Понятие формы правления. Факторы, влияющие на форму правления

Под формой правления подразумевают организацию верховной государственной власти, в особенности высших и центральных ее органов, структуру, компетенцию, порядок образования этих органов, длительность их полномочий, взаимоотношения с населением, степень участия последнего в их формировании. Форма правления является ведущим элементом в форме государства, трактуемой в широком смысле.

В свое время Аристотель разграничивал формы правления в зависимости от того, осуществляется ли верховная власть единолично (монархия), ограниченным числом лиц (аристократия), всем населением (демократия). Указанный критерий в определенной мере остался значимым до настоящего времени. Формы правления различаются в зависимости от того, осуществляется ли верховная власть одним лицом или принадлежит выборному коллегиальному органу. В связи с этим и выделяют монархические и республиканские формы правления. Именно в этих формах правления наиболее четко прослеживается, кто и как правит в государстве, т.е. кто осуществляет в нем верховную власть.

Исторически эти две формы правления возникли и существуют параллельно.

А) Монархия

Монархическую форму имеет государство, в котором верховная власть принадлежит одному лицу и переходит, как правило, по наследству. Это лицо считается главой государства, пользуется государственной властью по собственному усмотрению, праву, которое не делегировано ему никакой другой властью, тогда как в республике она делегируется одному или нескольким лицам всегда на определенный срок всем народом (или частью его), которому принадлежит суверенитет. Указанное положение характеризует современную монархию, однако, в течение многих веков исторический опыт множества государств породил большое разнообразие монархий, которые трудно охватить единой выверенной формулой.

Термин «монархия» греческого происхождения («монос» – один, «архе» – власть) и означает «единовластие», «единодержавие», хотя известны и исключения. Так, в Спарте существовало два царя. Полибий называет властвование двух консулов в Древнем Риме монархией. И наоборот, лица, именовавшиеся монархами, не имели фактически их полномочий в царский период Рима.

Впрочем, несмотря на большое внимание древних к формам правления, последние оставались еще во многом неразработанными. В самом деле, Аристотель не пишет ничего о республике, реальные монархии на первых порах были значительно ограничены народными собраниями или собраниями старейшин (сенатом и собранием курий в Риме). Монархию связывали лишь с исполнением военных функций, позднее жреческих, судебных. Наследственность в то время еще не стала существенным атрибутом монархии, более важным считались личные качества монарха. Институт монархии не отличался особой разработанностью и в начальный период феодализма, поскольку был связан с крупной земельной собственностью, испытывал влияние раздробленности или довольно жесткое ограничение сословно-представительными собраниями.

Период расцвета монархии – это рубеж Нового времени. Именно тогда со всей четкостью проявляется отличие монархии от республиканской формы правления, вырабатываются важнейшие ее разновидности: монархия абсолютная, неограниченная и монархия конституционная, ограниченная уже общенародным представительством (парламентом).

Признаками монархической формы правления в настоящее время являются:

- существование единоличного главы государства, пользующегося бессрочной пожизненной властью;

- юридическая независимость и безответственность монарха, подчеркиваемая институтом контрассигнатуры – порядком, при котором утвержденные монархом правовые акты подлежат обязательному заверению подписью премьер-министра (реже одного из министров), ответственного за исполнение данного акта;

- наследственный порядок преемственности верховной власти.

Существую две системы наследования престола – персональная и семейная. При персональной системе трон наследует конкретное лицо, заранее определенное законом. Персональная система имеет несколько разновидностей:

а) салическую, при которой наследниками могут быть только мужчины;

б) кастильскую, когда в числе наследников могут быть и женщины, и мужчины, но последние имеют преимущество;

в) австрийскую, при которой женщины имеют право занять престол только в том случае, если во всех поколениях династии нет мужчин;

г) шведскую, при которой мужчины и женщины наследуют престол на равных условиях по праву первородства.

Суть семейной системы наследования заключается в том, что монарха выбирает сама царствующая семья (часто вместе с высшими духовными лицами) или царствующий монарх, но только из лиц, принадлежащих к данной династии.

Итак, во главе государства находится монарх, который пользуется своей властью по наследству, хотя возможны варианты, когда начало той или иной монархической династии кладут выборы (дом Романовых в России). Монарх приобретает власть по принципу крови, наследуя ее по собственному праву («милостью божьей», как обыкновенно указывается в его титуле, или в случае избрания – «милостью божьей и волей народа»). Монарх не несет никакой юридической ответственности за свои политические действия – в «Утвержденной грамоте» 1613г. на Михаила Романова возлагалась «ответственность в своих делах перед единым небесным царем». В руках монарха сосредоточена вся полнота верховной государственной власти, монарх выступает источником всякого права, только с его волеизъявления те или иные постановления могут приобретать силу закона. Монарх находится во главе исполнительной власти, от его имени творится правосудие, ему принадлежит право помилования. На международной арене в сношениях с другими государствами монарх единолично представляет свое государство. Монарх пользуется титулом (князя, герцога, короля, царя, императора), получает значительное содержание из государственной казны, имеет право на особую охрану.

При неограниченной, абсолютной монархии всеми указанными выше правами монарх пользуется безусловно и неограниченно (отсюда и название), независимо от какой-либо власти, при ограниченной – при посредстве или обязательном содействии каких-либо органов или властей, существующих независимо от монарха. Аристотель в классификации монархии исходил из психологических оснований – монархия из «правильной» формы правления превращается в «неправильную», тиранию и деспотию, если вместо интересов всех монарх преследует личные, корыстные интересы, правит по произволу. Сегодня принимаются в расчет юридические основания. Конституционную монархию подразделяют на представительную (дуалистическую) и парламентарную, в которых монарх делит власть с парламентом.

В дуалистических монархиях (Пруссия, Австрия, Италия, Румыния в прошлом) за монархом остаются исполнительная власть, право формировать правительство, назначать и смещать ответственных перед ним министров и иных должностных лиц (губернаторов, префектов и т. п.), ему принадлежат право вето и право неограниченного роспуска парламента. Впрочем, в законодательной сфере право представительного органа гарантируется полномочием вотировать бюджет.

В парламентарных монархиях (современные Англия, Бельгия, Норвегия, Швеция) назначенные главой государства министры зависят от вотума доверия парламента, монарх имеет право отлагательного вето, лишь в отдельных случаях, предусмотренных законом, распускает парламент. Повеления монарха приобретают юридическую силу, лишь будучи контрассигнованными соответствующим министром. Правовое положение монарха существенно ограничено. Даже частные вопросы государственной жизни не могут быть решены без согласия парламента. Парламент регулирует и личную жизнь монарха (брак, дворцовая служба и т. п.). Складывается положение, характеризующееся известной формулой: «царствует, но не управляет».

Сказанное не означает, что фигура монарха становится чисто декоративной. Как показывает опыт последнего времени, монархическую форму правления, считавшуюся в советский период некоей политико-правовой окаменелостью, не следует списывать как безнадежную архаику. В ноябре 1975г. народ Испании на плебисците высказался за установление монархии. В обстановке кризиса, в условиях сепаратизма и центробежных тенденций достоинства монархии все больше привлекают внимание: «монарх – отец нации», «неподкупный арбитр в различного рода спорах и трениях», «стоит над политическими страстями, не принадлежит ни к какой партии», «символ единства нации и стабильного правового порядка». Неслучайно в 2001 году вернувшийся в Болгарию бывший царь Симеон II (он покинул страну малолетним) возглавил созданную им партию, которая победила на выборах в парламент, а сам бывший царь стал главой правительства.

В современном мире существуют и нетипичные формы монархии. Например, выборная монархия в Малайзии (король избирается на 5 лет из числа наследственных султанов 9 штатов); коллективная монархия в Объединенных Арабских Эмиратах (полномочия монарха принадлежат Совету эмиров семи объединившихся в федерацию эмиратов); патриархальная монархия в Свазиленде (где король, по существу, вождь племени); монархия Британского Содружества – Австралия, Канада, Новая Зеландия (главой государства формально является королева Великобритании, представленная генерал-губернатором, но реально все ее функции осуществляются правительством). Особо следует отметить теократию – такую форму монархии, при которой высшая политическая и духовная власть в государстве сосредоточена в руках духовенства, а глава церкви является одновременно и светским главой государства (Ватикан).

С точки зрения социального содержания абсолютная монархия, как и прежде, является формой господства феодальной и полуфеодальной знати, хотя ныне оно связано не с обладанием землей и властью над зависимыми крестьянами, а с присвоением при помощи государственного аппарата ренты на уникальные минеральные ресурсы (нефть), объявленные государственной собственностью (Бахрейн, Катар, Кувейт и др.).

Развитие и усиление класса буржуазии уже в XVIII – XIX вв. в Европе привели к ограничению власти монарха и замене абсолютной монархии дуалистической. Последняя по своему социальному содержанию представляла собой компромисс растущей буржуазии и еще сильного дворянства. В настоящее время в «чистом» виде она уже почти уже не существует (кроме Брунея, Бутана), но фактически пережитки дуалистической монархии сильны, несмотря на реформы 1990-х годов, и в Иордании, и в Марокко, и в Непале и в некоторых других государствах.

Укрепление позиций буржуазии, рост численности и влияние «среднего» класса повлекли за собой установление парламентарной монархии. В условиях этой формы правления в разных странах (в Европе и Японии) помещиков уже нет, а если и сохранились некоторые аристократические элементы, они, как особый слой общества, полностью утратили влияние на государственные дела, господствует принцип юридического равенства граждан.

Процесс развития современного мира свидетельствует о сокращении числа монархий. После II мировой войны провозглашены республики в ранее монархических Болгарии, Румынии, Венгрии, Греции, Италии, Афганистане, Эфиопии и некоторых других странах. В 1993г. на референдуме было отвергнуто предложение о восстановлении монархии в Бразилии, а восстановление монархии в Испании и Центрально-Африканской Республике являются скорее исключениями из общего процесса, чем правилом. В 1997 году такой же референдум в Албании также дал отрицательные результаты. Был назначен такой же референдум и в Болгарии, но парламент его отменил.

Однако и сейчас, несмотря на общую тенденцию развития, монархиями (если учитывать многих членов британского Содружества) являются не менее шестой части государств мира.

Институт монархии – это феодальный пережиток, а для некоторых стран – пережиток еще более древних традиций. В развитых странах сколько-нибудь существенного влияния на политическую жизнь этот институт не оказывает, хотя при соответствующих условиях здесь могут быть использованы в тех или иных целях резервные, «спящие» полномочия короля (можно вспомнить поведение короля Румынии в 1946-1947 гг., как противоположное – роль короля Испании в 1981 г. и т. д.). Таким образом, использование этой формы правления в тех или иных целях зависит не столько от конституционных положений, сколько от личности монарха, от традиций страны, от отношения к монарху ее населения. В целом монархическая форма правления даже в таких передовых государствах, как Великобритания или Япония, вряд ли может считаться типичной формой правления современного государства. Для современного государства необходима республика. С монархией могут быть связаны непредсказуемые действия.

Б) Республика

Республика – это такая форма правления, при которой верховная государственная власть осуществляется выборными органами, избираемыми населением на определенный срок. В отличие от монархии, при республиканской форме правления единственным источником власти по закону является народное большинство. Само происхождение термина «республика» связано с народом (от лат. res publica – общественное дело). «Respublica est res populi», – подчеркивал Цицерон, считая государство «делом народа».

Республиканская форма правления использовалась в Древнем мире (например, демократическая республика в Афинах и аристократическая – в Риме), республиками являлись многие города-государства в Средние века (Дубровник – в Югославии, Бремен – в Германии, Новгород – в России), но наиболее широкое распространение эта форма получила в Новое время, т.е. после победы буржуазных революций. Первой республикой стали США.

В настоящее время общими признаками республиканской формы правления являются:

- существование единоличного или коллегиального главы государства;

- выборность на определенный срок главы государства и других верховных органов государственной власти;

- осуществление государственной власти не по собственному праву, а по поручению народа;

- юридическая ответственность главы государства в случаях, предусмотренных законом;

- обязательность решений верховной государственной власти для всех других государственных органов;

- преимущественная защита интересов граждан государства, взаимная ответственность личности и государства[83].

Таким образом, республика–это такая форма правления, при которой верховная власть осуществляется выборными органами, избираемыми населением на определенный срок и ответственными перед ним.

Современная практика государственного республиканского строительства знает два основных вида республики – президентскую и парламентарную (парламентскую).

На выбор формы правления оказывает влияние ряд факторов, но определяющими здесь должны быть долговременные интересы стабильности государства, а не сиюминутные политические проблемы или та или иная расстановка классовых сил.

Президентская республика представляет собой определенное соотношение полномочий президента – главы государства, парламента – законодательного органа и правительства – органа исполнительной власти, при котором в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства (США, Аргентина, Мексика, Бразилия). В республике этого вида государственное управление строится по принципу жесткого разделения властей. Президент управляет, парламент принимает законы. Высшие органы государства не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью. Президентская республика отличается, как правило, внепарламентским способом избрания президента (всенародное избрание) и формирования правительства, отсутствием ответственности правительства перед парламентом. Правительство формирует президент, но зачастую с согласия парламента. Правительство ответственно перед президентом. Президент лишен права роспуска парламента, и наоборот, парламент может возбудить против президента процесс его отстранения от власти (так называемый импичмент). Это происходит тогда, когда президент допускает злоупотребление своей властью, совершает преступление, умышленно, грубо нарушает Конституцию. На практике случаи отстранения президента от должности весьма редки (в США было три попытки импичмента и ни одна не осуществилась). В 1993 г. импичмент был осуществлен в Бразилии, Венесуэле. Было принято решение об отставке президента парламентом Югославии. Словом, президентская республика создает весьма благоприятные юридические предпосылки для сосредоточия в руках президента множества властных полномочий. В некоторых исторических условиях это становится вполне оправданным. Теоретический анализ в связи с этим выделяет такие исторические ситуации, как, например, переход от феодальных отношений к буржуазным. Кроме того, такого рода формы правления возникают там, где были сильны монархические традиции, в ситуациях, не отличающихся стабильностью. Иногда президентское правление становится эффективным в период проведения реформ в странах, имеющих обширную территорию, в многонациональных государствах и т.д. В свою очередь, отсутствие права роспуска парламента лишает президента и правительство возможности «давить» на парламент, повышает его устойчивость и снимает конъюнктурность в принятии им законов.

Таким образом, в президентской республике при условии соблюдения конституционной законности правительство более стабильно, а парламент обладает более реальными полномочиями. Президентская республика является весьма гибкой формой правления, поэтому она и получила довольно широкое распространение.

При неразвитости демократических традиций, в том числе и в случае отсутствия опыта взаимоотношений различных властей, здесь не исключены их серьезные столкновения. Это бывает в тех случаях, когда парламентское большинство и президент принадлежат к различным политическим силам. В особенности, если у них различные социальные ориентиры. В развитых странах такая система работает на базе установившихся десятилетиями, а то и столетиями, процедур, поисков компромиссов и консенсуса. В развивающихся странах иногда приходится принимать специальные меры для обеспечения стабильности. Так, конституции этих стран предусматривают такие механизмы выборов, чтобы пост президента и парламентское большинство принадлежали одной и той же партии (например, в Ботсване). В большинстве президентских республик в развивающихся странах такие меры не предусмотрены законодательством. В странах Латинской Америки власть президента на практике значительно сильнее, а парламента – слабее, чем это предусмотрено правовыми нормами, в связи с чем некоторые из них получили название суперпрезидентских республик. Их основная черта – гипертрофированная и по существу неконтролируемая президентская власть (президент избирается населением, обладает правом роспуска парламента, проведения референдумов и т. д.)[84].

Парламентская республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью этого вида республики является наличие должности премьер-министра, которого избирает (назначает) парламент. Здесь правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, получившей большинство в парламенте, и остается у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламентского большинства. Участие президента в формировании правительства номинально. Хотя он формально и наделяется большими полномочиями, на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти. Любое его действие может быть осуществлено только с согласия правительства, исходящие от него нормативные акты приобретают юридическую силу, как правило, только после одобрения правительством или парламентом, которые и несут за них ответственность.

Парламентарных республик в настоящее время немного – около 1/15 части всех государств с республиканской формой правления. Наиболее крупными среди них являются Индия, ФРГ, Италия, Турция и др.

Достоинством этой формы является то, что состав и политика правительства непосредственно отражают соотношение сил в парламенте – органе народного представительства. Однако это становится и крупным недостатком: при отсутствии прочного большинства у какой-либо одной партии (устойчивого союза нескольких партий), при переходе депутатов парламента из одной партии в другую (в ряде стран это запрещено, такой депутат теряет место в парламенте), при расколах правящей партии и появлении фракции (фракций), голосующей вместе с ее противниками, правительство утрачивает стабильность, его часто «свергают» путем вотума недоверия. К примеру, за послевоенные годы в Италии сменилось 60 составов правительства, каждое из которых управляло в среднем менее года.

В современных условиях «чистые» президентские и парламентские республики встречаются сравнительно редко. Возникают гибридные формы. С одной стороны, в президентских республиках предусматриваются некоторые ослабленные формы политической ответственности министров (но не кабинета в целом, поскольку его возглавляет президент, не несущий ответственности перед парламентом), а с другой – возникают полупарламентарные республики. Первый путь характерен для отдельных стран Латинской Америки (Венесуэла, Перу, Уругвай, Колумбия и др.).

Второй путь создания смешанных, гибридных форм был указан Французской Конституцией 1958 г. и со значительными изменениями воспринят Грецией (по Конституции 1975 г.), Португалией (по Конституции 1976 г. до последующих изменений), рядом развивающихся стран (Мадагаскар, Алжир и т. д.), где конституциями предусмотрена ответственность министров перед парламентом: он может выразить им недоверие, порицание.

В этих государствах фактическим руководителем правительства является президент, что сближает их с президентскими республиками, под его председательством созываются так называемые официальные заседания правительства, но наряду с этим имеется конституционная должность премьер-министра. Его и членов правительства назначает президент, но ответственно правительство перед парламентом, что отличает данную форму от президентской республики и - сближает с парламентской. Причем эта ответственность крайне затруднена.

Гибридные формы республики имеют определенные позитивные черты: они обеспечивают стабильность правительства, противостоят его замене по разным конъюнктурным, партийным соображениям, исключает министерскую чехарду, свойственную некоторым парламентарным республикам. С другой стороны, есть и определенные минусы: нарушается разделение властей, система «сдержек и противовесов», усиливается президентская власть, а ее носители иногда обнаруживают тенденции к авторитаризму. Тем не менее, начатое Францией создание гибридных форм – устойчивая тенденция развития республиканской формы в течение последних десятилетий.

В современном мире существуют и нетипичные виды республик. Например, теократическая республика (Иран, Афганистан). Для некоторых стран Африки характерна своеобразная форма президентской монократической республики: в условиях однопартийного политического режима лидер партии провозглашался пожизненным президентом, парламент же реальных полномочий не имел (Заир, Малави).

Долгое время в отечественной юридической науке особой формой республики считалась Республика Советов. Ее признаками назывались: откровенно классовый характер (диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства), отсутствие разделения властей при полновластии Советов, жесткая иерархия последних (обязательность решений вышестоящих Советов для нижестоящих), право отзыва избирателями депутатов Советов до истечения срока их полномочий (императивный мандат), реальное перераспределение власти от эпизодически собиравшихся Советов в пользу их исполнительных комитетов и др. Но крах социалистического строя в СССР привел к утверждению в нашей стране республики смешанного типа (президентской с элементами парламентской).

Раскрывая социальное содержание республиканской формы правления в современном мире, следует констатировать, что по существу республика – это такая форма правления, при которой все высшие органы государственной власти избираются народом либо формируются общенациональным представительным учреждением. В разных странах существуют различные избирательные системы, одни из них менее, другие более демократичные. Но непреложным остается тот факт, что народ так или иначе, но обязательно участвует в формировании органов государственной власти.

Республика сопровождается, как правило, рациональным, т. е. рассудочно-утилитарным восприятием населением государственной власти. При этом общественное сознание исходит в большинстве случаев из принципа формального равенства людей, их солидарности, объединенности в государстве, необходимости компромиссов и стабильности. Идея равенства позволяет выдвигать на те или иные должности чаще всего любого гражданина, кроме тех, кто на основании закона ограничен в своих правах.

Поиск по сайту: