Понятие и характеристика политической системы

стика общественности страны вовсе не означает безысходности, ибо имеется большое количество порядочных, честных, высокомо­ральных, интеллектуальных и образованных людей, способных воз­главить работу по возрождению культуры и духовности молодежи, всего народа.

Политическая система окажется наиболее действенной, эффек­тивной и успешной на развернутой законодательной основе, охва­тывающей правовое регулирование ее структуры, форм, способов и средств деятельности. Нормативно-правовая база политической системы является необходимой предпосылкой устойчивости, ста­бильности, организованности политических отношений. В ней за­крепляются принципы существования, функционирования и разви­тия политической системы, ее звеньев, частей, полновластие народа, демократизм, гласность, плюрализм, законность действий и деятель­ности политической системы, регулируются отношения их взаимо­связи и взаимодействия как внутри самой себя, так и с иными сис­темами (экономическими, социальными, культурными).

Важнейшей основой функционирования политической системы общества является конституция. В полном соответствии с консти­туционными установлениями издаются и действуют законы и под­законные акты, их развивающие, конкретизирующие и дополняю­щие. Строгое соблюдение и неукоснительное следование правовым предписаниям является обязательным как для политической систе­мы, так и для всех составляющих ее звеньев, частей, а также для всех лиц, участвующих в политической жизни страны.

Правовая регламентация целей и задач политической системы, формирование ее структуры, форм деятельности отнюдь не исклю­чает ее дальнейшее развитие и совершенствование. Законодательст­во должно открывать широкие возможности для прогрессивного изменения как структуры, так и форм деятельности политической системы, ее составляющих звеньев, частей. Изменение политиче­ской системы, ее компонентов осуществляется в различных странах в зависимости от своеобразия конкретно-исторических условий, от множества факторов объективного и субъективного характера, в ча­стности от климатических особенностей, состояния национальных и религиозных отношений, образовательного и культурного уров­ня населения¹.

В рамках политических систем и должны конструироваться го­сударственно-политические режимы, которые должны стремиться

¹ См.: Керимов Д.А. Государствоведение: актуальные проблемы теории. М., 2003. С. 14-67.

в соответствии с принципами организации ветвей и конкретных институтов власти, формами и методами осуществления властных полномочий. Именно в государственно-политических режимах на­циональная специфика политической организации общества прояв­ляется в четко очерченном виде.

Мировое сообщество представляет собой совокупность элемен­тов, между которыми существуют устойчивые связи, зависимость и отношения. Это целостная система со своими особыми характе­ристиками, структурными составляющими и функциями. Если на уровне внутри системы структура группируется на основе государства, выступающего в качестве ее исходного элемента, то в международ­но-политической системе проблема институциональной инфра­структуре, структуре оказывается на первый взгляд неразрешимой в силу отсутствия такого исходного элемента. Структура в этом смысле предполагает организацию, упорядочение, систематизацию и ран­жирование составных элементов. В международно-политической системе эти начала обеспечиваются в силу утверждения инфра­структуры взаимодействия главных субъектов международной поли­тики — независимых государств, империй, национальных госу­дарств и др.

Структура — это некая абстракция, которую нельзя увидеть и по­щупать и которую невозможно определить путем перечисления ка­ких-то характеристик. Для выяснения того, что именно представля­ет собой структура, необходимо абстрагироваться от многих свойств составляющих систему частей. Это значит оставить в стороне во­прос о типах и характерах лидеров конкретных стран, их социаль­ных и экономических институтах, идеологических пристрастиях. Затрагиваются также культурные, экономические, политические, военные и иные отношения в обществе. Но что же в таком случае остается? Правильно ответить на этот вопрос можно, если учесть двойственное значение слова «отношения», которые используются для обозначения как взаимодействия между составными элемента­ми, так и позицией, занимаемых ими в отношениях друг с другом. Внимание следует концентрировать на том, в каком отношении со­ставные элементы структуры находятся друг с другом, а не только на том, как они взаимодействуют. Взаимодействие осуществляется в рамках системы.

Но остается без ответа вопрос о принципах и формах самого деления. Во внутриполитической системе она устанавливается в со­ответствии с конституциями и иными нормативными правовыми актами. Ее составные элементы располагаются в порядке иерархи-

398 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

ческого подчинения низших уровней высшим. Одни уровни при­званы руководить, управлять, а другие, нижестоящие, — подчинять­ся. Соответствующие национальные государственные органы не только вправе принимать законы, обязательные для всех граждан государства, но и, как правило, обладают достаточными средства­ми, чтобы контролировать действия всех граждан, находящихся на его территории.

Внутриполитическая система характеризуется как иерархиче­ская, вертикальная, централизованная, управляемая. Интернацио­нальная сфера — горизонтальная, децентрализованная, неуправляе­мая; ее составные элементы адаптируются друг к другу. В цент­рализованной системе решения принимаются на самом верхнем уровне, а в сфере международной политики — самом нижнем, т.е. на уровне конкретных государств. Формально все они раны. Ни одна из них не вправе руководить, управлять другими и не обязана подчиняться другим. Нет единого правительства, полномочного контролировать или регулировать деятельность всех субъектов от­ношений. Современную международную политическую систему иногда называют децентрализованной, анархической.

На национально-государственном уровне сила государства вы­ражается в праве и справедливости. Противники существующего режима бросают вызов его претензиям на власть, ставят под сомне­ние его право на правление. На международном уровне сила госу­дарства используется во имя собственной защиты и пользы. Кон­фликты и войны между государствами не могут (во всяком случае всегда) решать вопросы власти и права, но могут лишь определять распределение потерь и приобретений между вовлеченными сторо­нами и на время решить вопрос о том, кто сильнее.

На национальном уровне устанавливаются иерархические от­ношения власти, на международном — лишь отношения сравни­тельной мощи. На национальном уровне отдельная сила, использо­ванная против государства, представляет собой угрозу политической системе. В международно-политическом контексте силу, использо­ванную конкретным государством против другого государства, можно рассматривать как частное использование силы. Здесь, на­пример, нет правительства, которое можно было бы свергнуть, и аппарата президента, который можно было бы захватить. Если абстрагироваться от претензий на мировое господство, то частное использование силы, в том числе отдельным государством, является угрозой не системе международной политики, а отдельным членам мирового сообщества.

22. Понятие и характеристика политической системы

Организационные принципы внутриполитической и междуна­родно-политической систем заметно отличаются друг от друга. Внутриполитические структуры имеют правительственные институ­ты и учреждения, наделенные полномочиями управлять и руково­дить. Международно-политические структуры такими институтами не располагают. Формально все государства равны по отношению друг к другу, и ни одно государство не вправе управлять другими государствами. Отсутствуют отношения иерархии и подчинения, а также какой-либо единый орган, правомочный принимать реше­ния, обязательные для всех членов международного сообщества. Конечно, существуют международные организации, но они не правомочны принимать решения или законы, обязательные для всех государств¹.

¹ См.: Малько А.В. Новые явления в политико-правовой жизни России: вопросы теории и практики. Тольятти, 1999; Гаджиев К.С. Политическая философия. М., 1999. С. 218—227. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Сара­тов, 2004. С. 385—480; Утяшев М.М., Утяшева Л.М. Права человека в современ­ной России. Уфа, 2003. С. 64-134.

Глава

23. Государство и законодательство о политических партиях

ГОСУДАРСТВО

И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

О ПОЛИТИЧЕСКИХ

ПАРТИЯХ

Проблема государства и законодательства о политических парти­ях в тесной связи и взаимодействии слабо разработана в тео­рии государства и права. В странах со стабильными политическими системами партии успешно функционируют и без прямого законо­дательного вмешательства государства, основываясь главным образом на традициях, отдельных актах отраслевого характера и прецедентном праве. Потребность в специальном законодательстве о партиях воз­никает, как правило, в государствах, переживающих процесс демо­кратического обновления, качественного переустройства системы государственных институтов. Этот путь, в частности, прошли в по­слевоенные годы большинство стран Западной Европы, а в послед­нее десятилетие — многие восточноевропейские государства. В ана­логичных условиях находится и Россия.

В формах и подходах к задаче правового регулирования дея­тельности партий в законодательстве отдельных стран наблюдается довольно большое разнообразие. Это связано как с особенностями исторического развития, так и с современной спецификой соци­ально-политической жизни этих стран. В таких, например, государ­ствах, как США, упоминание о политических партиях в текстах кон­ституций и других актах конституционного характера полностью отсутствует. Деятельность партий в этих странах регулируется граждан­ским законодательством его отраслевыми и избирательными законами. Практически во всех конституциях, принятых после Второй ми­ровой войны, обязательно затрагивается вопрос о партиях. Более того, в них явно прослеживается как усиление внимания законода­теля к различным сторонам деятельности политических партий, так и ко все большей детализации предметов регулирования, касаю­щихся конкретных вопросов партийной деятельности (конституции России 1993 г., Франции 1958 г., Швеции 1974 г., Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Словакии, Чехии 1992 г., Польши 1993 г.). Помимо конституционного закрепления статуса политических партий, в ряде стран существует специальное законо-

дательство, регламентирующее различные стороны их деятельности. Специальные законы о партиях действуют в Германии (с 1967 г.), Португалии (с 1974 г.), Австрии (с 1975 г.), Испании (с 1978 г.).

Законодательство о политических партиях достаточно разнооб­разно как по своему характеру, так и по объему. Что касается со­держания правовых актов о политических партиях, то оно весьма отличается в разных странах, хотя имеет много общих параметров и критериев, которые признаны типичными для такого рода объе­динений. В частности, общим юридическим признаком партий яв­ляется признание их одним из видов общественных объединений, специфической задачей которых является участие в формировании органов государственной власти местного самоуправления, испол­нительных структур. Как правило, в конституциях и законах закре­пляются права и обязанности политических партий, требования, предъявляемые к их программам и уставам. Особо оговариваются порядок создания и прекращения деятельности партий, вопросы их финансирования и контроля государства в этой сфере. Законода­тельно обеспечивается правосубъектность политический партий.

Одним из центральных проблем, решаемых конституционным и специальным законодательством, является определение общего понятия политических партий, их предназначения, функций и за­дач. В качестве главного критерия партий чаще всего называется их участие в избирательных кампаниях, формировании политической воли народа. Так, согласно ст. 4 Конституции Франции «политиче­ские партии и группировки способствуют выражению мнений в хо­де выборов». Близкие по сути определения политических партий даются в конституциях и специальных законах России, Болгарии, Венгрии, Австрии.

Во многих конституционно-правовых документах можно встре­тить и более широкий взгляд на партии — как на важный элемент политической структуры общества. Так, в соответствии с Федераль­ным законом Мексики о политических организациях и избиратель­ном процессе «...национальные политические партии являются основ­ной формой политической организации. Выполняя свои функции, они способствуют объединению политической воли народа и посред­ством своего участия в избирательном процессе содействуют уста­новлению национального представительства».

В законодательстве ряда государств наряду с определением роли и задач института политических партий большое внимание уделяет­ся вопросу их функционального назначения. Так, согласно пор­тугальскому декрету-закону о политических партиях они призва­ны способствовать осуществлению гражданами политических прав и определению национальной политики, в том числе участвуя в вы-

402 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

борах или привлекая какие-либо другие демократические средства, давать оценку программам правительства и администрации и кри­тиковать их действия; участвовать в работе центральных и местных органов власти; способствовать воспитанию португальцев в духе гра­жданственности; изучать и обсуждать вопросы национальной и меж­дународной жизни и занимать по ним собственную позицию; вно­сить вклад в развитие политических институтов. Аналогично формулируются функции политических партий в законодательстве Германии, Мексики, Польши, Латвии.

Большое внимание государства уделяют порядку образования и юридического признания политических партий. Практически во всех странах провозглашается принцип свободного создания пар­тий. Это прямо вытекает из конституционного права граждан на объе­динение. В наиболее концентрированном и лаконичном виде этот принцип сформулирован в Конституции Португалии: «...Свобода объ­единения включает в себя право создавать политические ассоциации и партии и быть их членами». В Конституции Италии провозглаша­ется: «Граждане имеют право свободно, без особого разрешения объединяться в целях, не запрещенных отдельным лицам уголов­ным законом». В Конституции Франции записано, что партии «создаются и осуществляют свою деятельность свободно».

Еще одним важным условием юридического признания партий служит уровень их общественной поддержки, выражающийся в чис­ленности партий. Таким образом государство стремится оградить политическую жизнь от влияния малочисленных или сепаратист­ских партий. Так, в Мексике, чтобы конституироваться в качестве национальной, партия должна иметь 3 тыс. членов по меньшей ме­ре в каждом из половины штатов или 300 членов по меньшей мере в каждом из половины одномандатных избирательных округов. Но в любом случае общая численность партии должна быть не менее 65 тыс. человек. В России в партии должно состоять не менее 10 тыс. членов, при этом она должна иметь региональные отделения чис­ленностью не менее 100 членов партии более чем в половине субъ­ектов Федерации.

Провозглашаемая свобода создания партий носит отнюдь не аб­солютный характер. Содержание соответствующих статей законов и иных актов показывает, что процесс формирования политический партий достаточно жестко регулируется соответствующими право­выми нормами. В Основном Законе ФРГ этот вопрос ставится еще категоричней: «Партии, которые по своим целям или действиям своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя или устранить его либо поставить под угро-

23. Государство и законодательство о политических партиях

зу существование Федеративной Республики Германии, противо-конституционны».

Наряду с общими требованиями соблюдения конституции и ус­тановленных демократических порядков в законодательстве ряда стран содержится перечень более конкретных ограничений на соз­дание политических партий. Так, в Польше не допускается форми­рование партий, «которые в своих программах обращаются к тота­литарным методам и приемам деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа и деятельность которых требует или допускают расовую и национальную ненависть, применение на­силия с целью захвата власти и влияния на политику государства либо предусматривает сохранение в тайне структур или членства».

Обязательным условием признания юридического статуса партий практически во всех государствах является их официальная регист­рация. Она носит по преимуществу фиксирующий характер и осу­ществляется МВД (Италия, Испания, Австрия, Франция) либо су­дебными органами разных уровней (Бельгия, Нидерланды, Венгрия, Польша, Болгария, Румыния), реже — центральными избиратель­ными комиссиями (Великобритания, Мексика, Канада), Минюстом (Россия), высшим органом законодательной власти (Латвия).

При регистрации партии обязаны представить исчерпывающие сведения о своих политических целях, копии основных партийных документов, списки членов партийного руководства, а иногда и ря­довых членов партии. В законодательстве нередко оговариваются и основные критерии, которым должны отвечать предъявляемые про­граммы и иные документы. Так, в мексиканском Федеральном законе о политических организациях предусматривается, чтобы в декларации принципов, помимо обязательств общеполитического и конституци­онного порядка, нашли отражение «идеологические программы осно­вы, которых партия придерживается в политической, экономической и социальной областях; обязательство не заключать пакты либо дого­воры, которые ставят партию в подчиненное положение по отноше­нию к любой другой международной организации или в зависимость от иностранных учреждений либо политических партий; обязательст­во осуществлять свою деятельность мирными средствами и демокра­тическим путем».

В законодательстве ряда государств (Россия, Венгрия, Болгария) закреплено положение, согласно которому не может быть отказано в регистрации политической партии, если ее учредители выполнили все предусмотренные законом условия. В случае несогласия с реше­нием об отказе в регистрации оно может быть обжаловано в суде.

Особые требования предъявляются к партийным уставам. Спе­циальное законодательство содержит четкие указания, рассчитан-

404 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

ные на обеспечение демократического характера внутренней жизни и деятельности политических партий, предупреждение попыток ис­пользования их в интересах отдельных лиц или создания партий ав­торитарного типа, подчинения иностранному влиянию. В уставах, как правило, требуется, чтобы были закреплены: название и симво­лика партии, которые должны отличать ее от других партий; место нахождения и территории, на которых она собирается действовать; порядок приема членов и выхода их из партии; права и обязанно­сти членов партии, меры, принимаемые к нарушителям партийных норм; состав и полномочия руководящих органов; источники фи­нансирования; порядок и условия прекращения деятельности пар­тии. В законодательстве ряда стран (Болгария, Португалия, Мекси­ка), кроме того, содержатся запреты на использование в символике партий национальных гербов и знамен и официальной символики иностранных государств, а также любых признаков расового или религиозного характера.

В некоторых государствах, помимо общих требований к пар­тийным уставам, формируются правовые нормы, касающиеся внут­реннего строения и деятельности политических партий. Особенно детально расписаны эти нормы в германском Законе о партиях, ко­торый явно рассчитан на то, чтобы не допустить возрождения пар­тий авторитарного или фашистского типа. В специальном разделе «Внутреннее устройство партии», содержащем более 30 объемных статей, закреплена практически вся структура партии и ее аппарата, подробно изложен порядок формирования, сроки полномочий, круг компетенции и характер соподчинения всех партийных органов, начиная с президиума правления и кончая партийными комиссия­ми, партийными арбитражными судами и финансовыми контроле­рами, законодательно закреплены права членов партии и гарантии их свободного волеизъявления, порядок и сроки проведения съез­дов партии и собраний низовых организаций, отбор представителей на партийные форумы, а также порядок внесения предложений, ха­рактер голосования и принятия решений на съездах и собраниях. В сферу правового регулирования включены даже такие стороны партийной жизни, которые обычно являются сугубо внутренним де­лом каждой партии. Тем самым Закон устанавливает строгие парамет­ры внутренней структуры и деятельности партийной организации, превращает их в универсальные и обязательные для всех партий.

Официальное признание политических партий имеет ряд право­вых последствий, связанных с приобретением ими гарантированного статуса юридического лица, а также немалых политических и фи­нансовых преимуществ по сравнению с прочими общественными объединениями. В большинстве случаев государства признают рав-

23. Государство и законодательство о политических партиях

ные права влиять на политическую жизнь парламента и правительст­ва, вносить выработанные ими политические ориентиры в процесс формирования государственной политики, свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои цели и за­дачи, создавать свои и в установленном порядке использовать госу­дарственные печатные и иные средства информации, проводить массовые мероприятия, объединяться в коалиции и объединения другого рода, поддерживать международные связи, пользоваться го­сударственной материальной и финансовой поддержкой, осуществ­лять собственную хозяйственную деятельность, связанную с реали­зацией их уставных целей и задач.

Специальным законодательством многих государств (Россия, Португалия, Мексика, Италия, Австрия, Дания, Швеция, Франция и др.) официально зарегистрированным политическим партиям га­рантируются определенные права на участие в избирательном про­цессе, законотворческой деятельности, формировании органов госу­дарственной власти и местного самоуправления. В период выборов им предоставляются преимущества в получении финансовой помо­щи со стороны государства, распространении своей информации как по собственным каналам, так и через государственные средства массовой информации и средства массовой информации с участи­ем государства.

Особое внимание законодательство о политических партиях уделяет их роли в формировании представительных органов власти. Именно участие в выборах и осуществлении политической власти служит главным статусным признаком партий, в соответствии с ко­торым законодатель проводит водораздел между ними и другими политическими организациями, не обладающими таким статусом (например, политическими ассоциациями). В России политические партии признаются единственным видом общественного объедине­ния, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандида­тов в депутаты и на иные выборные должности в органы государст­венной власти. Если партия не принимает участия в выборах в течение пяти лет, она подлежит ликвидации. В Германии преду­смотрено, что если та или иная партия в течение шести лет не вы­двигает своих кандидатов на выборах, она лишается правового стату­са партии. В Португалии партии, не выдвинувшие своих кандидатов на очередных общенациональных парламентских или президент­ских выборах или получившие на них в масштабах страны менее 100 тыс. голосов, лишаются права на предусмотренные законом на­логовые льготы, вплоть до следующих выборов.

Предметом специального правового регулирования со стороны государства являются отдельные стороны парламентской деятельно­сти политических партий, так, в Мексике законом предусматрива-

406 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

ется замещение вакантных мест членов палаты депутатов, избирав­шихся в многомандатных округах, кандидатами той же партии, ос­тавшихся на первых местах в соответствующих региональных спи­сках. В законодательстве Португалии заложена возможность фракционной деятельности представительных учреждений, включая оппозиционную. Этому способствует право на создание парламент­ской группы членами любой представленной в Ассамблее респуб­лики политической партии. Законодательство не оговаривает коли­чественный состав группы, поэтому создать ее может практически любая партия или партийный блок. Каждой такой группе предос­тавляется рабочее помещение в здании Ассамблеи, материальные и финансовые средства, возможности для привлечения администра­тивного и технического персонала.

В нормативных правовых актах многих государств предусмотрена процедура прекращения деятельности политических партий. Фор­мальным основанием для этого признается решение о самороспуске партии, реорганизации, объединении или вхождении ее в другую партию, разделении на две или более партии. В то же время при наличии специально оговоренных в законодательстве причин соот­ветствующий государственный орган имеет право принять собст­венное решение о лишении регистрации политической партии, временном или полном прекращении ее деятельности или даже роспуске и запрете партии. В Венгрии и Португалии достаточным юридическим основанием для такого решения считается, если чис­ленность партии снизилась ниже установленного уровня, в Канаде — если она нарушила положения своего устава, в Мексике, кроме то­го, если партия набрала на выборах менее 1,5% голосов или не на­значила соответствующее количество вступающих в должность де­путатов в состав избирательной коллегии.

Согласно законодательным актам ряда государств судебное ре­шение о роспуске или запрете политической партии может быть принято в тех случаях, когда ее деятельность признается антикон­ституционной (Германия), противоречит принципам демократии или подпадает под положение о незаконных объединениях (Испа­ния), не соответствует требованиям закона (Мексика, Венгрия), а также когда цели партии достигаются противоправными средст­вами или такими средствами, которые противоречат общественной морали или порядку (Португалия). Во избежание злоупотреблений властью в законодательстве России, Латвии и ряда других стран не допускается прекращение деятельности партий в период избира­тельных кампаний.

Специальное законодательство Болгарии и германии предусмат­ривает возможность судебного обжалования решения о прекраще-

23. Государство и законодательство о политических партиях

нии деятельности партии либо на коллегии по гражданским делам Верховного Суда или в административном суде. Однако рассмотре­ние такого иска не может служить основанием для отсрочки запрета. Первым официальным актом в России, фактически положив­шим начало политическим реформам, стал Высочайший манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. Одним из последствий этого акта стало образование общест­венных объединений как легальных, так и нелегальных, в том числе новых партий. В 1905—1906 гг. образовались Конституционно-демократическая партия (кадеты), «Союз 17 октября» (октябристы), Прогрессивно-экономическая и Торгово-промышленная партии, Пар­тия правового порядка, Трудовая народно-социалистическая пар­тия, десятки других партий и организаций. Перед лицом растущей активности оппозиционных сил даже монархисты создали более 20 партий («Союз русского народа», «Союз русских людей», Рус­скую монархическую партию, Всероссийский союз земельных соб­ственников, Совет объединенного дворянства).

Таким образом, в короткий срок по числу партий Российское государстве оказалось впереди многих государств мира. Это заста­вило Российское государство заняться разработкой специального нормативного акта, регулирующего деятельность общественных объединений. 4 марта 1906 г. государь подписывает «Именной Вы­сочайший указ правительствующему Сенату о временных правилах об обществах и союзах». В соответствии с ним обществом призна­валась группа лиц, действующих на некоммерческой основе для достижения общей цели, а союзом — объединение двух или не­скольких таких групп.

Общества и союзы создавались в заявительном порядке без специ­ального разрешения государственных органов. МВД предоставлялось право прекращать деятельность обществ и союзов, если признавалось, что она угрожает общественному спокойствию и безопасности. Указ предусматривал также деятельность обществ, преследующих поли­тические цели, но с рядом дополнительных условий. В частности, не допускалась деятельность общества, которое «принимает особые меры для сокрытия своего существования или преследуемых им це­лей» либо управляется «учреждениями или лицами, находящимися за границей». При таких ограничениях значительная часть россий­ских политических партий не только социалистической, но и либе­ральной ориентации не могли рассчитывать на получение офици­ального признания и вынуждены были действовать нелегально или полулегально.

Согласно названию указа его действие имело временный харак­тер — до принятия специального закона об обществах и союзах.

408 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

Однако вплоть до 1917 г. неоднократные попытки подготовить по­добный закон так ничем и не увенчались. Однако, допуская суще­ствование политических партий, Российское государство относи­лось к ним с некоторым недоверием и не собиралось предоставлять партиям каких-либо преимуществ по сравнению с другими общест­венными объединениями, прежде всего в избирательном процессе.

Новый закон о выборах Государственной Думы, изданный 11 де­кабря 1905 г. в разгар вооруженного восстания в Москве, не преду­сматривал самостоятельного участия политических партий в избира­тельных кампаниях. Все участвующие в выборах кандидаты должны были выступать как частные лица, хотя членам партий прямо и не запрещалось баллотироваться в качестве независимых депутатов. В партии широко использовали эту возможность для обеспечения своего представительства в парламенте. Так, в первой Государст­венной Думе, избранной в марте—апреле 1906 г., из 478 депутатов только 105 числились беспартийными. По политическому составу они распределялись следующим образом: кадеты — 179 депутатов, ав­тономисты — 63 (сюда входили члены польского коло, украинской, эстонской, латышской и других национальных групп), трудовики — 97, октябристы — 16, социал-демократы — 18 депутатов. Среди депу­татов не было представителей монархистов и черносотенцев. Пред­ставителями самой правой партии в Думе были немногочисленные октябристы. Более 35% состава депутатов Думы оказались кадета­ми, что позволило им занять в ней руководящее положение.

Учрежденная Государственная Дума фактически стала центром легальной борьбы общественных интересов, выразительницами ко­торых являлись политические партии. Уже на второй день работы при выборах председателя Думы депутаты голосовали согласно при­надлежности к одному из политических направлений - консерва­тивному, либерально-оппозиционному или революционному. Тем не менее парламентская деятельность представленных в Думе пар­тий формально никак не регламентировалась.

Ни в Положении об учреждении Государственной Думы, регу­лировавшем процедурные вопросы законодательного процесса, ни в Наказе думской деятельности, касавшемся организации ее внут­ренней жизни, не предусматривалось создания каких-либо само­стоятельных партийных фракций или групп. В соответствии с эти­ми документами вся парламентская деятельность сосредоточилась в специальных отделах и комиссиях. Определялось и минимально необходимое число депутатов, которые могли инициировать рас­смотрение в Думе вопросов об отмене или изменении действующе­го закона или о принятии нового. Для этого требовалось подать на имя председателя Думы заявление, подписанное 30 депутатами. Та-

23. Государство и законодательство о политических партиях

кой же порядок был установлен и для обращений с запросами к пра­вительству. Все это побуждало депутатов к объединению в партий­ные фракции и группы по политическому признаку.

Одним из главных пунктов противоречий законодателей с ис­полнительной властью и в самом депутатском корпусе стал аграр­ный вопрос. Обсуждались в основном два проекта, представленные фракциями кадетов и трудовиков. Первые в самом проекте предла­гали дополнительно наделить крестьян землей за счет земель казен­ных, монастырских, удельных и земель, частично отчужденных от частных собственников за выкуп «по справедливой цене (но не по рыночной)». Проект трудовиков, выражавший крестьянские требо­вания о земле, носил более жесткий характер. В нем предусматри­валось отчуждение помещичьей земли, превышающей «трудовую норму», создание специального народного земельного фонда и вве­дение уравнительного землепользования.

Правительство, не довольное поведением депутатов, опублико­вало официальное сообщение по аграрному вопросу. В нем уста­навливалось, что распространяемое среди сельского населения убе­ждение в необходимости проведения принудительного отчуждения частновладельческих земель признается Правительством совершен­но неприемлемым. В ответ на это Государственная Дума приняла решение выработать текст своего контробращения к народу. Госу­дарь не стал ждать этого обращения и 9 июля 1906 г. выпустил Вы­сочайший манифест «О роспуске Государственной Думы и о време­ни созыва таковой в новом составе».

Вторая Государственная Дума по своему составу оказалась более левой. Это объяснялось неослабевающим накалом общественного движения в государстве. В Думу было избрано 518 депутатов, в том числе 54 представители правых (монархистов и октябристов), 98 — кадетов, 76 — автономистов, 104 — трудовиков, 16 — народных со­циалистов, 37 — эсеров, 66 — социал-демократов и только пять — беспартийных. Состав Думы свидетельствовал о большей поляриза­ции депутатского корпуса и об усилении в ней обоих флангов: ле­вого (222 депутата вместо 115 в первой Думе) и правого (54 депута­та вместо 16). Такое положение не устраивало Правительство. России ждать от Думы конструктивной работы в пользу самодержа­вия не приходилось. Сразу после созыва Думы Правительству было понятно, что Думу придется вскоре распустить.

Главным вопросом в работе второй Государственной Думы был по-прежнему вопрос о земле. Особую остроту его обсуждению при­давало то, что начало работы Думы совпало с очередным приливом революционных выступлений крестьянства. Правые депутаты (мо-

410 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

нархисты и октябристы) выступили в поддержку политики Прави­тельства, т.е. были против какого-либо отчуждения помещичьей земли. Позиция кадетов в аграрном вопросе стала более правой, нежели в первой Думе. В новом проекте аграрной реформы они во многом отступили от своих предыдущих требований.

Большая часть кадетских депутатов положительно отнеслись к за­явлению Правительства и готовы были поддержать политику власти. Но социал-демократы, трудовики, эсеры и народные социалисты приняли решение выступить в Думе по аграрному вопросу с требо­ванием проведения принудительного отчуждения Частновладельче­ских земель и немедленной отмен всех столыпинских аграрных ука­зов. Воплотить в жизнь это решение левым депутатам не удалось.

Правительство решило распустить Думу, обвинив социал-демократическую фракцию в подготовке заговора для низвержения законной власти в государстве. 3 июня 1907 г. полиция арестовала большую часть членов социал-демократической фракции. Утром то­го же дня был опубликован манифест «О роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка вы­боров в Государственную Думу».

Избранная по новому избирательному закону третья Государ­ственная Дума оказалась правее двух предыдущих: 50 депутатов представляли крайне правые партии, 97 — умеренно правых и на­ционалистов, 154 — октябристов и примыкающих к ним, 28 — «прогрессистов», 54 — кадетов, 14 — социал-демократов, 11 — тру­довиков.

Хотя Дума просуществовала до июня 1912 г., т.е. почти полный срок отпущенных ей полномочий, она находилась в постоянной конфронтации с Правительством. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по кресть­янскому вопросу, об отношении к национальным окраинам и др. Несмотря на сугубо сословный характер и отсутствие реальных пол­номочий, Дума по инициативе партийных фракций много занима­лась вопросами просвещения народа, культурного и национального развития, уделяла немалое внимание социальной защите малоиму­щих слоев населения.

Тем не менее 1912 г. была избрана четвертая Государственная Дума. Среди 442 депутатов оказалось больше правых, умеренно правых и националистов. Перевес в Думе опять получили две про­правительственные группы депутатов — правооктябристская и ок-тябристско-кадетская. Первые сессии Думы прошли до начала Пер­вой мировой войны и были посвящены обсуждению и принятию законопроектов, направленных на укрепление основ государствен-

23. Государство и законодательство о политических партиях

ного строя — законов и иных актов о безопасности, об обороне, о полиции, об обеспечении судов, о тюрьмах и др.

Весной 1915 г. состоялась сессия Государственной Думы, где рассматривался вопрос об утверждении военных кредитов. Правые партии полностью поддержали политику Правительства. Октябри­сты, кадеты и националисты выступили с критикой Правительства и потребовали создания «правительства доверия», т.е. правительст­ва, пользующегося доверием всех правых партий. Позднее вокруг этого требования в Думе сложился так называемый Прогрессивный блок из 235 депутатов. Однако государь на уступки думских депута­тов не пошел.

В начале 1917 г. на волне нового революционного подъема ли­деры буржуазно-помещичьих партий вновь ставили перед импера­тором вопрос об изменениях в составе Правительства. Однако и на этот раз он не внял этим предложениям и 26 февраля 1917 г. своим указом распустил Государственную Думу. Она продолжала еще не­которое время существовать, хотя на сессии больше не собирались.

Так закончился первый поход российских политических партий «в государственную власть». Несмотря на конфликты между офици­альной властью и политическими партиями, они в лице своих дум­ских представителей сыграли заметную роль в становлении россий­ского парламентаризма, создании предпосылок для формирования нового государства и правового гражданского общества. Благодаря парламентской деятельности политических партий многообразные общественные интересы получили возможность открыто заявить о себе на уровне государственной политики и тем самым влиять на механизм государственной власти.

Возросшая из социальных противоречий февральская револю­ция заметно изменила условия деятельности и правовой статус по­литических партий. Из «конфликтующих элементов» с государст­венной властью они превратились в главных действующих лиц политической жизни, призванных возглавить стихийный поток ре­волюционной активности восставшего народа. Новое политическое положение нашло отражение в нормативных правовых актах. Уже 12 апреля 1917 г. Временное правительство принимает постановле­ние «О собраниях и союзах», в котором провозглашалось, что все без исключения российские граждане имеют право без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не проти­воречащим уголовным законам. Тем самым снимались всяческие ограничения на создание общественных объединений, включая партии. Следующая новация этого акта состояла в установлении су­дебного порядка регистрации и ликвидации общественных объеди­нений, что было довольно прогрессивным шагом для того времени.

412 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

Революция открыла более широкие не только правовые, но и по­литические возможности для развития многопартийности на основе плюрализма. В первый состав Временного правительства, образо­ванного 2 марта 1917 г., были включены два октябриста, четыре ка­дета, два прогрессиста, трудовик, промышленник. С усилением социалистических партий их представители тоже были включены в Правительство. В мае в состав Временного правительства уже вхо­дили два эсера, два меньшевика, трудовик, народный социалист.

Однако новые задачи и возможности оказались по силам далеко не всем политическим партиям. Большинство партий революция застала врасплох. В решающий момент они оказались не готовы к тому, чтобы разумно распорядиться доставшейся им политиче­ской властью. Это видно на примере буржуазных партий, которым, казалось бы, самой судьбой было уготовлено стать наследниками монархии. Так, октябристы после февраля 1917 г. окончательно ут­ратили влияние как политическая сила и вынуждены были уступить свое представительство интересов буржуазии кадетам, хотя отдель­ные видные члены «Союза 17 октября» входили в состав Временно­го правительства. Что касается кадетов, то, оказавшись после свер­жения императора у руля управления государством и на первых порах возглавляя Временное правительство, они не пытались решить ни одной из жизненно важных проблем, Из страха перед активно­стью масс главную свою задачу кадеты видели в том, чтобы остано­вить разрастание революции, не допустить к власти нарождающиеся органы политической самоорганизации народа — Советы. В конеч­ном счете революционно настроенные массы отвернулись от кадет­ской партии, что и определило ее поражение в октябре 1917 г.

В состоянии растерянности перед лицом бурных событий ока­зались и многие социалистические партии, прежде всего меньше­вики и эсеры. Хотя и те, и другие располагали мощной обществен­ной поддержкой и преобладающим влиянием в Советах разных уровней, занимали руководящие посты во всех коалиционных со­ставах Временного правительства, но идейная зашоренность, догма­тическое следование теоретическим поступкам не позволили им воспользоваться этими возможностями в интересах революции. Ос­таваясь правоверными социалистами, эсеры и меньшевики считали, что Россия еще не созрела для социализма и на данном этапе стоит задача упрочения и развития буржуазно-демократического строя на основе широкой коалиции всех прогрессивных сил общества. Они уповали на учредительное собрание, которое, по их мнению, долж­но было окончательно решить вопрос о власти. Свою же роль по отношению к этой власти меньшевики и эсеры видели в том, чтобы

23. Государство и законодательство о политических партиях

оказывать на нее постоянное давление, побуждая к дальнейшим шагам по пути демократических преобразований.

В отличие от правосоциалистических партий активную пози­цию, нацеленную на всемерное развертывание инициативы вос­ставших масс и установление новой власти, заняли большевики. Они исходили из того, что острота классовых противоречий в стра­не, массовый характер борьбы за социальную справедливость дела­ют возможным и необходимым перерастание буржуазно-демократи­ческой революции, давшей власть в руки буржуазии, в революцию со­циалистическую, призванную увенчаться диктатурой рабочего класса. В соответствии с этим выводом ставится вопрос о передаче власти Временным правительством Советам рабочих, крестьянских и сол­датских депутатов. Под этими лозунгами большевики смогли спло­тить и повести за собой широкие массы трудящихся.

В ночь на 25 октября 1917 г. Временное правительство было низложено. Вечером того же дня второй Всероссийский съезд Сове­тов, признав этот факт, провозгласил установление власти Советов и образовал правительство — Совет Народных Комиссаров (СНК) во главе с В.И. Лениным. Съезд Советов был многопартийным по своему составу: из 649 депутатов 390 представляли большевиков, 160 — эсеров, 72 — меньшевиков-интернационалистов. В состав избранного съездом ВЦИК вошли 62 большевика, 29 левых эсеров, шесть меньшевиков-интернационалистов, три представителя Укра­инской социалистической партии, эсер-максималист.

Однако воспользоваться возможностями своего положения для отстаивания интересов шедших за ними трудящихся масс большин­ство делегатов от умеренных социалистических партий не захотели. Они не согласились с оценкой итогов октябрьского восстания, ква­лифицировав его как незаконный правовой заговор, осуществлен­ный «партией большевиков именем Советов за спиной всех других партий и фракций», и покинули съезд.

В результате слома старого государственного аппарата полити­ческие партии вступили в период острого политического соперни­чества, являвшегося, по существу, борьбой за выживание. Боль­шинство из тех, кто совсем недавно видели себя вершителями судеб государства, не смирились с диктатом большевиков и вынашивали планы их насильственного устранения от власти. И большевики как правящая партия, не желая делиться доставшейся властью, вынуж­дены были принимать меры по подавлению сопротивления своих политических противников, вплоть до арестов и физического тер­рора и уничтожения. Первой жертвой в этой непримиримой борьбе пала партия кадетов.

414 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

28 ноября 1917 г. планировалось открытие учредительного соб­рания. Однако результаты выборов в собрание оказались столь не­ожиданными для большевиков, что они решили перенести его созыв на более поздний срок, рассчитывая путем частичных перевыборов и подтасовок изменить соотношение сил в составе депутатов. С та­ким решением, естественно, не согласились кадеты, эсеры и мень­шевики. В ответ на намерение оппозиции открыть учредительное со­брание 28 ноября СНК принимает ленинский Декрет «Об аресте вождей Гражданской войны против революции», в котором кадетская партия объявлялась «партией врагов народа». Это был первый пра­вовой акт новой власти, имевший целью поставить политическую оппозицию в стране вне закона и единолично править. И началось преследование всех, кто был не с большевиками.

Период 1918—1920 гг. стал последним в судьбе большинства по­литических партий, откровенно враждебных большевикам. Так, кадеты, которые еще с октября 1917 г. встали на путь вооружен­ной борьбы с большевизмом, все это время неизменно оказывались в ближайшем окружении руководителей Белого движения, обеспе­чивая их идеологическую и политическую поддержку. И по мере того как эти руководители один за другим терпели поражение, все больше кадетов вынуждены были искать себе убежище в других странах. К лету 1920 г. почти все авторитетные лидеры кадетской партии во главе с Милюковым перебрались за границу. С потерей родины завершилась и 15-летняя история партии кадетов.

Что касается меньшевиков и эсеров, то реальная угроза завое­ваниям революции со стороны белогвардейских армий и иностран­ных интервентов заставила их пересмотреть свои идеологические установки и занять более конструктивную позицию по отношению к советской власти. Как партии социалистической ориентации они не могли не признать исторической значимости осуществленного под руководством большевиков слома старой буржуазной государ­ственной машины и утверждения народовластия в форме Советов рабочих и крестьянских депутатов, ликвидации крупной частной собственности на землю и основные средства производства в про­мышленности. Но в вопросах этапов и методов проводимых преоб­разований, степени вовлеченности трудящихся в управление обще­ственными делами они по-прежнему расходились с большевиками, выступая за расширение политической демократии и дополнение ее демократией хозяйственно-экономической и социальной.

Попытки меньшевиков и эсеров выработать единую тактиче­скую линию по отношению к большевикам результатов не дали. Эсеры хотя и прекратили вооруженную борьбу, но надежд вновь побороться за власть не оставили. Меньшевики же рассчитывали

23. Государство и законодательство о политических партиях

использовать призрачные возможности легальности для расшире­ния влияния в рабоче-крестьянских массах и укрепления своих политических позиций. В итоге надежды и тех, и других не оправ­дались, а от их разобщенности выиграли только большевики, кото­рым объединенная социалистическая оппозиция была совершенно ни к чему.

В сложном положении оказались левые эсеры. Большевики не простили им событий 6 июля 1918 г. Несмотря на готовность боль­шинства членов Партии левых социалистов-революционеров к со­трудничеству с Советами, они испытывали постоянный прессинг со стороны властей и к началу 1920 г. фактически распались на не­сколько самостоятельных организационных структур.

Окончание Гражданской войны и переход к нэпу породил в об­ществе надежды на либерализацию большевистского режима, свое­образный политический нэп. Однако победа в войне ничего не из­менила в существе власти. Ее основа — монопартийная диктатура оставалась нетронутой, что проявилось в стремлении взять под кон­троль или подавить всякие проявления общественной самостоя­тельности, тем более инакомыслия.

В период 1922—1924 гг. принимаются нормативные акты, на долгие годы определившие весьма жесткий порядок создания и ре­гистрации общественных объединений: постановление Президиума ВЦИК РСФСР «О порядке созыва съездов и всероссийских сове­щаний различных союзов и объединений и о регистрации этих ор­ганизаций» (июнь 1922 г.), постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не пре­следующих цели извлечения прибыли, и о порядке надзора над ни­ми» (август 1922 г.), утверждение ВЦИК РСФСР Инструкций по регистрации обществ, союзов и объединений и по выдаче разреше­ний на созыв и собраний различных организаций, союзов и объе­динений (август 1922 г.), постановление ЦИК и СНК СССР «О по­рядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре на ни­ми» (май 1924 г.).

В соответствии с этими актами вводилась усложненная двусту-пенчатая процедура юридического признания общественного объе­динения — утверждение его устава и собственно регистрация объе­динения. Эти функции возлагались на НКВД и соответствующие органы губернских исполкомов. НКВД поручалось также строгое наблюдение за законностью функционирования объединений, их финансовой и хозяйственной деятельностью. В случае обнаружения противоречий Конституции РСФСР и законам или отклонения от

416 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

23. Государство и законодательство о политических партиях

своих уставов органам НКВД предоставлялось право принимать решение о приостановлении деятельности объединений или об их закрытии. Таким образом, в стране вводился строгий тотальный контроль над деятельностью общественных организаций и союзов, ставивший их, по существу, в зависимость от государства.

Характерно, что в нормативных актах не было даже отдаленного упоминая о политических партиях. И это не случайно. Отсутствие правового регулирования должно было означать отсутствие и само­го вопроса, что вполне вписывалось в политику большевиков по устранению любых противников своей монополии на власть. На­оборот, наступление на остатки оппозиционных политических пар­тий, в самом существовании которых усматривалась определенная политическая конкуренции, в годы нэпа приобрело более последо­вательный и целенаправленный характер. Уже в конце 1920 — начале 1921 г., особенно в связи с вооруженными выступлениями в Кронштадте и Тамбовской губернии, по всей стране были аресто­ваны тысячи меньшевиков, эсеров, анархистов и представителей дру­гих партий. В июне 1921 г. по поручению Ленина руководство ВЧК подготовило план ликвидации политической оппозиции. В нем пре­дусматривалось, в частности, продолжить систематическую работу по «разрушению аппарата партий», а также осуществить «массовые операции» против них «в государственном масштабе».

Начало официальному оформлению политики в отношении по­литических партий и инакомыслия положила XII Всесоюзная пар­тийная конференция (август 1922 г.). Она приняла резолюцию «Об антисоветских партиях и течениях», заложившую политическую ос­нову для «законности» применения политического насилия. В резо­люции ставилась задача применения репрессий к политиканствую­щим верхушкам мнимо беспартийной, буржуазно-демократической интеллигенции. «Репрессии, — отмечалось в ней, — диктуются ре­волюционной целесообразностью, когда речь идет о подавлении тех отживающих групп, которые пытаются захватить старые позиции». В резолюции также отмечалось, что в среде «антисоветского лаге­ря», к которому были отнесены практически все оставшиеся поли­тические партии, идет процесс расслоения, и в целях ускорения этого процесса предлагалось проведение массовых репрессий, что вскоре и было осуществлено.

Пытаясь хотя как-то оправдать преследования политических противников, большевистские власти в 1922 г. развернули на стра­ницах печати широкую кампанию по дискредитации действий меньшевиков и эсеров в годы революции и Гражданской войны. Апофеозом этой кампании стал ряд открытых судебных процессов над представителями социалистических партий. Самым громким

среди них был процесс по делу ЦК и отдельных членов иных орга­низаций партии социалистов-революционеров. Трибунал обвинил группу лидеров партии эсеров в организации заговоров с целью свержения советской власти, пособничестве белогвардейцам и ино­странным интервентам, а также в контрреволюционной агитации и пропаганде и приговорил их к высшей мере наказания — рас­стрелу, но исполнение приговора отложил.

В 1923 г. в соответствии с решением властей по стране прокати­лась еще одна волна массовых репрессий. В результате новые тыся­чи социалистов, уличенных или подозреваемых в нелегальной под­рывной деятельности, оказались в тюрьмах, концентрационных лагерях или были расстреляны.

Разгромленные и деморализованные остатки социалистических партий в начале 20-х гг. еще пытались как-то организоваться и пред­лагать свои решения политических и экономических проблем. Про­водились дискуссии, собирались конференции и собрания. Но вос­становить свое влияние они уже были не в силах. К тому же лучшие кадры партий оказались либо за решеткой, либо в изгна­нии, либо отошли от дел. К середине 1923 г. стало понятно, что в борьбе с большевиками социалистическая оппозиция окончатель­но потерпела организационный и политический крах. Уставшая от войн, разрухи и голода, страна смирилась с новой властью, участь противников большевизма была предрешена. Как альтернативная политическая сила социалистическая оппозиция ушла в небытие, а с ней и целая эпоха революционного идеализма и романтизма в российской истории.

Готовя разгром эсеро-меньшевистской оппозиции, большевики немало постарались, чтобы придать ему в глазах российской и меж­дународной общественности видимость правовой акции, направлен­ной на обеспечение «социалистической законности». Руководство РКП(б) понимало, что в мирное время только насильственными методами на основе партийно-политических решений действовать больше нельзя. Нужны были иные, в том числе юридические, сред­ства и основания для ликвидации политического инакомыслия. От­сюда вытекала задача освятить политический произвол и насилие именем закона.

Считалось, что главное предназначение права и закона — обес­печивать легитимность власти. Такое отношение к праву и закону исходило из убеждения, что диктатура пролетариата — это система государственной власти, не ограниченная формальными правовыми установлениями. Она опирается на силу и волю победившего ра­бочего класса в лице коммунистической партии. Под революцион­ной законностью стали понимать тот правопорядок, который «при-

418 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

знан целесообразным верхо

Поиск по сайту: