О КОМПЕТЕНТНОСТНОМ ПОДХОДЕ В ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

[†††††]

Аннотация. В условиях структурной настройки работы систем государственного управления и местного самоуправления в части реализации государственной экономической и социальной политики часто упоминается компетентностный подход. Особенности реализации его в современных условиях исследуется в статье, которая заключается, прежде всего, в сопряжении полномочий и компетенций органов местного самоуправления в области реализации задач государственного и муниципального управления.

Ключевые слова. Компетенция, полномочия, предметы ведения, вопросы местного значения, разграничения предметов ведения.

В периодической печати и специальной научно-технической литературе отмечается некоторая активность полемики в части разделения функций органов государственного и муниципального управления при решении важнейших вопросов государственной политики в различных сферах общественной жизни. При этом в большей части, на наш взгляд, уточнения касаются незначительных деталей.

Для решения задач муниципального управления используют различные подходы. В настоящее время известны следующие научные подходы: комплексный; интеграционный; маркетинговый; функциональный; динамический; воспроизводственный; процессный; нормативный; количественный; административный; поведенческий; ситуационный; системный; компетентностный и др.

Эффективность и качество управленческого труда определяются, прежде всего, обоснованностью методологии решения проблем, т.е. подходов, принципов, методов. Без хорошей теории практика слепа.

Наиболее перспективным подходом для повышения эффективности государственного и муниципального управления является, на наш взгляд, компетентностный.

Исследуем этот опыт с точки зрения компетентностного подхода, часто используемого в последнее время, как в практике, так и методических вопросах.

Компетенция – 1) круг полномочий какого-либо органа или должностного лица; 2) круг вопросов, в которых данное лицо или орган обладает познаниями, опытом [5, c.247].

В некоторых работах по муниципальному управлению используются компетентностный подход.

Уточним и термин «полномочия». «Полномочия – право, предоставленное кому-нибудь на совершение чего-нибудь» [3, с.835].

В одном из наиболее упоминаемых учебников по муниципальному управлению приводится определение предметов ведения. «Применительно к органам публичной власти предметы ведения – это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности – функции» [4, c.57].

Однако в словарях дается другое определение предметов ведения – «предмет ведения – то, на что направлено какое-либо действие (управленческое воздействие)» [3, c.871].

В то же самое время в упомянутом учебнике используется фактически и второй вариант использования термина компетенция.

Полномочия – это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия – это права, совмещенные с обязанностями. «Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий» [4, c.57].

Таким образом, если следовать представленным утверждением и определениям компетентностный подход в системе государственного и муниципального управления, может быть определен нами как решение круга вопросов с использованием круга полномочий (право совершать какие-либо действия), которым наделен какой-либо орган управления.

В федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения определены как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, при этом в качестве непременного условия для полноценного функционирования органов местного самоуправления законом указывается на самостоятельность в их решении [2, п.1 ст.2]. В тексте самого закона вопросы местного значения перечисляются отдельно для каждого типа муниципальных образований: поселений, муниципальных районов, городских округов. Этот перечень существенно различается: для поселений определены 22 вопроса местного значения [2, ст.14], для муниципальных районов – 20 [2, ст.15], для городских округов – 27 [2, ст.16], что, в конечном счете, приводит к разночтениям при прочтении этих статей закона.

В соответствии с Федеральным законом, местное самоуправление в муниципальных районах осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера [2, ст.15], поэтому вопросы местного значения, закрепленные за органами местного самоуправления муниципального района, и вопросы местного значения, закрепленные за органами самоуправления поселений, должны различаться. Как мы уже выше отмечали, предметы ведения – области управления при одинаковых полномочиях должны различаться для уровней муниципального управления (поселений и муниципальных районов).

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов [1, ст.72]. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный статьей 76 Конституции РФ, состоит в том, что по этим вопросам издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.

Однако, как показывает лингвистический анализ предметов ведения поселения и муниципального района, из 22 вопросов местного значения поселения, 14 дублируются администрацией муниципального района. Причем дублирование идет не только в контекстном плане, а в полном объеме. Это чаще всего приводит к значительным разногласиям в толковании нормативно-правовых актов.

Эти разночтения касаются, прежде всего, вопросов связанных с инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой. Так, например, вопросы организации в границах поселения электро-, газоснабжения населения отнесены к компетенции, как поселений, так и муниципальных районов.

Муниципальный интерес состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории. Таким образом, муниципальное управление реализует интересы жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Известно ведь, что само население и образуемые им органы местного самоуправления должны лучше знать, как успешнее организовать свою жизнь и как лучше вести дела, чем кто-либо другой. Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики.

Исходя из сформулированного значения муниципального управления в общественной жизни любого государства, можно выделить его особую роль. В рамках местного самоуправления реализуется значительная часть властных функций, позволяющих доводить цели и задачи государственной политики до местных сообществ непосредственно. Кроме того, необходимо отметить роль местных органов управления в самоорганизации граждан для решения общих и общинных интересов, которые не всегда совпадают с интересами государства в целом. И в этом случае именно органы местного самоуправления могут выступать в качестве третейского судьи между населением и органами государственного управления. Особую роль органы местного самоуправления имеют и при решении вопросов объемов и качества предоставления экономических и общественных благ.

Наибольшим количеством перечисленных функций и объемом работы по их выполнению обладают городские округа.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [2, п.1 ст.2].

Чтобы определить степень обеспеченности органов местного самоуправления необходимой компетенцией для осуществления муниципального управления, сгруппируем вопросы местного значения, закрепленные за городским округом, таким образом, как это представлено в таблице.

В число организационных вопросов нами были отнесены вопросы, связанные с организацией работы органов местного самоуправления и их взаимоотношений с органами государственного управления. К инфраструктурным вопросам жилищно-коммунального хозяйства отнесены вопросы организации работы инженерных сетей, обеспечивающих население услугами водоснабжения, газоснабжения и др. При этом, функции контроля за тарифами у муниципальных органов управления изъяты. Таким образом, к властным функциям, на наш взгляд, отнесены 17 вопросов, только 10 – к вопросам управления важнейшими сферами жизнедеятельности населения.

Если провести анализ значимости вопросов среди важнейших функций, отнесенных к компетенции местного самоуправления, то он тоже может вызвать некоторое недоумение. Так, в группу вопросов местного значения, формирующую экономическую политику городского округа, можно включить следующие:

1. установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

2. принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таблица

Поиск по сайту: