Социальное страхование – важнейший механизм формирования социального государства и гражданского общества

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

Серия: Основные проблемы социального развития России - 78

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК

№ 15 (235)

Социальное государство
Российской Федерации:
состояние и правовое развитие

Москва

Над выпуском работали:

Г.И. Климантова, заместитель начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, доктор политических наук – редактор вестника;

С.И. Иваненко, советник отдела социальной политики Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, доктор философских наук – редактор и составитель вестника;

И.В. Михалев, руководитель аппарата Комитета Совета Федерации по социальной политике, кандидат социологических наук;

В.М. Анисимов, заместитель руководителя аппарата Комитета Совета Федерации по социальной политике, кандидат экономических наук;

В.Е. Земляков, советник аппарата Комитета Совета Федерации по социальной политике;

С.Н. Титов, консультант отдела социальной политики Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – компьютерная верстка и техническая редакция.

Издание подготовлено Аналитическим управлением

Аппарата Совета Федерации

103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации,

Телефон: 203-49-36, 203-54-45

Адрес в Интернет: www.council.gov.ru

Данную версию Аналитического вестника можно получить на сервере Совета Федерации в сети Интранет в разделе «Совет Федерации»

Подписано в печать 13.05.2004 г.

При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна

Серия: Основные проблемы социального развития России – 78

Аналитический вестник «Социальное государство Российской Федерации: состояние и правовое развитие» под редакцией доктора политических наук Г.И. Климантовой посвящен проблемам реализации Концепции социального государства Российской Федерации.

Вестник приурочен к проводимому Комитетом Совета Федерации по социальной политике в рамках восьмого Петербургского экономического форума на базе Академии труда и социальных отношений «круглому столу» на тему: «Социальное государство Российской Федерации: состояние и правовое развитие».

Аналитический вестник включает выступления председателя Комитета Совета Федерации по социальной политике В.А. Петренко о социальном государстве и роли верхней палаты российского парламента в формировании его правовой базы, аналитические материалы ведущих ученых и специалистов по ключевым вопросам становления социального государства, а также сведения о состоянии занятости и трудовой миграции населения в странах СНГ в 2003 году.

В вестнике публикуется разработанный Временным творческим коллективом текст Концепции социального государства Российской Федерации и библиографический указатель.

Данный вестник может быть полезен членам Совета Федерации в законотворческой работе по совершенствованию правовой базы социального государства, а также ученым и специалистам, интересующимся данной проблематикой.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ........................................................................................................................... 4

В.А. Петренко, председатель Комитета Совета Федерации по социальной политике, кандидат педагогических наук

О социальном государстве и роли Совета Федерации в формировании его правовой базы..................................................................................................... 7

О проблемах преодоления бедности..................................................................................................... 8

С.В. Калашников,директор Департамента социального развития и охраны окружающей среды Правительства Российской Федерации, доктор экономических наук

Социальное государство; эволюция и этапы становления........................................................................................................... 12

В.Д. Роик, советник отдела социальной политики Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор

Социальное страхование – важнейший механизм формирования социального государства и гражданского общества........................................................................................................... 19

И.В. Михалев, руководитель аппарата Комитета Совета Федерации по социальной политике, кандидат социологических наук

Лучше всего застрахован богатый........................................................................................................... 29

В.М. Анисимов, заместитель руководителя аппарата Комитета Совета Федерации по социальной политике, кандидат экономических наук

Социальное государство в России – выбор времени........................................................................................................... 32

Н.Д. Подшибякина, заместитель Генерального секретаря Всеобщей конфедерации профсоюзов, кандидат экономических наук

А.А. Прохоров, заместитель заведующего Социально-экономическим отделом Исполкома Всеобщей конфедерации профсоюзов

О состоянии занятости и трудовой миграции населения в странах СНГ в 2003 году........................................................................................................... 35

Н.Н. Гриценко, ректор Академии труда и социальных отношений, доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

Социальное государство: перспективы его становления и развития в России........................................................................................................... 45

Концепция социального государства Российской Федерации........................................................................................................... 60

Библиографический указатель: социальное государство – основные публикации последних лет...................................................................................................................................... 85

ВВЕДЕНИЕ

Концепция социального государства Российской Федерации – результат серьезной и продолжительной работы многочисленного коллектива ученых и специалистов, которые на протяжении десяти лет научно обосновали и отстояли предложение строить Российскую Федерацию как социальное государство. С начала деятельности Конституционного совещания по разработке Конституции России возник и круг тесно сотрудничающих между собой ведущих ученых, убежденных, что выбору в пользу формирования в нашей стране социального государства нет и не может быть альтернативы. После референдума (1993 год) и принятия Конституции идея о России как социальном государстве стала конституционной нормой, закрепленной в статье 7, которая гласит, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В последующие годы представители научной мысли, профсоюзы, ряд государственных деятелей пытались подготовить Концепцию российской модели социального государства переходного периода. Так, в 1996 году Федерация независимых профсоюзов России, Академия труда и социальных отношений провели "круглый стол" на тему: "Российская Федерация – социальное государство", в итоговом документе которого был сформулирован перечень требований, которым должно отвечать социальное государство.

В этом "круглом столе", в других научно-практических конференциях, семинарах и научных дискуссиях активное участие принимал В.А.Торлопов, возглавлявший Комитет Совета Федерации по проблемам социальной политики в тот период, когда членами верхней палаты российского парламента являлись руководители исполнительных и представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Идея социального государства оказалась востребованной. За минувшие с того времени годы расширился состав ученых и специалистов, политиков и государственных деятелей, работающих над проблемой формирования в России социального государства. Регулярными и представительными стали ее обсуждения на научных конференциях, семинарах и "круглых столах". В 1996-2002 годах вышли два словаря–справочника и несколько учебников по проблемам социального государства. Существенно выросло число публикаций и научных исследований, что позволило Академии труда и социальных отношений подготовить содержательный тематический библиографический указатель "Социальное государство" (2002).

Новый этап в разработке Концепции социального государства связан с созданием в мае 2002 года на базе Академии труда и социальных отношений временного творческого коллектива, соучредителями которого стали Председатель Государственной Думы Г.Н.Селезнев, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации М.В.Баглай, председатель Комитета Совета Федерации по социальной политике В.А.Петренко и другие.

Важным импульсом, стимулировавшим разработку Концепции социального государства Российской Федерации временным творческим коллективом под руководством Н.Н.Гриценко, ректора Академии труда и социальных отношений, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, являлись как реальный политический курс Президента России В.В.Путина, так и задачи, поставленные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 18 апреля 2002 года. В нем Президент России В.В.Путин поставил в качестве главной задачи повышение уровня жизни народа, обустройство нашей страны на принципах социального государства. "Мы должны, - заявил Президент Российской Федерации, - сделать Россию процветающей и зажиточной страной".

Концепция социального государства Российской Федерации была всесторонне обсуждена и одобрена на заседании "круглого стола" в Академии труда и социальных отношений 19 ноября 2002 года. Среди организаторов этого "круглого стола" важную роль играл Комитет Совета Федерации по социальной политике и его председатель В.А.Петренко.

Существенными вехами на пути доработки и реализации Концепции явились "круглый стол" в Государственной Думе 10 ноября 2003 года и научно-практическая конференция в Академии труда и социальных отношений 20 января 2004 года. Были учтены предложения министерств, ведомств, государственных внебюджетных фондов, выработаны рекомендации, нацеленные на практическую реализацию Концепции, в том числе при разработке Социальной доктрины или Социального кодекса Российской Федерации, программ социально-экономического развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Комитет Совета Федерации по социальной политике, образованный постановлением Совета Федерации в январе 2002 года, постоянно уделяет самое пристальное внимание проблемам формирования социального государства в России.

В 2003 году Комитет провел ряд важных мероприятий, имевших существенное значение для реализации в российском законодательстве принципов, отвечающих требованиям социального государства. Им разрабатываются проблемы формирования правовых основ и механизмов Российской Федерации как социального государства в рамках подготовки и проведения Петербургского и Байкальского экономического форума.

В настоящее время наступает новый важный этап в разработке и реализации принципов социального государства в нашей стране. Россию ожидают реформы практически во всех отраслях социальной сферы – в труде и трудовых отношениях, в политике доходов, занятости, в социальном страховании и пенсионном обеспечении, в социальной защите ветеранов и жилищно-коммунальном хозяйстве. При этом, как отметил Президент России В.В.Путин на совещании с членами Правительства Российской Федерации 5 мая 2004 года, "все решения, которые назрели давно, должны быть приняты и проработаны таким образом, чтобы положение пенсионеров, тех, кто пользуется льготами, не ухудшилось. Какие бы решения Правительство ни принимало, они должны быть основаны на этом основополагающем принципе – не ухудшить положение людей".

Для того, чтобы следовать этому основополагающему принципу – не ухудшать жизнь людей в условиях реформирования социальной политики, а добиваться ее улучшения на основе стратегии экономического роста – нужны надежные ориентиры, согласованные действия всех ветвей государственной власти, нацеленные на становление, развитие и укрепление социального государства.

Закономерно, что в этой многогранной работе повышается роль верхней палаты российского парламента и его профильного комитета - Комитета Совета Федерации по социальной политике.

Важным этапом на этом пути призван стать проводимый Комитетом Совета Федерации по социальной политике в рамках восьмого Петербургского экономического форума 28 мая 2004 года на базе Академии труда и социальных отношений "круглый стол" на тему: "Социальное государство Российской Федерации: состояние и правовое развитие", проблематике которого и посвящен данный специальный выпуск Аналитического вестника.

Г.И. КЛИМАНТОВА,
заместитель начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктор политических наук

В.А. Петренко, председатель Комитета Совета Федерации
по социальной политике,
кандидат педагогических наук

О социальном государстве и роли Совета Федерации в формировании его правовой базы[1]

Известно, что по Конституции Россия — государство социальное (другое дело, что граждане этого не чувствуют). “У меня есть любимый вопрос. Сегодня я его задала приходившим в Совет Федерации студентам-юристам. Что такое социальное государство? С чего бы вы начали, если бы стали большим руководителем, строительство социального государства? Какие обязательные элементы, “кирпичики” должны лежать в его основе? Никто не ответил. Будущие юристы, между прочим!.. Этот же вопрос я задавала многим чиновникам, начиная с муниципального уровня и заканчивая министрами. Практически никто из них не смог дать внятного ответа...”

Грустный эксперимент, что и говорить. По мнению председателя профильного комитета, социальное государство — это прежде всего свод социальных законов. “Сегодня у нас такого свода нет. Никто не может назвать конкретные законы, которыми определяется современная социальная политика Российской Федерации. Никто не скажет, сколько таких законов есть. Мы разобрались в этом вопросе. Выяснилось, что часть законов уже не работает: внесенные позже поправки их фактически отменили. В других законах действуют лишь 20—30 статей. А часть нужных для проведения правильной социальной политики законов лежат в виде проектов и не продвигаются. Под них нет финансирования или не проведена правовая и научная экспертиза”.

Известно, что Совет Федерации подчас отклоняет законы, которые носят социальный характер — Валентина Петренко не любит популизма: “Все законопроекты должны пройти соответствующую экспертизу и иметь финансовое обеспечение”. Комитет задался целью спрогнозировать, какая социальная ситуация возникнет в результате той или иной реформы, какой шлейф последствий она вызовет и какие категории людей будут затронуты. Ответы на эти вопросы должны быть даны заранее, а не после реализации той или иной реформы. Парламентские слушания “Социальные последствия реформирования жилищно-коммунального хозяйства”, проведенные комитетом и собравшие самый представительный состав (участвовали три члена правительства), стали одним из первых шагов на пути разработки мер социального прогнозирования и регулирования.

С другой стороны, необходимо усилить ответственность чиновников за выполнение возложенных на них обязательств: мы принимаем закон, пишем под него систему мер, но контроля за его реализацией нет. При этом по всей стране масса контрольных органов! Если вы захотите зарегистрировать малое предприятие или починить машину, так вас несколько организаций проверит. Кстати, многие берут взятки — это не для кого не секрет. Но за последнее время не было случая, чтобы с экрана телевизора сообщили, что такого-то чиновника за это наказали... И отвечать за свои деяния должен не только исполнитель, но и законодатель! Вот он написал закон, его приняли, закон не работает. А в разработку были вложены деньги, силы, время! Так почему бы не привлечь к ответственности безответственного? Естественно, речь идет в первую очередь о тех законопроектах, которые задевают интересы обширных слоев населения. Говорят: “Никто не виноват, этот человек уже не депутат!” Ну и что?! Прежде чем поставить подпись на бумаге, человек должен осознавать свою персональную ответственность. Пока в нашем обществе не будет создан такой подход, мы ни одну серьезную проблему не решим…“.

О проблемах преодоления бедности[2]

- Проблем и нерешенных вопросов в социальном обустройстве российской деревни накопилось, действительно, столько, что выяснить, а уж тем более решить их можно только с помощью тех, кто живет и работает на селе. Ведь это не одно только экономическое неблагополучие деревни привело к тому, что за время между последними переписями населения России с ее географической карты исчезло более 17 тысяч сельских населенных пунктов. За этой цифрой - и бездорожье, и закрытые клубы, школы, детские сады, фельдшерско-акушерские пункты.

Да чего там только нет! Ведь ни для кого не секрет: за последнее десятилетие в социальной сфере села произошло тотальное ухудшение, значительно увеличилось его отставание от города. Если раньше заботу о содержании сельских объектов социальной инфраструктуры брали на себя колхозы и совхозы, то теперь в результате спада сельскохозяйственного производства и ухудшения финансового положения сельхозпредприятия оказались на краю банкротства. А сельские администрации из-за отсутствия тех же финансовых средств также не в состоянии их содержать.

- В рамках VII Петербургского экономического форума 2003 года состоялось заседание "круглого стола" по проблемам государственной поддержки социального развития села. Что удалось сделать за это время, какие из его рекомендаций удалось реализовать?

Замечу, что в 2003 году сохранились положительные тенденции, наметившиеся в последние годы в развитии сельского хозяйства и других отраслей агропромышленного комплекса. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2003 год" ассигнования на поддержку сельхозпроизводства были увеличены по сравнению с 2002 годом на 20 процентов. Кроме того, десятки миллиардов рублей предприятия и организации АПК сумели привлечь на сезонные работы. А на проведение весенних полевых работ в прошлом году Правительство выделило 2,85 млрд. рублей беспроцентных бюджетных ссуд на покрытие кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов регионов.

Для правового обеспечения эффективности курса активного государственного регулирования были приняты необходимые федеральные законы и нормативно-правовые акты. Например Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и постановление Правительства Российской Федерации о финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей. Последнее позволяет более одной трети сельхозтоваропроизводителей получить отсрочку и рассрочку выплаты долгов от 9 до 14 лет. К процедуре впервые привлечены и частные компании: поставщики горюче-смазочных материалов, субъекты монополий - газовики, энергетики, железнодорожники. Им, конечно, это не очень понравилось, зато у хозяйств появился реальный шанс на оздоровление.

Другим важным моментом является принятый в новой редакции Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он представляет по сути четкую систему правовых норм, устанавливающих реальный баланс интересов органов местного самоуправления и органов государственной власти в реализации ими общей задачи - обеспечения прав, законных интересов и в целом достойной жизни граждан. А 16 июля 2003 года Президент России подписал Указ "О дополнительных мерах по улучшению финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей". Реализация его, а также правительственных решений позволит значительно расширить число хозяйств, участвующих в программе финансового оздоровления, повысить уровень платежеспособности сельхозтоваропроизводителей, шире участвовать основной массе их в инвестиционных программах, осуществляемых с государственной поддержкой, в лизинге сельхозтехники, в привлечении инвестиционных кредитов.

Однако, несмотря на принятые меры, социально-экономическая ситуация в АПК остается, к сожалению, сложной. И ряд вопросов, поднятых на "круглом столе" в рамках Петербургского экономического форума, актуальны до сих пор. Решить их призван федеральный закон "О сельскохозяйственном развитии Российской Федерации", проект которого разрабатывается сейчас Минсельхозом России совместно с депутатами-аграрниками Госдумы и членами Совета Федерации. Как ожидается, уже в мае он будет внесен на рассмотрение Федерального Собрания Российской Федерации.

- Одна из таких нерешенных проблем заключается, согласитесь, в том, что заработная плата работников сельского хозяйства до сих пор остается самой низкой в стране. Семьи многих селян спасают от нищеты только личные подсобные хозяйства. Когда, по вашему мнению, государство будет способно если не создать для крестьян условия достойной жизни, то хотя бы помочь им?

Да, к сожалению, самая низкая в стране оплата труда сохраняется на протяжении всего последнего десятилетия в сельском хозяйстве. Так, в канун прошлогодней уборки урожая она составляла, например, лишь 38 процентов от средней российской. Кстати, численность малоимущего населения летом того же года составляла в стране, по данным Центра экономической конъюнктуры при Правительстве Российской Федерации, 33,2 млн. человек, из них 29,5 млн. человек - сельские жители. Это ни много ни мало три четверти сельского населения России! А что уж говорить о межсезонье - сельскохозяйственные работы ведь носят в основном сезонный характер. Добавьте к этому суммарную задолженность по заработной плате, которая сейчас составляет в сельском хозяйстве 7,9 млрд. рублей, безработицу. И т.д. и т.п.

Так что поэтапное приближение минимального размера труда к величине прожиточного минимума и создание экономических и организационных условий, обеспечивающих своевременную и в полном объеме выплату заработной платы, а также погашение задолженности по оплате труда в организациях сельского хозяйства остаются важнейшей задачей государства. Дать человеку приличную работу, платить приличную зарплату, позволяющую ему содержать себя и семью, - значит не только вырвать его из тисков бедности, но и укрепить его морально, духовно. То есть дать ему возможность достойно жить.

- Даже в условиях переходного периода в нашей экономике власти Белгородской и Ленинградской областей, республик Мордовия, Татарстан, Чувашия нашли возможность развернуть и успешно реализовать программы комплексного обустройства сельской местности, развития социальной и инженерной инфраструктуры, жилищного строительства, поддержания экономической активности сельского населения, расширения сферы его занятости. Что, на ваш взгляд, мешает использовать этот опыт?

По большому счету ничего. В соответствии с Федеральной целевой программой "Социальное развитие села до 2010 года" предусматривается финансирование не только газификации и дорожного строительства, но и здравоохранения, культурно-социальной и других сфер. Всего 12 направлений.

Так что, во-первых, важнейшее условие - собственная инициатива и предприимчивость регионов. Средства по этой программе смогут получить лишь те субъекты Федерации, где действует принцип софинансирования и налицо заинтересованность властей в улучшении условий жизни людей. Другими словами, чем больше регион будет инвестировать в объекты общественной инфраструктуры, тем больше поступит ему федеральных средств.

Во-вторых, важна разработка на основе федеральной программы собственных целевых программ регионов. Сегодня такие программы уже приняты в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации. И, что интересно, наибольших результатов в их реализации добиваются те регионы, которые и раньше активно помогали индивидуальным сельским застройщикам. Среди них - те же Чувашия, Татарстан, Мордовия, Орловская, Белгородская, Самарская, Саратовская области.

Кроме того, активное управление процессами невозможно без комплексного подхода к решению проблем села, межведомственного взаимодействия, концентрации ресурсов из всех источников, применения в отраслях социальной сферы современных технологий.

- А насколько основательно законодательное обеспечение Федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года"? Удовлетворяет ли вас уровень бюджетной поддержки сельского хозяйства в 2004 году?

Государственным заказчиком-координатором программы является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. На ее реализацию предстоит направить 18,7 млрд. рублей из федерального бюджета (порядка 11 процентов от суммарных затрат). За счет других источников финансирования предполагается привлечь 160 млрд. рублей.

Предусматривается, что программа будет осуществляться в два этапа. Первый из них (2003-2006 гг.) как раз и должен обеспечить совершенствование правовой базы социального развития села и создание условий, минимально необходимых для реализации социальных гарантий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Совет Федерации активно подключился к этому и продолжает эту работу в текущем году. Например, пройдут парламентские слушания "Нормативно-правовая база сохранения и развития культуры на селе".

На втором этапе реализации программы (2007-2010 гг.) предусматривается переход к формированию на селе условий, обеспечивающих более высокий жизненный уровень, создание предпосылок устойчивого развития сельских территорий.

Что касается уровня поддержки сельского хозяйства в 2004 году, то Правительству Касьянова не удалось, к сожалению, изменить подходы к формированию расходной части федерального бюджета. В результате сокращены расходы на финансирование разделов, определяющих развитие реального сектора экономики, в том числе и сельского хозяйства.

- Тем не менее большинство субъектов РФ одобрили новую Федеральную программу социального развития села, хотя она и будет работать по принципу софинансирования. Значит ли это, что государственная поддержка социального развития села постепенно сойдет, как говорится, на нет?

Разумеется, нет. Без нее вывести социальную сферу села из кризиса не представляется возможным. Так что ее финансовая поддержка государством будет продолжаться. Но, конечно, с учетом наших бюджетных возможностей и основных направлений программы, на которых следует сконцентрировать усилия. Это, прежде всего, вопросы регулирования занятости и обеспечения гарантий доходов сельского населения.

В целях более эффективного решения проблемы необходимо также совершенствовать законодательство в области реформирования межбюджетных отношений. Кстати, многие из этих вопросов могут быть решены в результате проводимой в настоящее время работы по разграничению доходных и расходных полномочий между бюджетами различных уровней. В рамках этой работы необходимо, в частности, завершить процесс передачи принадлежащих сельскохозяйственным предприятиям объектов социальной инфраструктуры в муниципальную собственность, а также укрепления финансовой базы местных органов самоуправления.

Социальное государство:
эволюция и этапы становления[3]

С.В. Калашников, директор Департамента
социального развития и охраны окружающей среды
Правительства Российской Федерации,
доктор экономических наук

К середине XIX в. повышение роли социальных функций государства стало настолько очевидным, что возникла необходимость в фиксации этого нового качества.

Понятие "социальное государство", введенное в научный оборот Лоренцом фон Штайном[4] в 1850 г., вместило в себя атрибуты, присущие данному феномену. В определении социального госу­дарства, предложенном Л. фон Штайном, содержался ряд принципиальных положений, расширяв­ших традиционное понимание обязанностей государства. В частности, он отмечал, что социальное государство должно "поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных обществен­ных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности посредством своей власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо в ко­нечном счете развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле гово­рится о социальном государстве"[5].

В данном определении, по сути, преодолевается социологический подход к государству (как к арене классовой борьбы). В качестве одного из признаков социального государства выделяется ра­венство всех людей (личностей), признается доминанта дихотомии "личность-государство" взамен прежней "государство-общество", а главной целью государства - экономический и социальный про­гресс. Такую трактовку понятия социального государства в дальнейшем поддержали Ю.Офнер, Ф.Науманн, А.Вагнер.

Таким образом, исходным критерием выделения социального государства в особый тип стал го­сударственный патернализм, обращенный на всех членов общества независимо от их социальной принадлежности.

Примечательно, что признание равенства всех без исключения граждан явилось следствием не только и не столько распространения идей эгалитаризма, сколько изменения роли отдельного чело­века, личности на производстве и в обществе. Говоря словами О.Тоффлера, "наиболее существен­ным шагом в экономическом развитии нашей эпохи стало возникновение новой системы получения богатства, использующей не физическую силу человека, а его умственные способности"[6].

Появление термина "социальное государство" фактически ознаменовало признание изменившей­ся природы государственности. Данное понятие отразило свершившийся переход от "полицейского" государства, "государства общественного договора", "государства как высшей формы власти" к госу­дарству, осуществляющему социальные функции. А значит, оно берет на себя ответственность за бла­госостояние граждан, обеспечивает доступность социальной поддержки всем членам общества, со­здает государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, вводит бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики в виде государственного социального страхования, становится доминирующим субъектом социальных функций в об­ществе.

Нельзя согласиться с мнением ряда авторов, что выполнение государством всех этих функций ста­ло результатом реализации социалистических идей. По нашему мнению, по времени совпали два объективных, относительно независимых процесса - формирование социальных функций государст­ва, обусловленное развитием производительных сил, изменением роли личности (на производстве, в обществе), и их идеологическое осознание.

Однако учитывая, что новые свойства государства во многом отвечают социалистической идее, представляется возможным обозначить первый этап становления социального государства, датируемый с 70-х годов XIX в. до 30-х годов XX в., как социалистический.

Первая треть XX в. ознаменовалась лавинообразным принятием социальных законов и инкорпорирование в политику многих стран принципов социального государства. Законы, связанные с со­циальным и медицинским страхованием, пенсионным обеспечением, пособиями по безработице, семейными пособиями и страхованием от несчастных случаев, в эти годы были приняты в Австрии, Австралии, Дании, Канаде, Италии, Новой Зеландии, Норвегии, СССР, США, Франции, Швеции и др.

Социальное законодательство стало не просто сектором правового поля, но начало оказывать мощное влияние на правовое содержание всей нормативной базы государств.

В 1930 г. Г.Геллер ввел понятие "социальное правовое государство"[7], которое акцентирует право гражданина на социальных гарантиях со стороны государства.

Констатация правовой природы социального государства фактически закрепила за государством его социальные функции. Социальные функции последнего не просто приобрели правовые основа­ния, но стали ведущими для государства, трансформируя, в свою очередь, правовую базу государст­ва. Личные права человека стали краеугольным камнем всей правовой системы государства, опреде­ляя через избирательное право власть, через гражданские права - политическую природу государст­ва и его социальные обязанности, через социальные права - его социальные функции. Правовой фундамент придал социальным функциям обязательный характер. Социальные функции стали не­отъемлемой частью функциональной структуры государства. Произошла окончательная передача со­циальных функций от общества к государству.

Определение социального государства как правового явилось принципиальным для определения нового социального качества государства. Впервые в истории извечное противопоставление свобо­ды и равенства - "на протяжении столетий люди стремились к свободе и равенству как к одним из первичных целей человеческой жизни, но полная свобода для сильных и талантливых несовместима с правом на достойную жизнь для слабых и малоодаренных" - было снято через компромисс, стало возможным ограничение свободы "ради социального благосостояния, чтобы накормить голодных, приютить обездоленных..."[8].

Правовое обоснование социального государства окончательно оформило принцип естественных социальных прав человека. На основе этого возникла совершенно новая правовая коллизия, заклю­чающаяся в несимметричности прав и обязанностей. Для теории права данная ситуация явилась на­столько значимой, что некоторые авторы, например Э.Форстхофф, отвергают саму возможность сов­мещения правового и социального государства[9] или констатируют их принципиальное противоре­чие[10]. Однако именно асимметричность социальных прав и обязанностей личности породила особый статус государства как монопольного субъекта социальной деятельности. Государство стало опосредующим звеном между всей совокупностью прав и обязанностей, нивелируя и делая их сораз­мерными посредством социальной политики. В этом качестве государство получило особые права по перераспределению благ и тем самым приобрело специфическую функцию реального обеспечения формального равенства людей.

Таким образом, второй период становления социального государства, длившийся с 30-х до кон­ца 40-х годов XX в., можно обозначить как этап правового социального государства.

Следующему этапу развития представлений о социальном государстве начало положил знаменитый доклад В.Бевериджа "Полная занятость в свободном обществе", с которым он выступил в англий­ском парламенте в 1942 г. В нем были изложены основные принципы "государства благосостояния", впервые выдвинута идея гарантированного единого национального минимального дохода, подчерк­нута тесная связь социальной политики с государственной экономической политикой, нацеленной на обеспечение полной занятости. С этого времени термин "государство благосостояния" - "welfare state" - стал в англоязычных странах синонимом социального государства. (Другие названия - "государство благоденствия", "государство всеобщего благоденствия", "государство провидения".)

Период до 60-х годов ознаменовался, с одной стороны, углублением теории социального госу­дарства или государства благоденствия, с другой - практической реализацией идеи социального го­сударства на национальном уровне. Одним из ведущих проявлений социальных функций на данном этапе стало предоставление государством социальных услуг.

Выделение периода становления социального государства с середины 40-х по 60-е годы XX в. в особый этап, который можно обозначить как этап социальных услуг, связано с выполнением госу­дарством принципиально новых социальных функций (обеспечение занятости, социальный патро­наж, формирование жизненной среды для инвалидов, программы реабилитации для отдельных со­циальных групп, государственные программы поддержки и создания необходимых жизненных усло­вий для отдельных категорий людей и регионов).

Особенностью социальных услуг, предоставляемых государством, является то, что они не просто компенсируют человеку "разрыв" между его материальными возможностями и определенным стан­дартом жизни, но активно формируют условия достижения последних. При этом государство ответственно за обеспечение равных социальных возможностей для всех социальных групп. Суть этапа со­циальных услуг состоит в переходе государства от пассивной к активной социальной политике.

Несмотря на содержательную близость понятий "социальное государство" и "государство благо­денствия", каждое из них с течением времени меняется.

Период с конца 50-х годов и до середины 80-х можно обозначить как этап государства всеобщего благоденствия.

Идея государства всеобщего благоденствия возникла благодаря резкому повышению уровня жизни развитых стран в 50 - 60-е годы, когда система страхования социальных рисков практически полностью компенсировала неопределенность будущего. Государство всеобщего благоденствия наилучшим образом обеспечивало сплоченность общества и реализацию основных социальных принципов. Взяв на себя новую по сравнению с предшествующим периодом функцию обеспечения высокого уровня жизни всех членов общества, государство сделало эту функцию доминирующей.

Следует отметить, что высокий уровень обобществления социального страхования в тот период существенным образом трансформировал другие социальные функции. Например, большинство со­циальных услуг: страхование по безработице, медицинское страхование, пенсионное обеспечение. К концу 80-х годов в большинстве стран отошли от индивидуального контрактного страхования соответствующих рисков, "дрейфуя" в сторону социальной помощи, в том числе и социальным группам, которые не платят социальные взносы.

Характеризуя данный этап как период максимального развития страховых принципов, необходи­мо подчеркнуть, что определяющим для государства всеобщего благоденствия стал принцип соли­дарности. Именно им обусловлена всеобщность социальной поддержки, ориентация на универсаль­ные показатели качества жизни и преимущественное использование механизмов финансирования страхования рисков на солидарной основе.

В теоретическом плане переход к государству всеобщего благоденствия означал отказ от бисмарковской модели социального государства, построенной на принципах солидарности, коммутативной спра­ведливости, и переход к реализации принципов "перераспределительной справедливости". Коммута­тивная справедливость заключается в равенстве прав ("формальном"), она основывается на принципе взаимности и соответствует максиме "воздать каждому по заслугам"; соотносится с идеалом "справед­ливого вознаграждения", предполагающим, что каждый получает соответственно своему вкладу (на­пример, выплата пособий рассматривается как возмещение взносов). Справедливость же распределительная или корректирующая, нацелена на равенство экономическое ("реальное"). Такая справедли­вость основана на принципе перераспределения благ между богатыми и бедными и соответствует мак­симе "каждому по потребности". Если коммутативная справедливость может осуществляться без посредничества политики (по принципу договора или страхования), то справедливость перераспределительная требует вмешательства какого-либо государственного органа. Система социального страхова­ния государства всеобщего благоденствия отождествляет принцип равенства и механизм перераспре­деления через гипертрофированное понимание солидарности, возведя его в догмат. Солидарность как цель общества сделала функцию перераспределения главной функцией государства.

Развитие национальных моделей государства всеобщего благоденствия способствовало более глубокому пониманию сущности социального государства, позволяя вычленить его инвариантные, системообразующие свойства. Именно на этом этапе утвердилось понимание социального государ­ства как родового понятия, фиксирующего принципиальные социальные качества государства, нахо­дящиеся в развитии, по-разному проявляющиеся в различных странах, но имеющие в своей основе единый набор принципов.

Пониманию природы социального государства способствовало и развитие в этот же период иных его моделей, не подпадающих под определение "государство всеобщего благоденствия". Одна из та­ких моделей, которую П.Розанваллон назвал "обществом всеобщего возмещения убытков", пред­ставлена в США.

Исторически обусловленный акцент на либеральные ценности протестантской морали, абсолюти­зация гражданских прав и свобод привели к приоритету принципа возмещения ущерба относитель­но принципа солидарности. В этом случае справедливость понимается как компенсация и возмеще­ние ущерба; социальные риски подменяются понятием "жертва". Только добившись признания себя жертвой, человек получает право на компенсацию. Практика реализации данного принципа обусло­вила возникновение тенденции к переориентации индивидуального подхода в социальной под­держке на групповой. Представляя себя в качестве жертвы, отдельные социальные группы добива­ются социальной помощи и бюджетных трансфертов. При этом распространена практика расширен­ного представления об ущербе, к которому может относиться и несправедливость, допущенная по от­ношению к прошлым поколениям.

С 1989 г. этот принцип широко внедряется и в российское социальное законодательство, вступая в сложные коллизии с системой социальной защиты, базирующейся на принципах солидарности, и подрывая ее.

С точки зрения функций государства, и принцип солидарности, и принцип возмещения ущерба оди­наково реализуются через принятие государством на себя определенной социальной ответственности. Однако различная природа этой ответственности и, соответственно, разные способы перераспределения общественного богатства определяют несхожие механизмы социальной политики и могут вызывать про­тивоположное отношение в обществе.

С конца 70-х годов XX в. начинает нарастать критика государства всеобщего благоденствия, которая в середине 80-х годов становится лавинообразной и многосторонней. Критике была под­вергнута как практика государства всеобщего благоденствия, так и его теоретические и идеологиче­ские основы.

Направленность усилий государства всеобщего благоденствия на обеспечение единого для всех членов общества постоянно повышающегося уровня жизни столкнулась с экономическими, демогра­фическими и цивилизационными ограничениями и кризисом механизма страхования.

В целом этот - пятый - этап развития (с начала 80-х до середины 90-х годов) можно обозначить как период деструкции и кризиса государства всеобщего благоденствия.

Эффективность сложившейся системы перераспределения благ подвергается сомнению; соли­дарный принцип социального страхования теряет свою универсальность и перестает быть эффектив­ным для целого ряда рисков; появляются новые значимые социальные риски, требующие новых спо­собов компенсации; традиционная концепция социальных прав пересматривается, появляются но­вые массовые социальные категории, требующие защиты; формируется новая идеология социаль­ной помощи; меняется роль и социальные функции государства.

Кризис системы солидарного страхования, лежащей в основе государства всеобщего благоденст­вия, заключается в том, что принципы солидарности и справедливости основываются на пред­ставлении о случайности и равновероятности всевозможных рисков для всех граждан, что не соот­ветствует современным реалиям.

Страхование, реализующееся через социализацию рисков, не может быть применимо к рискам катастроф (наводнения, землетрясения, засухи, крупные техногенные аварии и др.) и к рискам, кото­рым подвержена значительная часть общества (длительная безработица, пенсионное обеспечение и др.). Усиливающаяся дифференциация общества привела в конце XX в. к сегментации системы страхования, развитию корпоративных и социально-профессиональных интересов, подрывающих прин­цип солидарности. Повышение роли вертикального перераспределения между группами граждан с различными доходами вопреки изначально заложенному в страховании горизонтальному перерас­пределению и разрыв связи между величиной взносов и уровнем социальных выплат, а также пре­доставление пособий группам населения, вообще не платившим социальных взносов, породило негативное отношение к принципам социального страхования. Ухудшение экономической и демогра­фической ситуации, стремление государства стимулировать экономику за счет снижения обязатель­ных социальных взносов приводит к недостаточности страховых социальных фондов, наполнение которых в критической ситуации государство вынуждено брать на себя, что ведет к искажению прин­ципов финансирования социальных выплат и замене принципа солидарности принципом возмеще­ния ущерба.

Все более широко признается, что солидарное страхование теряет свою универсальность, более того, некоторые авторы сделали вывод, что страхование - это не более чем миф.

С середины 90-х годов начинают складываться новые представления о социальном государстве как о механизме снятия противоречий между законами рынка и социальными целями.

В отличие от государства всеобщего благоденствия современное социальное государство стре­мится отказаться от своей патерналистской роли, ориентируется на устранение иждивенчества и со­здание благоприятных социальных условий прежде всего путем формирования социально ориентированного рыночного хозяйства.

На наш взгляд, начавшийся в середине 90-х годов этап развития социального государства можно обозначить как период либерального социального государства.

Социальное страхование – важнейший механизм формирования социального государства и гражданского общества

В.Д. Роик, советник отдела социальной политики
Аналитического управления Аппарата Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации,
доктор экономических наук, профессор

Поиск по сайту: