюджетных средств ведет к коррупции.
Далее уже городская прокуратура подала протест на несоответствие норм петербургских законов федеральным. В протесте прокурора (4 апреля 2001 г.) говорится о противоречии главы 2 закона «Об основах....» Бюджетному кодексу. По результатам протеста прошел суд. Решением суда от 10 октября 2001 г. глава 2 объявлялась недействующей и не подлежащей применению, то есть вроде бы «коллективная поправка» объявлялась вне закона. Но это не так.
Законом Санкт-Петербурга от 12 июля 2002 г. были внесены изменения в другой закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт- Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга». Со дня вступления в силу этого закона глава 2 закона «Об основах.» объявлялась утратившей силу. Однако в статью 8 закона «О порядке внесения..» был внесен текст, по сути, повторяющий нормы главы 2 закона «Об основах..». Снова был протест прокурора, на то, что незаконно определять конкретные размеры сумм, вновь было решение суда (от 12.11.2002), в результате поправками в апреле 2003 г. конкретный размер сумм был убран, а статья 8 приобрела вид:
«...Бюджетный орган Собрания подает пакетную поправку к проекту закона Санкт-Петербурга о бюджете на следующий финансовый год, принятом в первом чтении (за основу). Пакетная поправка готовится бюджетным органом Собрания по предложению депутатов Собрания и представляет собой сводную таблицу вышеуказанных предложений. Предложения депутатов Собрания подлежат включению в пакетную поправку при условии их соответствия бюджетному законодательству».
Да, теперь не определяется размер суммы, которую распределяют депутаты, не определяется и доля каждого депутата, однако по факту эта сумма по-прежнему составляла 2% бюджета, депутаты продолжали распоряжаться такими деньгами (каждый по 1/50), то есть принцип разделения властей нарушался.
Внесли в какой-то мере свой вклад в дело о «коллективных поправках» и федеральные власти. В 2003 г. В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появился п. 15. ст. 35. В том же году принимается поправка (п. 9 ст. 4) в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Тексты в обоих законах практически совпадают. В п. 9 ст. 4, в частности, говорится: «.управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта Российской Федерации в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации не допускаются, за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) депутатов». Аналогичный текст, относящийся в представительному органу местного самоуправления и к бюджету муниципального образования содержится в п. 15 ст. 35. Действительно, здесь говорится о запрете распоряжаться средствами бюджета в процессе его исполнения, а не в процессе принятия. Но все-таки можно предположить, что данные нормы появились, в том числе, для того, чтобы опыт «коллективных поправок» Санкт-Петербурга не распространился на другие регионы и муниципалитеты России.
В 2004 г., уже при губернаторе В. Матвиенко, «коллективные поправки» приобрели иной вид и стали называться «адресными программами».
В июне 2005 г. законом Санкт-Петербурга признается утратившим силу закон «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге», в декабре принимается закон «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», который отменяет закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга». В июне 2007 г. принят, а с 1 января 2008 г. по настоящее время действует новый закон «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге». Теперь ни резервных фондов, ни коллективных и пакетных поправок, ни адресных программ депутатов в городском законодательстве нет.
Однако депутаты продолжают бесконтрольно расходовать 2% городского бюджета. Сегодня это оформляется в виде поправки бюджетно-финансового комитета ЗС, которая формируется из предложений депутатов и предлагается от имени комитета к рассмотрению проекта бюджета во втором чтении. Интересно, что данная поправка используется, как инструмент давления на «строптивых» депутатов. Если кто-то не поддерживает важное для администрации решение (например, не голосует за закон о бюджете), то его предложения могут быть исключены из поправки комитета. Так как никаких протестов или вето со стороны губернатора не наблюдается, налицо тайный сговор депутатов и руководителей городской администрации.