Праводееспособность государства; государство как патримониальная личность (казна)

Всякая правовая личность, в том числе личность государства, традиционно в литературе определяется с помощью понятий правоспособности и дееспособности. Применительно к государству суще-

ствуют диаметрально противоположные взгляды на то, какой правоспособностью оно обладает. Так, одна группа исследователей полагает, что в сфере гражданско-правовых отношений государство обладает специальной правоспособностью, осуществляет лишь те права и обязанности, которые предусмотрены законом¹¹¹ . Некоторые авторы считают, что государство обладает целевой правоспособностью, которая вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство¹¹². Представляющий данную точку зрения А. А. Иванов, полагает, что правоспособность государства не может считаться специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо предусмотрены законом, так как, во-первых, нигде не представлен исчерпывающий перечень полномочий государства, а, во-вторых, государство, принимая законы, само может установить более широкий объем своей правоспособности и ему в этом нельзя отказать¹¹³. Данная позиция в содержательном отношении представляет интерес, однако она не может рассматриваться в качестве самостоятельной с точки зрения разграничения правоспособности по признаку (критерию) наличия или отсутствия ограничений прав государства. Цель, понимаемая как оформленность, определенность воли¹¹⁴, применительно к правоспособности государства означает ограниченность воли государства, но не внешнюю (в смысле иными субъектами права), а внутреннюю, как собственное ограничение правоспособности. Поэтому данная позиция не противостоит первому подходу, а лишь уточняет его с точки зрения характера и причин ограничения правоспособности. В дореволюционной литературе, как справедливо отмечал К. Анненков, юридические лица вообще признавались правоспособными только отчасти; их объем правоспособности, в том числе публичных юридических лиц, определялся (по мнению Д. И. Мейера, К. Д. Кавелина, К. П. Победоносцева, Пергамента и др.) законами, положениями и

¹¹¹ См., например: Субъекты гражданского права. М., 1984. С. 270; Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. Е. А. Суханова. М., 1993. Т. 1. С. 108.

¹¹² См.: Гражданское право: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2001. Т. 1. С. 193.

¹¹³ См.: Там же.

¹¹⁴ См.: Гегель. Философия права. С. 75-76.

уставами, а, согласно дополнению К. Д. Кавелина, и учредительными договорами¹¹⁵.

Принципиально иная позиция состоит в признании универсальной правоспособности государства, в отличие от правоспособности граждан и частных юридических лиц¹¹⁶. Универсальный характер правоспособности государства определяется вне зависимости оттого, что некоторые элементы правоспособности, имеющиеся, например, у граждан (правовая возможность выступать наследодателем, быть автором произведений литературы, науки, искусства, субъектом семейно-правовых и некоторых иных отношений), у государства как субъекта права, отсутствуют. А. А. Пушкин применительно к советскому государству писал о том, что его нельзя рассматривать как обычное юридическое лицо, так как «оно само определяет порядок осуществления принадлежащих ему прав как субъекту гражданских правоотношений. К советскому государству не применимы правила о возникновении и прекращении юридических лиц. Советское государство само определяет рамки своего участия в гражданских правоотношениях. Поэтому на него не распространяются и правила о специальной правоспособности, регулирующие деятельность юридических лиц. Советское государство обладает универсальной правоспособностью (подчеркнуто нами. — С. Л.)»¹¹⁷. Ко второму подходу, определяющему правоспособность государства в качестве универсальной, примыкает позиция, согласно которой государство обладает общей правоспособностью в сфере гражданско-правовых отношений¹¹⁸. Чисто с формальной точки зрения, очевидно, правы представители подхода, согласно которому государство обладает специальной, ограниченной правоспособностью, так как права и обязанности государства определены законом и часть тех правовых возможностей, которые имеются у других субъектов пра-

¹¹⁵ См.: Анненков К. Система русского гражданского права. Т. 1. Введение и общая часть. СПб., 1910. С. 268-269.

¹¹⁶ См., например: Гражданское право: Учебник для вузов. Ч. 1 // Под общ. ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. М., 1998. С. 140.

¹¹⁷ Пушкин А. А. Субъекты гражданского права (текст лекций). Харьков, 1974. С. 16-17.

¹¹⁸ В частности, такую точку зрения излагает В.В. Залесский, который, однако, не объясняет оснований данного вывода. Он отмечает, что на содержание гражданской правоспособности государства существенно влияют стоящие перед ним задачи. (См.: Гражданское право России. Курс лекций. Часть первая / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1996. С. 112.)

ва, у государства отсутствует. Но это справедливо лишь с формальной стороны. В сущности же политическое (неправовое) государство, как властвующий и суверенный субъект, никем не может быть ограничен в своей правоспособности. Собственные правовые самоограничения лишь доказывают его суверенность и не изменяют его природу, политическое государство живет по своему собственному праву, оно само устанавливает для себя юридические ограничения, само же их и отменяет. Отсюда с принципиальной точки зрения оно является субъектом с универсальной правоспособностью, лицом, формирующим собственной политической волей свое особое право, устанавливающим, изменяющим и отменяющим правоспособность для других субъектов — граждан и юридических лиц. Это лицо, которое стоит над всеми другими субъектами права и само определяет их и свою правовую личность, включая правоспособность.

Ранее нами отмечалось то обстоятельство, что правоспособность как абстрактное свойство субъекта права некорректно раскрывать посредством перечисления всех тех прав и обязанностей, которыми обладает правовое лицо. Применительно к политическому государству как субъекту власти, который никем неограничен в своих правовых возможностях, способен создавать свое собственное право, данный вывод особенно актуален. Описание правоспособности через установление исчерпывающего перечня прав и обязанностей лица может иметь какой-то смысл по отношению к той категории субъектов права, которые обладают уставной или целевой правоспособностью, являются производными от основных субъектов права, создаются ими для осуществления конкретных целей и задач. Для тех же лиц, которые сами являются творцами права, первичными его субъектами, такой способ определения правоспособности является вдвойне некорректным.

В силу особой, политической природы государства в его правоспособности многими авторами выделяются два начала: частноправовое, которое выражается в классической конструкции юридического лица, и публично-правовое, выражаемое в особом статусе авторитарного, властвующего субъекта, устанавливающего для себя особые, исключительные права, преимущества и навязывающего свою волю иным субъектам права. В истории юриспруденции существовал период, когда личность государства раздваивалась, выделялась патримониальная личность и собственно субъект власти. Леон

Дюги обращал внимание на различие подходов немецких и французских юристов по данному вопросу. Немецкие юристы, по его мнению, долгое время настаивали на том, что патримониальная личность государства, именуемая фиском, разнится от его личности как субъекта публичной власти. Французские же юристы принципиально возражали против этого. Часть из них (Мишу, Ориу и др.) полагала, что государство образует лишь одно, единое юридическое лицо, являясь в правовом мире в двух видах (как публичная власть или как носитель имущественных прав). Другая часть (Бертелеми и др.) считала, что только патримониальное государство является юридическим лицом, публичная же власть нет¹¹⁹. С замечанием Л. Дюги по поводу различий подходов немецких и французских юристов можно согласиться, но лишь с той оговоркой, что далеко не все немецкие авторы придерживались первого подхода. В частности Г. Дернбург писал о том, что «личность государства — едина, нераздельна. Этот принцип не нарушается тем обстоятельством, что управление государственным имуществом распределено между различными ведомствами...»¹²⁰. Сам Л. Дюги также считал, что государство как юридическое лицо является носителем не только прав публичной власти, но и патримониальных прав. Оно обладает не только правами, но и патримониальными обязательствами¹²¹.

В российской дореволюционной юридической науке личность государства главным образом признавалась единой. В частности, один из первых российских цивилистов, Д. И. Мейер критически высказывался в адрес тех, кто признавал имущество, принадлежащее государству, субъектом права, называя его казной. Он писал: «Итак, представляются два юридических лица, имущество государства и само государство, из которых одно составляет собственность другого. Но это явное противоречие: лицо тем и разнится от вещи, что имеет самостоятельное бытие, тогда как принадлежность в собственность поглощает личность. Но не должно смешивать казну с государством в других отношениях, как это делается иногда: государство не только субъект имущественных прав, но ему принадлежат и другие права. Например, государство занимается воспитанием юношества: эта деятельность и права, связанные с нею, не имеют

¹¹⁹ Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. С. 61.

¹²⁰ Дернбург. Пандекты. Т. 1. Общая часть. М., 1906. С. 162.

¹²¹ См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. С. 60.

ничего общего с деятельностью казны. Или государство призревает бедных, помогает больным, вступает в сношения с другими государствами, производит суд и расправу: все это отношения иного рода, чем отношения имущественные»¹²². Таким образом, Д. И. Мейер рассматривал государство в качестве единого субъекта права, а казну понимал как одну сторону (одно качество) его деятельности, правовой личности государства, а именно: государство в сфере имущественных отношений, в юридическом быту.

К. Д. Кавелин также не рассматривал казну ни в качестве особого юридического лица, отличного от государства, ни как особое ведомство, а рассматривал лишь как совокупность юридических имущественных и обязательственных отношений государства, понимаемого как единое целое, с составляющими его элементами. Для него государство, как казна, является таким же лицом в юридическом смысле, каким является лицо физическое¹²³. Аналогичным образом рассматривал государство Г. Ф. Шершеневич, он писал: «Публичные юридические лица устанавливаются помимо воли частных лиц. Между ними самое видное место занимает казна, представляющая государство с хозяйственной его стороны. Это один субъект, несмотря на то, что эта хозяйственная деятельность осуществляется разными органами»¹²⁴. К. Анненков разделял указанную позицию, полагая, что именно государство является субъектом имущественных прав, что казна — это и есть государство как имущественный субъект¹²⁵. Более того, в самом законе (X т., ст. 698) казна рассматривалась в качестве одного из субъектов гражданских прав, наряду с физическими лицами; из анализа которого многие вышеназванные авторы делали вывод о том, что под казной следует понимать именно государство.

Истоки данных представлений лежат в римском праве, где казна (фиск) рассматривалась в качестве государства, взятого в его имущественном аспекте. В. Б. Ельяшевич отмечал, что господствующее

¹²² Мейер Д. И. Русское гражданское право. Общая часть. 2-е изд. СПб., 1862. С. 121 (сноска).

¹²³ См.: Кавелин К. Права и обязанности по имуществам и обязательствам. СПб., 1879. С. 17-18.

¹²⁴ Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995. С. 91.

¹²⁵ См.: Анненков К. Система русского гражданского права. Т. 1. Введение и общая часть. С. 235.

мнение издавна давало совершенно определенный ответ по происхождению фиска, которое заключается в том, что первоначально фиск является частным имуществом принцепса, но постепенно превращается в государственное имущество, его процесс превращения завершается исчезновением созданной еще в республиканский период под властью сената государственной казны (aerarium populi Romani), которая постепенно низводится до роли городской кассы; с этого времени фиск становится воплощением имущественной стороны государства. Он является юридическим лицом, выступающим в обороте наравне с частными лицами¹²⁶. Сам В. Б. Ельяшевич, правда, пытался оспорить господствующее мнение в отношении фиска, но, как представляется, в полной мере ему это не удалось. Более осторожный в своих оценках по данному вопросу Н. Суворов, признавая в известной степени справедливость доводов, как сторонников, так и противников признания гражданской правосубъектности римского государства, все же пришел к выводу о том, что под «фиском, с точки зрения догмы римского права, нужно понимать, государство, как хозяина государственного имущества»¹²⁷. Из современных авторов можно, например, отметить Д. В. Дождева, который также полагает, что «со временем fiscus стал восприниматься как самостоятельный субъект права, юридическое лицо, специфика которого определялась рядом привилегий административного характера»¹²⁸. Е. А. Флейшиц, напротив, считает, что в Риме «начавшая пробивать себе путь идея государства, как носителя частных имущественных прав, была оттеснена воплощением государства в личности princepc'a»¹²⁹. Для нас в данном случае важным является в конечном счете не то, в какой степени соответствуют или не соответствуют исторические факты, относящиеся к римской государственности, нашим современным представлениям о государстве как субъекте гражданско-правовых отношений, а то, что сами эти представления формировались под влиянием Рима, что истоки нашего правосознания в этой части явно имеют римские корни.

¹²⁶ См.: Ельяшевич В. Б. Юридическое лицо, его происхождение и функции в римском частном праве. СПб., 1910. С. 66-69.

¹²⁷ Суворов Н. Об юридических лицах по римскому праву. Ярославль, 1892. С. 163.

¹²⁸ Дождев Д. В. Римское частное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2003. С. 300.

¹²⁹ Римское частное право: Учебник /Под ред. И. Б. Новицкого и И.С. Перетерского. М., 2002. С. 97.

Что касается проблемы корректности определения государства как фиска и вытекающих из этого определения выводов, то, на наш взгляд, — это проблема скорее методологического порядка. Она касается не римского правосознания, а нашего собственного, современного правосознания. Данная проблема заключается в аналитическом характере современного правоведения, она — следствие аналитического сознания, ориентирующего на разделение всего и вся по определенным, достаточно жестким, критериям. Данные критерии провоцируют соответствующие им выводы по типу: либо-либо (либо государство — субъект частного права, гражданско-правовых отношений — либо не субъект). Здесь нет полутонов, нет переходов, есть «да» или «нет». Аналитическое правосознание не замечает своей односторонности и прямолинейности, но, главное, оно не видит оснований для дальнейшего синтеза. Оно оказывается еще не совсем сформировавшимся, не готовым к объединению разделенных им самим же элементов (включая частное и публичное право) в одну целостную систему. Оно в этом отношении оказывается более ущербным, чем оцениваемое им римское правосознание, относившееся с великой осторожностью ко всяким резким, «жестким» дефинициям. Данное сознание вовсе не заслуживает упрека И. Канта по поводу того, что оно все еще не сформулировало понятия права. На наш взгляд, оно в принципе не может его сформулировать, так как понятие права не является аналитическим, это понятие синтетическое. Аналогичным образом понятие государства как субъекта права является синтетическим и не может быть сформулировано лишь посредством теоретического анализа.

Когда В. Б. Ельяшевич и другие авторы обращают внимание на то, что римское государство республиканского периода является собственником движимого и недвижимого имущества, стороной в арендных отношениях, иных гражданско-правовых обязательствах, использует способы обеспечения обязательств (пусть и отличные от тех, которые использовались другими лицами), и вместе с тем делают вывод о том, что римское государство, «все его юридические отношения стояли вне гражданского права»¹³⁰, то это есть проявление аналитического радикализма. Как, впрочем, и прямо противополож-

¹³⁰ Ельяшевич В. Б. Юридическое лицо, его происхождение и функции в римском частном праве. С. 65.

ные выводы других авторов, утверждающих, что римское государство с незапамятных времен было субъектом гражданского права.

Существенное отличие современного российского гражданского законодательства по сравнению с дореволюционным состоит в том, что государственная казна (ст. 214 ГК РФ) рассматривается в нем не в качестве субъекта права, а как объект права, как имущество (средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями); аналогичным образом в качестве объекта права рассматривается муниципальная казна (ст. 215 ГК РФ), хотя еще в советском праве (ст. 19 ГК РСФСР 1922 г.) государственная казна определялась в качестве субъекта права. Такое кардинальное изменение подхода к пониманию казны (от субъекта к объекту права), на наш взгляд, едва ли оправдано. Во-первых, объективация представлений о казне приводит к различным терминологическим противоречиям, несуразностям. Например, возникает вопрос, как в контексте приведенного законодателем определения казны следует понимать такие широко распространенные юридические термины как: «казенное предприятие», «казенное имущество» и т. п.? Если предприятие — это объект права, имущественный комплекс (ст. 132 ГК РФ), а казна — это нераспределенное, незакрепленное имущество, то казенное предприятие — это незакрепленный за субъектами права имущественный комплекс? Или имущество, которое «принадлежит» другому имуществу? Аналогичные вопросы возникают по поводу так называемого казенного имущества. Но это лишь внешняя сторона вопроса, вторым, более важным, следствием такого подхода к пониманию казны является то, что законодатель (подобно Г. Ф. Шершеневичу), по существу, покусился на юридическую (гражданско-правовую) личность государства, он поторопился опредметить эту личность, превратить ее в груду имущества. Он спешит подменить личность государства и водрузить на ее место имущественную массу. Но данная подмена не решает проблему фиска, казны, напротив, она от этого еще более усложняется. Естественно, что гражданско-правовая реальность не может существовать без правовой личности государства, имущество не может представлять само себя в правовых отношениях, гражданско-правовая реальность неизбежно требует правовой личности государства.

Покушение на патримониальную личность государства со стороны современного российского законодателя на этом не заканчивается. Вторая угроза для нее заключается в том, что законодатель не признает государство в качестве юридического лица. В ст. 124 ГК РФ определено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами; что к вышеназванным субъектам применяются нормы, определяющие участие в гражданско-правовых отношениях юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Отсюда следует, что государство (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации), а также муниципальные образования — это особые субъекты права, не относимые ни к юридическим лицам, ни к гражданам. Это нечто такое, что внешне (как правовая личность) похоже на юридическое лицо, но не является таковым. Законодатель намекает на то, что это неведомая правовая личность обладает какими-то особенностями, присущими только ей, но при этом не называет их. Возможно, он полагает, что, определяя государство как нечто такое, к чему, в общем (за некоторыми исключениями), применимы нормы, касающиеся юридических лиц, он установил правовую личность государства, однако в теоретическом плане следует признать, что созданный им новый субъект права является «черной дырой», правовой пустотой, тем нечто, которое не определено. Не создав новую правовую личность, не определив ее, он в то же время нанес существенный урон самой идее юридического лица. Если ранее за юридическим лицом всегда оставалась возможность отрицательного определения, как лица, противостоящего физическому лицу, то теперь в теоретическом плане данная возможность утрачивается. В связи с этим уже два субъекта права (государство и юридическое лицо) оказываются в неопределенном состоянии.

На наш взгляд, правовую личность государства не следует выводить за рамки понятия юридического лица. Скорее целесообразно расширить эти рамки, рассматривая данное понятие в качестве общеправового, имеющего смысл не только для частноправовой сферы, но и для всего права в целом, включая публичноправовые отношения. Государство, как всякое юридическое лицо, должно

определяться в качестве производного от человека субъекта права, в качестве вторичного субъекта. Эта правовая связь с человеком как гражданином государства не должна прерываться, так как в конечном счете от нее зависит не только правоспособность гражданина, но и правоспособность, а также дееспособность самого государства. Государство не в меньшей степени, чем человек, нуждается в этой правовой связи, оно существует постольку, поскольку его граждане признают свою правовую связанность в качестве членов общей государственной корпорации, выполняют функции государства, являются должностными лицами, служащими государства, выступают его представителями и т. д.

Принципиального различия между правовой личностью государства и личностью любого другого юридического лица не существует: государство, как и всякое иное юридическое лицо, есть обособившиеся от человека его правовые свойства, качества, его правовая личность. По своей правовой природе государство остается юридическим лицом, сохраняя его свойства. Вместе с тем оно имеет одну существенную особенность, отличающую его от других видов юридических лиц. Данная особенность заключается, как уже отмечалось, в том, что государство создается во имя права, как корпорация, имеющая целью обеспечение правового взаимодействия, правовой коммуникации людей. Отсюда оно должно быть юридическим лицом не только по форме, но и по своей идее, оно должно осуществлять не особую волю отдельных лиц в составе народа, а общую волю своих граждан. Как правовое лицо оно живет правовой связью, в отличие от политического государства, которое существует за счет разделения общества на властвующих и подвластных.

Формирование правовой государственности означает укрепление правовой связи государства со своими гражданами, преодоление его правового отчуждения от личности, признание его зависимости, производности от человека, что неизбежно предполагает изменение характера правоспособности государства. Правовое государство, в отличие от политического, не может обладать общей или универсальной правоспособностью, оно не вправе самостоятельно устанавливать для себя цели, задачи, функции, права и обязанности. Правоспособность государства, а также весь объем его прав и обязанностей должны определяться гражданами. Именно граждане вправе устанавливать как саму абстрактную возможность государст-

ва быть субъектом права, так и те сферы, а также виды деятельности, в которых необходимо участие государства, правовые формы этой деятельности, ее пределы, гарантии соблюдения прав граждан, меры юридической ответственности государства и его должностных лиц перед личностью. Здесь неприменима как формула государства— «ночного сторожа», так и идея проникающего во все сферы общества тоталитарного государства. Для правового государства не существует однажды установленного и неизменного спектра функций, задач и соответствующего этим задачам и функциям комплекса прав и обязанностей. Выступая в качестве гаранта общей правовой воли и главной осуществляющей ее инстанцией, оно следует за этой волей, участвует в тех видах деятельности, которые необходимы, в которых нуждаются граждане как члены государственно-правовой корпорации. Напротив, те виды деятельности, функции, которые начинают успешно осуществляться без участия государства, оно должно оставить. Таким образом, правоспособность государства как субъекта права, а также конкретный состав его прав и обязанностей имеют производный от личности, зависимый от нее характер, они определяются общей волей граждан и ею формируются.

В советской юридической литературе, а также в современной российской юриспруденции вопрос о дееспособности государства редко становится предметом обсуждения, очевидно, это обусловлено тем, что, по общему мнению, дееспособность возникает и прекращается одновременно с правоспособностью, т. е. неразрывно связана с ней. Однако, как уже нами отмечалось ранее, дееспособность не должна связываться лишь с достижением определенного возраста или с психическим состоянием лица, либо с возможностью так называемыми собственными действиями осуществлять права и обязанности, поскольку данные критерии относимы лишь к одному субъекту права — человеку. Чтобы понятие дееспособности можно было применить по отношению к государству, а равно ко всем другим субъектам права, на наш взгляд, под дееспособностью следует понимать определяемую на основе норм права (определяемую правопорядком на основе установленных им юридических критериев) реальную готовность конкретного лица, в данном случае государства, к осуществлению всех или некоторых функций субъекта права. Установление готовности государства к выполнению его функций

субъекта права должно касаться различных условий его деятельности, включая организационные, имущественные и другие.

После экономического кризиса 1998 г., когда возникла проблема неплатежеспособности российского государства, стало очевидно то, что Российская Федерация как субъект права оказалась не в состоянии выполнять свои обязательства перед гражданами, частными организациями, а также иными государствами, по существу стала банкротом. В таком же состоянии оказались многие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. У ряда субъектов РФ и муниципальных образований было реализовано все их наличное имущество, и встал вопрос об обращении взыскания на имущество, закрепленное за созданными ими юридическими лицами¹³¹. В связи с этим некоторыми авторами предлагалось снять «корпоративную маску» с государственных юридических лиц либо установить их субсидиарную ответственность по долгам неплатежеспособного государства¹³². Такой подход к решению возникшей финансовой проблемы представляется корректным для системы правовых отношений, для правового государства, но он не отвечает принципам властеотношений, идее политического господства государства в обществе. Российское государство, пользуясь своими властными возможностями, суверенным статусом, основное бремя своих финансовых проблем возложило на своих граждан, частных организаций, на иных субъектов права, по существу заставив их платить по своим долгам. Таким образом, оно вывело очередной раз себя из сферы правовых отношений, поставив себя вне права.

На наш взгляд, для права принципиально важно не допускать такого «ухода» государства из правовой сферы, возвышения себя над правопорядком, над другими правовыми субъектами. Правовое сообщество не может безучастно взирать на подобного рода акты презрения со стороны государства существующего правопорядка, оно не должно ограничиваться определением лишь мер ответственности отдельных должностных лиц, виновных в возникновении подобных проблем, но должно устанавливать на основании общих

¹³¹ См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. М., 2003. Т. 1. С. 231-232.

¹³² См.: Там же.

правил, относящихся ко всем субъектам правовой системы, меры юридической ответственности государства как правовой личности, а также ее дееспособность в финансовом и иных аспектах. Право должно закреплять критерии дееспособности государства, устанавливать систему контроля за их соблюдением и определять правовые меры, обеспечивающие восстановление этой дееспособности либо направленные на реорганизацию существующего государства. Принципиально оно должно рассматривать государство и относиться к нему так же, как и к другим субъектам права. Возможно, для современного российского правосознания кажется преждевременной сама постановка вопроса о законодательном закреплении возможности признания государства недееспособным, его реорганизации или ликвидации на этом основании. Опыт общения с государством многих граждан приучил их к тому, что «священная корова» государства является неприкасаемой и сама она способна изменить правовую судьбу любого из существующих субъектов права. Вместе с тем уже сегодня можно наблюдать возникновение по инициативе граждан процесса реорганизации одного из субъектов Российской Федерации по причине именно его финансовой неспособности осуществлять свою деятельность. Речь идет о Коми — Пермяцком автономном округе, который после прошедшего референдума, объединяется с другим субъектом Российской Федерации (Пермской областью) в Пермский край. Данное событие можно рассматривать в качестве одного из немногих примеров реорганизации по инициативе граждан существующего государственного образования.

Финансовая сторона — далеко не единственный аспект, который должен учитываться при определении дееспособности государства. Недееспособность государства может возникнуть и по причинам организационного характера, в силу неготовности власти управлять происходящими в обществе процессами, например, когда субъекты власти некомпетентны или когда отчуждение власти от народа настолько велико, что она теряет нити управления страной. М. С. Горбачев, описывая ситуацию, возникшую в результате брежневского руководства страной, отмечал: «Общество становилось все более неуправляемым. Мы только думали, что управляем, а на самом деле складывалась ситуация, о которой предупреждал еще Ле-

нин: машина едет не туда, как думают те, кто сидит у руля»¹³³. Еще более опасная для общества ситуация может наступить в случае возникновения конфликта между различными ветвями власти. Что, в частности, произошло в России осенью 1993 г., когда противостояние, возникшее между Верховным Советом и Президентом Российской Федерации, приобрело вооруженный характер и привело к человеческим жертвам. Для предупреждения подобного рода ситуаций общество и государство нуждается в правовых гарантиях. Одной из таких гарантий могло бы быть закрепление в законе критериев организационной неспособности государства, его органов управлять страной и мер, способствующих восстановлению прежних механизмов государственного управления либо направленных на реорганизацию существующей государственной системы. Речь, подчеркнем, идет не о частных проблемах функционирования государства, его органов, а о системных кризисах государства. Применительно же к отдельным органам государства, государственным организациям, учреждениям, как и к другим субъектам права, должны в полной мере применяться известные механизмы аттестации, лицензирования и т. д.

Единство праводееспособности правового государства обусловливается его корпоративно-правовой сущностью, связанностью его общей волей граждан, служением его праву. В политическом государстве, где противопоставляется частное и публичное начало, всегда возникает вопрос о единстве правовой личности государства, о целостности его праводееспособности. Деление праводееспособности государства на частноправовую (патримониальную, фискальную и т. д.) и публично-правовую (властно-правовую, административно-правовую и т. д.), хотя, по мнению ряда авторов и не означает отказа от представления о государстве как едином субъекте, однако на практике ведет к тому, что эти «половинки» существуют достаточно обособленно друг от друга. Каждая из них определяется своими особыми подсистемами норм (частноправовыми или публично-правовыми), основывается на диаметрально различных подходах, принципах, методах правового регулирования (согласно одному подходу, государство — это имущественно обособленная от других личность,

¹³³ Горбачев М. С. Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира. М., 1987. С. 18.

взаимодействующая с ними на основе равенства, автономии, неприкосновенности собственности, свободы и т. д.; согласно другому подходу, государство — это властвующий субъект, способный навязывать свою волю всем иным лицам, обязывающий их платить налоги на содержание государственного аппарата, осуществлять иные обязанности, принуждающий к исполнению своих решений). Сам характер частноправовой и публично-правовой праводееспособности государства различен: в первом случае он имеет специальный, ограниченный законом, системой правопорядка, характер; во втором — универсальный, безграничный, предполагающий возможность государства диктовать обществу свое собственное право. По существу, в одной юридической форме, одной правовой внешности сосуществуют две разные правовые личности, два разных субъекта права, объединенных одним названием.

Если для политического права, основанного на римских представлениях о империуме и доминимуме, на идее отчуждения человека от государства, такое разделение права и праводееспособности на две части (частноправовую и публично-правовую), является естественным, закономерным, не вызывающим принципиальных возражений, то с точки зрения концепции правового государства оно является аномальным, противоестественным. Правое государство, существующее как правовая корпорация граждан, не может относиться к своим гражданам, их правовым актам, действиям как к чему-то «частному», не имеющему отношение к государству, правопорядку, оно не может противопоставлять себя (в качестве «публичного» целого) им (как существующим вне государственно-правовой корпорации, «частным» лицам). Оно живет не политическим разделением (на «своих» и «чужих», публичных и частных лиц), а правовой связью, правовым единством. В самом понятии «гражданин» для государства уже снят вопрос о частности лица, для него оно предстает в качестве государственно-правового деятеля. Когда цивилисты настаивают на том, что договор — это явление частноправовое, то в этом утверждении игнорируется один очень существенный момент, а именно, что в нем участвуют субъекты права,т. е. лица, входящие в систему существующего правопорядка, в государственно-правовую корпорацию, действующие в этом качестве (а не сами по себе) по правилам этой системы, что воля этих «частных» лиц не должна противоречить закону, общей воле,

иначе она оказывается в правовом смысле недействительной. Когда имеют в виду патримониальную или фискальную сторону государства, противопоставляя ее публично-правовой стороне; то при этом не учитывается то, что сама эта патримониальная сторона возникает главным образом в связи с фискальной деятельностью государства, в связи с отчуждением собственности «частных» лиц в результате налоговых и иных экспроприаций, а также в результате захвата имущества других государств, народов.

Для правового государства недопустимо противопоставление частного и публичного начала, для него общая правовая воля заключает в себе волю «частных» лиц, само оно как правовая корпорация должно существовать во имя этого единства, целостности. Отсюда всякие попытки осуществить в правовой корпорации идею разграничения права на две противополагаемые с точки зрения принципов, методов регулирования сферы (частноправовую и публично-правовую) и, соответственно разделения праводееспособности государства на частноправовую и публично-правовую должны рассматриваться как покушения на саму правовую государственность, на ее идею.

Противоречивый характер современного государства, претендующего, с одной стороны, на признание его в качестве правового государства, а с другой стороны, продолжающего властвовать, осуществлять функции политического государства, можно проследить на примере российского постперестроечного государства. Наиболее рельефно данный характер выражается в российской налоговой системе, в ее основных принципах, общих положениях. В статье 8 Налогового кодекса РФ дано определение одного из ключевых понятий налогового права — понятие налога. Под налогом здесь понимается «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований». Если оставить в стороне все технико-юридические погрешности данной формулировки, свидетельствующие об отношении законодателя к своей деятельности и косвенно — к своим налогоплательщикам, то следует отметить, то обстоятельство, что в содержательном плане в данном определении нашли отражение признаки налога, обсуждаемые в литературе, а также закрепленные в

решениях Конституционного Суда РФ (в частности, в постановлении от 17 декабря 1996 г. № 20-П, в постановлении от 11 ноября 1997 г. № 16-П и др.). Конституционный Суд признал, что налоговый платеж является формой отчуждения денежных средств (п. 2 постановления от 24 февраля 1998 г. № 7-П), что определяется его публично-правовой природой, фискальным суверенитетом государства, односторонним характером данных отношений (п. 3 постановления от 12 октября 1998 г. № 24-П)¹³⁴.

Таким образом, речь идет об осуществляемой в юридической форме экспроприации принадлежащей налогоплательщику собственности для целей финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. Государство в одностороннем порядке требует от налогоплательщика передачи части его имущества (денежных средств) на безвозмездной основе, т. е. не обещая ему ничего взамен. Уплата налога не предполагает никаких встречных имущественных или неимущественных обязанностей со стороны государства, предоставление им какого-либо эквивалента. Возврат выплаченных в виде налогов денежных сумм за некоторыми исключениями, установленными законом, не допускается. Государство по закону не обязано действовать в интересах налогоплательщика или в общих интересах всех налогоплательщиков, не предоставляет ему (им) право контроля за расходованием полученных в виде налогов средств, не предусматривает механизма своей правовой ответственности перед налогоплательщиком. Не обещает ему взамен ничего! По существу, оно не видит в нем субъекта права, своего гражданина, относится к нему как к подданному государства¹³⁵. В этом отношении современное российское государство оказалось достойным преемником экономической политики советского государства и последовательным продолжателем марксистско-ленинской идеи «экспроприации экспроприаторов». Идея приватизации государственной и муниципальной собственности, дополненная идеей налоговой экспроприации частной собственности, созда-

¹³⁴ См. подробнее: Архипов С. И. Налоговое право России: Краткий курс лекций. 2-е изд. Екатеринбург, 2000. С. 24-26.

¹³⁵ В данной связи уместно напомнить высказывание Н. И. Тургенева, изложенное им в его «Опыте теории налогов»: «каждый налог есть зло, ибо он лишает платящего части его собственности...» (У истоков финансового права. М., 1998. Т. 1. С. 131 (Серия «Золотые страницы финансового права России»)).

ют систему бесконечной национализации. Большевики и не предполагали, что поставленная ими задача присвоения государством всего частного решается так просто — с помощью фискального ведомства. Современное российское государство усвоило для себя принцип, согласно которому можно целенаправленно не заниматься экономикой, осуществлением экономических проектов, организацией взаимодействия «хозяйствующих субъектов», управлением государственными предприятиями и т. д. Основные усилия государства сегодня сконцентрированы на двух основных задачах: во-первых, возмездного отчуждения, приватизации государственного и муниципального имущества или сдачи его в аренду; а, во-вторых, на том, чтобы затем с помощью налогов и арендных платежей национализировать то, что создано стараниями частных лиц. Если в Азии, как отмечал К. Маркс, с незапамятных времен, как правило, существовали три отрасли управления (финансовое ведомство, военное и ведомство общественных работ)¹³⁶, то сегодня в России существуют два главных ведомства: ведомство приватизации и ведомство налоговой национализации.

Политическая сущность российского «правового» государства выражается также в установленных и осуществляемых им принципах налогового права¹³⁷. В качестве основных принципов, общих начал налогового права законодатель установил, во-первых, принцип равенства налогообложения (понимаемый как принцип равного налогового бремени). Данный принцип вытекает из ч. 2 ст. 8, ст. 19, 57 Конституции РФ и прямо закреплен в п. 1 ст. 3 Налогового кодекса. Он означает недопущение (запрет) установления дифференцированных ставок налогов и сборов, налоговых льгот в зависимости от форм собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала. Также он предполагает, что налоги и сборы не могут иметь дискриминационного характера и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев (но допускает установление особых видов пошлин либо дифференцированных ставок ввозных таможенных пошлин в зависимости от страны происхождения товара в соответствии с Налоговым кодексом и таможенным законода-

¹³⁶ См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 9. С. 132.

¹³⁷ См.: Архипов С. И. Налоговое право России. С. 14-18.

тельством). Таким образом, принцип равенства в налоговом праве означает лишь равенство по отношению к налогоплательщикам, равенство их правового статуса, но вовсе не означает равенства налогоплательщика по отношению к государству. В отношениях с ним налогоплательщик оказывается неравным, односторонне обязанным, между ними главным принципом выступает принцип фискального государственного суверенитета, односторонней зависимости налогоплательщика от воли государства, своего рода фискально-правовой диктатуры государства. По отношению к налогоплательщику российское государство оказывается вовсе не правовым государством, а все той же «первоначально господствующей властью, властью господствующей в силу собственного своего могущества и собственного права».

Другим принципом, предусмотренным Налоговым кодексом (ч. 1 ст. 3), является принцип всеобщности налогообложения. Он означает распространение действия налоговых актов на всех без исключения налогоплательщиков (на всю категорию налогоплательщиков). Очевидно, что здесь речь идет вовсе не о выражении в законе общей воли налогоплательщиков, не о формировании собственно правовой связи между ними, а лишь об общеобязательности. О распространении налогового бремени на всех лиц, кто относится к категории налогоплательщиков. Уплата налогов является безусловным требованием государства, адресованным всем налогоплательщикам и обеспеченным государственным принуждением. Из этого принципа в первоначальной редакции первой части Кодекса (ст. 56) предусматривалось исключение, согласно которому в особых случаях допускалось установление самими представительными органами индивидуальных льгот, освобождение от уплаты налогов в форме принятия нормативных правовых актов в отношении той части налога, которая поступает в соответствующий бюджет. В новой редакции Кодекса предоставление индивидуальных льгот отдельным плательщикам налогов и сборов не допускается.

Для правового государства принцип всеобщности является действительно важнейшим правовым принципом, но применительно к налогообложению он не означает возложение на всех единого налогового бремени. Налог как правовое явление означает двустороннее отношение, двустороннюю связь двух равных в правовом смысле субъектов. Государство, безусловно, не может существовать на слу-

чайные пожертвования от частных лиц, но также не может произвольно отчуждать (экспроприировать) в свою пользу у граждан принадлежащие им денежные суммы, их имущество. Оно не вправе требовать от первичных субъектов права уплаты бесцелевых (без указания цели, на которые будут расходоваться средства) платежей, налогов. В тех сферах, где требуется государственное участие (строительство дорог, школ, больниц и т. д.), оно должно поступать так, как любой другой субъект права. Оно должно предложить своему гражданину возможность выбора: желаешь пользоваться частными дорогами и платить за каждый километр проезда по ней — это твое право; хочешь пользоваться государственными или муниципальными дорогами, то я предлагаю тебе на выбор различные варианты твоего участия в финансировании данного государственного проекта, соответственно различные виды обязательств, гарантии и меры ответственности каждой из сторон. Государство при решении общих дел не должно рассматривать себя в качестве властвующей, принуждающей силы, а лишь в качестве связующего звена, обеспечивающего достижение правовой связи между субъектами, соответственно решение на ее основе экономической, хозяйственной или иной проблемы. Налог в правовом смысле должен быть платой лица за постоянно оказываемую государством услугу, размер которой определяется не произвольно государством, а является результатом свободного выбора налогоплательщика. В этом отношении любая частная корпорация или физическое лицо, предоставляющие такие же услуги за меньшую цену или более высокого качества, чем государство, должны иметь возможность непосредственно вступать в правовые отношения с налогоплательщиками, привлекать на эти цели их денежные суммы. Правовое государство, обеспечившее оптимальное решение проблемы строительства и эксплуатации дорог, здравоохранения или образования без посредничества налоговых органов, должно считать свою задачу в этой части выполненной. В этом его отличие от политического государства, которое видит здесь свою вотчину и готово осуществлять эти функции вечно за счет налогоплательщика, оставаясь при этом безответственным перед ним.

Актуальным для политического права, на наш взгляд, представляется первоначально закрепленный в Налоговом кодексе принцип справедливости налогообложения. Данный принцип призван дополнять и корректировать принцип равенства налогообложения. Уже

Жан Боден в своих «Шести книгах о республике» настаивал на том, что надо честным образом наполнять государственную казну, на соблюдении принципа справедливости при налогообложении настаивали Соден, Лотц, Шеффле, Вагнер, российский экономист-самоучка Иван Посошков и многие другие авторы¹³⁸. Реально в экономической сфере представлены различные субъекты, имеющие неодинаковые финансовые, материальные, организационные условия своей деятельности, а также разную социальную значимость, выполняющие различные общественные функции. Это должно учитываться законодателем при определении субъекта, объекта налогообложения, налоговых ставок, льгот, других элементов налогообложения. Сам законодатель первоначально закрепил принцип справедливости в ст. 3 Кодекса, при этом, понимая данный принцип весьма оригинально: как фактическую способность налогоплательщика уплачивать налог. Во второй редакции упоминание этого принципа вовсе было исключено из закона за ненадобностью. Законодатель, отменив указанное положение, тем самым, признал российское налоговое несправедливым! Последующая за отменой данного положения законодательная деятельность российского парламента подтвердила данный вывод. Подобно экс-президенту Польши В. Ярузельскому, обещавшему польскому народу, что тот в период его правления будет жить хуже и честно сдержавшему свое обещание, российский законодатель оказался последовательным в части отказа от принципа справедливости налогообложения. Так, например, применительно к единому социальному налогу в отношении индивидуальных предпринимателей, а также адвокатов, имеющих небольшие доходы, налоговая ставка установлена в несколько раз выше, чем для лиц, имеющих крупные доходы. Такая очевидная несправедливость, по мысли законодателя, является вполне допустимой. В отношении налога на прибыль законодатель в равной мере возложил обязанность по его уплате на коммерческие организации и образовательные учреждения, тем самым счел нормальной ситуацию, когда образовательные учреждения содержат за свой счет государство, а не оно содержит их или по крайней мере не препятствует их материальному благополучию. Существует множество других

¹³⁸ См. подробнее: Лебедев В. А. Финансовое право: Учебник. М., 2000. Т. 2. С. 45-51. (Серия «Золотые страницы финансового права России».)

примеров умышленной налоговой несправедливости российского права.

Для правового государства требование справедливости не является самостоятельным принципом, которому законодатель должен следовать, так как в справедливости нуждаются, ее требуют от государства не те, кто формирует волю государства, а те, кто ее исполняет, кто является объектом государственного властвования. Справедливость — это принцип политического права, это выражение причастности государства к проблемам личности. В правовом государстве справедливость имманентно присуща праву, она производна от правовой всеобщности, заложена в ней. Гарантией справедливости права в правовом государстве является не юридически закрепленный принцип законотворчества, а само положение лица в правовой системе, возможность закрепления и осуществления его правовой воли. В политическом государстве в силу того, что личность не является первичным субъектом права и целиком зависит от воли государства, справедливость должна быть оформлена в качестве самостоятельного требования, предъявляемого к законотворчеству, в виде отдельного принципа права. Российский законодатель, отказываясь от принципа справедливости налогового права, формально отказывает личности в причастности государства к ее проблемам, государству же он отказывает в способности представлять все общество, быть организацией публичной власти.

Не меньше вопросов вызывает еще один принцип российского налогового права. Согласно ч. 3 ст. Кодекса налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. О соблюдении экономического принципа целесообразности собирания и расходования налогов, насколько нам известно, говорили многие авторы: Якоб, Юнг, Соден, известный русский финансист В. А. Лебедев и др. И. Посошков в своей работе «О скудости и богатстве» писал: «Казна бы царская собирати, а царство бы его не разоряти. Худой тот сбор, аще кто казну царю собирает, а людей разоряет! К сему же и собранного надо блюсти, дабы даром ничто нигде не сгинуло...»¹³⁹ Однако наличие экономического основания или обоснования налога, сбора само по себе еще не имеет правового значения. Всякие экономические и тому подобные ограничения

¹³⁹ Цит. по: Лебедев В. А. Финансовое право. С. 101.

произвола имеют для него (для произвола) внешний, неправовой характер. Для права имеет значение совместимость произвола одного с произволом другого, т. е. ограничение произвола одного произволом другого. Субъект права (государство или личность) видит свои правовые ограничения не в экономике, экономических показателях, а в правовой воле другого лица. Поэтому когда законодатель говорит о том, что налоги не должны быть произвольными, то это следует понимать не в экономическом смысле, а в правовом. В правовом смысле отсутствие произвола означает правовую связь, согласованность воль субъектов права, т. е. вновь выводит нас на идею правовой всеобщности, общей воли. Чтобы указанное положение начало действительно осуществляться в налоговом праве, необходимо не только закрепить первичные, «суверенные» права личности в праве, но и создать механизм принятия налоговых законов, исключающих закрепление в них воли, интересов одного или нескольких субъектов права. Механизм, подобный тому, о котором говорилось ранее. Необходимо кардинально изменить сам правотворческий процесс, добиться того, чтобы он перестал быть формой государственного властвования, а приобрел собственно правовое содержание. Таким образом, в российском налоговом праве, в его принципах, общих положениях не просто забыта заявленная в Конституции Российской Федерации идея правового государства, напрочь отсутствует упоминание о человеке — гражданине как субъекте налогового права (есть налогоплательщик — лицо, обязанное уплачивать налоги), не реализована идея правовой связи государства и личности; но даже то, что давно является достоянием современных политических (неправовых) государств, а именно: наличие демократического контроля со стороны налогоплательщика за расходованием налогов; принцип справедливости налогообложения; принцип юридической ответственности государства перед налогоплательщиками за использование полученных налогов¹⁴⁰, идея применения финансовых мер, содействующих развитию благополучия малоимущих (социальная идея) и т. д., — все это не реализуется. В связи с этим возни-

¹⁴⁰ В. А. Лебедев отмечал, что уже в 50-х гг. XIX в. окончательно была осознана необходимость ответственности правительства перед обществом в расходах, которые оно предпринимает в интересах общественного блага. (См.: Лебедев В. А. Финансовое право. С. 53.) Задолго до этого Фридрих II писал, что «король ответственен за употребление, делаемое им из государственных доходов». (Там же. С. 66.)

кает закономерный вопрос: есть ли в России налоговое право или существует лишь возведенная в закон идея налоговой экспроприации собственности, имущества «частных» лиц, налоговой диктатуры государства?

Поиск по сайту: