Развитие института управления в жилищной сфере формировалось в рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации и впрямую завесило от целей реформирования, предусмотренных Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации (Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425) и Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 797 "О подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации".
Реформа жилищно-коммунального хозяйства предполагала:
повышение надежности функционирования коммунальных систем жизнеобеспечения;
переход к самофинансированию организаций жилищно-коммунального хозяйства путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им дотаций, а также перекрестного субсидирования потребителей;
увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня, определяемого в основном путем конкурсного отбора организаций, предоставляющих эти услуги;
ликвидацию сверхнормативного износа основных фондов;
увеличение доли платежей населения в покрытии издержек на эксплуатацию и развитие объектов жилищно-коммунального хозяйства.
Основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являлись:
обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;
снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.
Эти цели достигались:
совершенствованием системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;
переходом на договорные отношения и развитием конкурентной среды;
предоставлением потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсным отбором организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание;
внедрением ресурсосберегающих технологий;
прекращением практики перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги;
совершенствованием системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установлением повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциацией оплаты жилья в зависимости от качества и его местоположения;
совершенствованием системы социальной защиты населения: упорядочением существующей системы льгот, усилением адресной направленности выделяемых на эти цели средств;
повсеместным полномасштабным переходом к системе персонифицированных социальных счетов граждан.
Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья стало рассматриваться как один из наиболее приемлемых способов защиты прав собственников в жилищной сфере и как элемент демонополизации сферы управления жилищным фондом. Так как предполагалось, что товарищество собственников жилья:
способно оказывать влияние на стоимость и качество, предоставляемых жилищно-коммунальных услуг;
получает реальную возможность самостоятельно решать вопросы организации обслуживания и эксплуатации жилья, а следовательно, и определять порядок расходования средств, направляемых на эти цели;
имеет возможность применять ресурсосберегающие мероприятия, что позволяет значительно уменьшить общий объем потребления ресурсов за счет предотвращения неоправданных расходов воды, газа и других энергоресурсов;
приучает население экономно относиться к предоставляемым жилищно-коммунальным услугам, так как у него появляется возможность прослеживать связь между своими затратами и потреблением этих услуг, что практически невозможно осуществить в муниципальном жилищном фонде, и в частности в отдельных приватизированных квартирах.
Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна была привести к развитию конкуренции в двух направлениях:
конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом;
конкуренция подрядных организаций за получение заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг от управляющей компании.
Прошло 15 лет с начала реформаторских преобразований в сфере реформы жилищно-коммунального хозяйства и можно подвести некоторые итоги:
построена система межбюджетных отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
введена система социальной защиты граждан при оплате ими жилого помещения и коммунальных услуг;
изменена система ценообразования на выполнение работ и оказания услуг по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирных домах;
создана система органов государственных жилищных инспекций в субъектах Российской Федерации;
упорядочена система льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, и определения источников их финансирования;
введена дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества, местоположения и благоустройства;
структура платежей приведена в соответствие с бременем несения расходов собственников;
продолжается процесс разгосударствления управляющих и эксплуатационных организаций;
продолжается переход на договорные отношения в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг населению;
обеспечивается контроль обоснованности и уровня тарифов на предоставление жилищно-коммунальных услуг;
осуществляется переход к установке индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жилых домах-новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье.
Но многие проблемы в жилищно-коммунальном комплексе остались нерешенными:
жилищно-коммунальный комплекс из кризисного состояния не выведен;
резко увеличился износ основных фондов;
недофинансирование ЖКК продолжается;
жилищно-коммунальные услуги продолжаются предоставляться с высокой затратной частью;
демонополизация в сфере управления жилищным фондом не наступила;
сложившаяся система управления жилищным фондом осталась неэффективной;
дотационность сферы ЖКХ не ликвидирована;
не созданы условия для привлечения частных инвестиций;
продолжается рост задолженности в ЖКК, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств муниципальными бюджетами, населением, а также недостаточностью механизмов тарифного регулирования;
планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам.
В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами конкурентных отношений в сфере управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений.
Недостатки ранее действующей системы договорных отношений были обусловлены следующими обстоятельствами:
· управляющие организации в зависимости от организационно-правовой формы находились в неодинаковых условиях при осуществлении хозяйственной деятельности;
· органы местного самоуправления осуществляли выбор управляющих организаций путем проведения открытых конкурсов на управление жилищным фондом, собственником которого они не являлись;
· при создании управляющих организаций предполагалось, что они будут в системе договорных отношений выступать в интересах собственников жилья и защищать их права потребителей ЖКУ (Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации"). Фактически созданные управляющие организации, как самостоятельные хозяйствующие субъекты, стали выступать в договорных отношениях от своего имени и за свой счет;
· управляющие организации несли убытки в связи с не исполнением населением и бюджетами обязательств по оплате за предоставленные ЖКУ;
управляющие организации при сложившейся системе договорных отношений не проявляли заинтересованности в развитии коммерческой деятельности, так как полученная ими прибыль взыскивалась по суду за неплатежи населения и бюджета. Таким образом, сфера управления недвижимостью оказалась не выгодной для инвестирования;
на управляющие и обслуживающие организации возлагались обязанности по соблюдению нормативов содержания жилищного фонда в полном объеме без учета его частичного финансирования;
на управляющие организации возлагались обязанности оплачивать налог на землю за собственников помещений в многоквартирном доме. При этом собственники отказывались компенсировать управляющей организации данные расходы в связи с тем, что доля в праве на земельный участок в нормативных пределах им не передавалась и следовательно налогоплательщиками они не являются;
· управляющие организации заключали договора с ресурсоснабжающими организациями от своего имени, как юридическое лицо и при невыполнении обязательств по оплате ресурсов им переставали предоставлять ресурсы (ХВС, ГВС, тепло). В связи с этим возникали социальные конфликты с населением, добросовестно оплачивающим коммунальные услуги;
· поставщики ресурсов считали управляющие организации юридическим лицом на уровне промышленного предприятия и на основании этого применяли к ним требования по оплате только по приборам учета, отключали жилые дома в целом в случае просрочки платежей населением, предъявляли требования по дополнительной оплате за сверхлимитивное водопотребление и пр.;
· управляющие и обслуживающие организации привлекались к административной ответственности за несоблюдение правил и норм по содержанию жилищного фонда без учета тех обстоятельств, что принятые ими в управление дома имели неудовлетворительное техническое состояние и требовали проведения капитального ремонта. Штрафные санкции за несоблюдение правил и норм по содержанию жилищного фонда взыскивались из средств управляющей организации, которые в свою очередь предназначены для содержания жилищного фонда. Несоблюдение нормативов по содержанию из-за недофинансирования и применения штрафных санкций приводило дополнительно к еще большему недофинансированию;
· из-за недофинансирования управляющие и обслуживающие организации вынуждены были производить работы не необходимые для содержания дома, а те которые имеют наибольшие штрафные санкции;
· в связи с отсутствием перечней работ и услуг, входящих в содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме, а также прейскуранта цен на эти работы и услуги, население лишалось возможности проконтролировать их исполнение;
· возмещение средств за граждан, имеющих льготы по оплате ЖКУ, управляющим организациям в полном объеме не производились. Многочисленные иски, поданные в суды общей юрисдикции, рассматривались в пользу собственников и нанимателей, имеющих льготы, а управляющим организациям арбитражные суды отказывали в компенсации средств ввиду отсутствия порядка перечислений таких компенсаций в действующем законодательстве. Льготные категории граждан самостоятельно делали перерасчет платежей и не доплачивали денежные средства управляющим организациям. Не дополученные средства не компенсировались и в результате у управляющей организации образовывались невосполнимые долги.
плата за капитальный ремонт жилищного фонда не капитализировалась, а расходовалась на текущие работы и на погашение задолженностей;
· бюджетные средства на проведение капитального ремонта в частном жилищном фонде не выделялись;
· управление ветхим жилищным фондом стало мало перспективным и непривлекательным для коммерческих организаций;