Концептуальні засади інституційної трансформації державного управління в Україні

Після здобуття Україною незалежності в державі активізувалися процеси демократизації суспільства, які були започатковані ще у 80-х роках XX ст. в колишньому Радянському Союзі. Значною мірою вони визначаються сукупністю проблем, які доводилося і доводиться вирішувати для утвердження демократії на місцевому рівні. Зараз низка проблем, пов’язаних із відновленням і розвитком місцевого самоврядування в Україні, не зменшилася. Значна його частина стосується особливостей функціонування органів місцевого самоврядування в умовах реформування української економіки. Отже, актуальність дослідження проблем становлення і розвитку в Україні місцевого самоврядування не знижується, а навпаки зростає. І це не дивно: з плином часу ускладнюється не тільки суспільно-політична та соціально-економічна реальність, але й діяльність, спрямована на управління нею, що привертає до них увагу не тільки науковців, але й працівників владних структур різних ієрархічних рівнів управління. Про це засвідчують Укази Президента України, Постанови КМУ, матеріали конференцій, організованих владою, координаційно-методологічних нарад, всеукраїнських муніципальних слухань тощо. Оскільки відновлення місцевого самоврядування в незалежній Україні здійснюється протягом дуже короткого періоду в умовах жорсткого політичного протистояння, то зрозуміло, що розв’язати усі теоретичні і практичні питання, пов’язані з розвитком місцевого самоврядування, було просто неможливо, як і довести його до рівня характерного для розвинених суспільств, а отже сучасних проблем у цій царині нагромадилось надзвичайно багато. Усі проблеми, які тою чи іншою мірою пов’язані з місцевим самоврядуванням, умовно можна поділити на дві великі групи: Проблеми відновлення та розвитку місцевого самоврядування як політико-правового інституту та гарантованого державою права територіальної громади. Проблеми, які повинна вирішувати безпосередньо територіальна громада, її представницькі органи – рада (сільська, селищна, міська, районна, обласна) і голова (сільський, селищний, міський) та виконавчі органи (функціонально-галузеві і територіальні) місцевого самоврядування. Зазначимо, що обидві групи проблем надзвичайно тісно пов’язані між собою. Адже розв’язання проблем, які повинно вирішувати місцеве самоврядування, часто є неможливим без вирішення проблем становлення і розвитку самого місцевого самоврядування.

В цілому, в Україні багато вчених присвятили свої дослідження вивченню проблем місцевого самоврядування. У результаті отримано значні теоретичні здобутки: збагачено понятійно-термінологічний апарат місцевого самоврядування, розкрито особливості місцевого самоврядування в різних суспільно-політичних і соціально-економічних умовах, виділено критерії та запропоновано класифікацію проблем місцевого самоврядування тощо. Найбільш цілісну та оригінальну класифікацію проблем місцевого самоврядування подає В. Пархоменко. Запропонована ним класифікація проблем місцевого самоврядування така: 1) інституційні проблеми місцевого самоврядування; 2) проблеми правового забезпечення; 3) проблеми формування місцевого самоврядування (проблеми районних у містах рад, проблеми місцевого самоврядування у місті Києві, проблеми районних і обласних рад, проблеми органів самоорганізації населення) 4) проблеми становлення територіальних громад; 5) проблеми формування і функціонування місцевих рад (проблеми формування депутатського складу ради, проблеми виборів депутатів місцевих рад, проблеми забезпечення адекватності між волевиявленням виборців і складом рад, проблеми обрання голови ради, проблеми дострокового припинення повноважень місцевих рад та голів сіл, селищ, міст, проблеми формування виконавчих органів місцевого самоврядування, проблеми функціонування місцевих рад, проблеми функціонування постійних комісій ради, проблеми відкритості функціонування органів місцево­го самоврядування); 6) проблеми статусу депутатів, посадових осіб та працівників місцевого самоврядування (проблеми статусу депутатів, проблеми правових основ статусу депутатів місцевих рад, проблеми дострокового припинення повноважень депутата, проблеми гарантій депутатської діяльності), проблеми статусу голів сіл, селищ і міст, проблеми статусу службовця органу місцевого самоврядування; 7) проблеми повноважень місцевого самоврядування (проблеми загальної компетенції місцевого самоврядування в Україні, проблеми повноважень представницьких органів місцевого самоврядування, проблеми розмежування повноважень між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування, проблеми повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, проблеми компетенції голів сіл, селищ та міст, проблеми стабільності повноважень місцевого самоврядування в Україні, проблеми розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування з одного боку та місцевими державними адміністраціями і регіональними радами - з другого, проблеми матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування, проблеми правової основи матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування, проблеми права комунальної власності територіальних громад, проблеми фінансової бази місцевого само­врядування - проблеми правової основи фінансової бази місцевого самоврядування в Україні, проблеми бюджетної забезпеченості територіальних громад, проблеми формування місцевих бюджетів, про­блеми місцевих податків і зборів, проблеми позабюджетних фондів місцевого самоврядування, проблеми участі органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах, проблеми структури видатків місцевих бюджетів в Україні, проблеми оптимізації У зв’язку з цим доцільно згадати досвід Республіки Польща, яка розглядає участь органів місцевого самоврядування в управлінні державою як єдиний шлях до ефективного суспільства: громадяни цієї держави усвідомили, що ніяка центральна влада не розв’яже локальних проблем, що ці проблеми можна вирішувати тільки на місцях. У Польщі була пророблена величезна робота для того, щоб населення почало сприймати локальні питання розвитку території як свої власні проблеми, а містобудівну документацію не як догматичний план епохи соціалізму, а як проект прогнозу із розробленою стратегією соціально-економічного розвитку на найближчу і віддалену перспективу. Нині такий проект у Польщі розробляють спеціалісти-містобудівники на замовлення місцевих органів самоврядування. Після обговорення населенням і узгоджен­ня з усіма суб’єктами містобудівельна документація (генеральні плани міст та інші роботи) набирає чинності закону, який ніхто не має права порушувати. На основі цього закону розробляється про­ект реалізації затвердженої містобудівельної документації, наприклад генерального плану, який стає основою для розробки бюджетів локальних територіальних утворень конкретними органами місцевого самоврядування. На нашу думку, цей досвід Польщі вартий уваги. Його варто застосувати в Україні ядування мають базуватися як на правових нормах місцевого самоврядування, які закріплюють права громадян, та особливих формах їх впровадження в життя, визначених органами, наділеними відповідною компетенцією, так і на окремих повноваженнях органів місцевого самоврядування, зокрема, на праві створювати муніципальну міліцію тощо. Однією з найважливіших проблем управління, у тому числі й проблем місцевого самоврядування, є рівень кваліфікації кадрів. Кваліфікація в широкому розумінні – це якісна оцінка чого-небудь. Під кваліфікацією кадрів, як правило, розуміють ступінь і вид професійних знань працівника, його практичний досвід, інтелектуальні здібності, фізичні і моральні якості, мотиваційні установки, які використовуються ним для виконання будь-якої роботи. Складність у підборі висококваліфікованих кадрів для сфери управ­ління полягає, на нашу думку, насамперед у труднощах встановлення фактичної кваліфікації працівника, яка може суттєво відрізнятися від юридичної, тобто визнаної державою кваліфікації, підкріпленої наявністю відповідних документів (дипломів, сертифікатів тощо). Навіть якщо фактична кваліфікація кадрів є вищою від юридичної, вона може використовуватися працівником лише частково у зв’язку з низькою оплатою праці, незадовільними умовами праці й іншими факторами. Отже, крім високої кваліфікації, працівники місцевого самоврядування повинні мати високу національну самосвідомість і бажання власною працею принести користь своїм співвітчизникам -землякам, членам територіальної громади, населенню регіону, держави. Іншими дослідниками, зокрема Н. Нижник, С. Мосовим і М. Задорожною у доробку “Формування портрета якостей керівника в системі державного управління” називаються інші необхідні якості для працівника сфери управління. У той же час Л. Уманський підкреслює обов’язковість таких якостей, як психологічна вибірковість, психологічний такт, вимогливість, практичний розум, громадська енергійність, критичність, схильність до організаторської діяльності, ініціативність, самостійність, загальний рівень розвитку, спостережливість, наполегливість, дієздатність, активність. На думку А. Ковальова, основними для керівника є практичний склад розуму, вольові якості, наполегливість, вимогливість, цілеспрямованість, оптимізм, гнучкість, самоволодіння, спроможність швидко оцінювати людей. А. Свенціцький ставить на перше місце компетентність, відповідальність, комунікативність, вольові якості. Незважаючи на наявність глибоких досліджень проблем фаховості управлінського персоналу, тривалий час в Україні були відсутні чіткі критерії відбору кадрів для обіймання певної посади. Якщо у Великобританії та Франції при прийомі на роботу віддавали перевагу широким знанням і універсальності претендента на робоче місце, у Сполучених Штатах Америки - вузькій спеціалізації і глибоким знанням в конкретній сфері, то в Україні дуже часто вирішальними ставали меркантильні фактори – протекція, порука, приналежність до певної соціальної групи тощо.

Зазначене підтверджує загострення необхідності в незалежній Україні розроблення вимог до відбору кадрів для системи управління. Для того щоб процес підбору кадрів був ефективним, потрібно нормативно визначити якості, якими зобов’язаний володіти як керівник, так і спеціаліст органу управління. Крім того, повинен бути узаконений сам процес відбору кадрів. В умовах реформ вимоги до високої професійної кваліфікації та моральної стійкості працівників органів управління різних ієрархічних рівнів різко зросли. Так, дуже серйозно стоїть питання про значення освіти для працівників місцевого самоврядування. Зокрема, фахівці вважають, що саме освіта може вирішити дуже важливу проблему, пов’язану з різним рівнем поінформованості людей та допомогти порозумітися з тими, хто інакше розуміє ситуацію. Актуальним стало питання управлінської культури. Зокрема Н. Нижник розглядає управлінську культуру суспільства як системну рису, властиву соціальним верствам, як таку, що відображає основні явища, відносини та процес їх удосконалення. Об’єктом відображення управлінської культури суспільства вона вважає управлінську діяльність, управлінські відносини, що сприймаються крізь призму загальнолюдських цінностей, інтересів певних соціальних груп, цілей особистостей та колективів. Н. Нижник вважає, що управлінська культура містить мистецтво керівництва і мистецтво виконання, а в процесі свого реального функціонування визначає мистецтво управління.

Зазначимо, що від рівня політичної і управлінської культури працівників сфери управління в державі залежать особливості зловживання ними службовим становищем. Звичайно, такі зловживання зумовлюються насамперед соціально-економіко-політичним і культурно-моральним станом суспільства. При цьому не можна зовсім відкидати почуття власної гідності працівника сфери управління, його моральні якості та риси характеру. Відповідно до положень Закону “Про службу в органах місцевого самоврядування” посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Законодавець розрізняє три види посад в органах місцевого самоврядування: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України, працюючи над розв’язанням політико-правових проблем місцевого самоврядування, запропонував розробити принципово нову Концепцію законодавчого забезпечення місцевого самоврядування, яка враховувала б субординацію в системі нормативно-правового регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування: конституційного, законодавчо-установчого (статусного), законодавчо-нормативного, локального (статутного). Концепція повинна передбачити процес адаптації правової системи України в царині місцевого самоврядування до європейських стандартів. Зазначена Концепція має стати складовою Національної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, розробленням якої займається Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу (МКР). Концепція повинна передбачити також вирішення проблеми неузгодженості галузевих законів та інших нормативно-правових актів з базовим законом про місцеве самоврядування.

Отже, як свідчить аналіз, на прикладі проаналізованих окремих питань політико-правові проблеми місцевого самоврядування є багатогранними і глибокими. Їх розв’язання здійснюється у процесі непростого становлення правової системи України, розвиток і вдосконалення якої має здійснюватись крізь призму інтересів та цінностей людини в умовах справжньої демократії. Розглядаючи діяльність органів місцевого самоврядування в контексті соціально-економічних проблем, зазначимо, що незалежність місцевого самоврядування визначається його правовою фінансовою та організаційно-кадровою незалежністю. З іншого боку, фінансове забезпечення місцевого самоврядування детермінує не тільки значення місцевих органів влади для держави, але й їх структуру та принципи і методи діяльності. Від рівня розвитку матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування залежить виконання ним своїх функцій. Отже, актуальність вивчення і розв’язання со­ціально-економічних проблем місцевого самоврядування є очевидною. Однак на сьогодні стан фінансової бази місцевого самоврядування в Україні є вкрай незадовільним. Низка проблем формування фінансо­во-матеріальної бази місцевого самоврядування ще чекає свого вирішення. Зазначимо, саме цим проблемам приділяється найбільша увага з кола усіх економічних проблем, зосереджених на цьому рівні управ­ління. І це не дивно. Адже всі інші економічні проблеми (питання ринкових перетворень, проблеми розвитку промисловості в урбанізованих системах, проблеми стимулювання розвитку підприємницької діяльності, проблеми створення ринку землі у містах, проблеми забезпечення інноваційних процесів у системах управління територіальними утвореннями – селами, містами, проблеми розвитку ринку муніципальних паперів тощо) не можуть бути розв’язані без вирішення проблем фінансової і матеріальної бази місцевого самоврядування.

Здійснений аналіз законодавства дозволив виявити, що процес перебудови місцевої влади в Україні на засадах самоврядування територіальних громад характеризується відсутністю чітко окреслених повноважень у бюджетній сфері, у сфері управління комунальним господарством і майном, у сфері контролю за діяльністю місцевих державних адміністрацій та ін. Актуальною проблемою другої половини 90-х років XX ст. для розвитку і забезпечення нормального функціонування місцевого самоврядування в Україні була необхідність оформлення правового статусу комунальної (муніципальної) власності як однієї з економічних основ місцевого самоврядування, її формування шляхом виділення із загальнодержавної власності в комунальну всіх об’єктів, що забезпечують життєдіяльність міст. Невизначеність у цій сфері призводила і призводить до серйозних перешкод, які стоять на заваді належного збереження власності та її ефективного використання в інтересах територіальних громад.ь Виходячи з цього на початку 1997р. був розроблений проект “Концепції комунальної власності в Україні”, в якому запропоновані (з урахуванням сучасного зарубіжного та українського досвіду) правові засади управління комунальною власністю органами місцевого самоврядування. Принципи формування і виконання бюджету територіальних одиниць місцевого самоврядування не дають підстав для оптимізму: існуюча в Україні бюджетна система, на жаль, не може забезпечити органам місцевого самоврядування належної фінансової автономії. У цій сфері сформувалася низка гострих і надзвичайно складних для розв’язання проблем. При цьому зазначимо, що відсутність чіткої раціональної системи місцевих бюджетів означає відсутність справжньої демократії в Україні. У науковій літературі неодноразово наголошувалося, що визначений урядовими документами перелік можливих місцевих податків і зборів не може суттєво впливати на доходи органів самоврядування. Не випадково голови територіальних громад, представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування наполягають на законодавчому закріпленні за місцевим самоврядуванням конкретних статей надходжень до бюджетів. При цьому зазначимо, що в умовах існуючої податкової системи, яка базується на податку з прибутку, податку на додану вартість та акцизному зборі, найбільш реальним є прибутковий податок з громадян та введення і закріплення за місцевим самоврядуванням податку на нерухоме майно (будівлі, земельні ділянки тощо).

У науковій літературі неодноразово обговорювався світовий досвід, який свідчить, що консолідований бюджет між державою і місцевим самоврядуванням має розподілятися мінімум за пропорцією 50:50. У державах з розвиненим самоврядуванням на місцях залишається понад дві третини усіх коштів, решта надходить державі для фінансування загальнодержавних програм (оборона, атомна енергетика, освоєння космосу тощо). У Франції, наприклад, частка місцевих бюджетів сягає 60 % загального обсягу всіх бюджетних витрат, в Україні - тільки 38 %. На нашу думку, формування і використання місцевих бюджетів можна оптимізувати, запровадивши механізм паралельного формування місцевих бюджетів у межах стабільних (не менш ніж на 5 років) нормативів відрахувань; розширення фінансової бази місцевих бюджетів принаймні до 40 % консолідованого державного бюджету; встановлення нормативів відрахувань за сумою усіх загальнодержавних податків і зборів; закріплення за бюджетами територіальних громад повного обсягу податку на доходи громадян; формування видаткової частини місцевого бюджету на основі нормативів бюджетної забезпеченості у розрахунку на одного жителя, виходячи з чинної мережі бюджетних установ, екологічного стану території, обсягу виробництва продукції на душу населення та інших факторів; чіткого законодавчого розмежування між місцевою та центральною владою не тільки розмірів податкових відрахувань (джерел доходів), а й конкретних напрямів бюджетних витрат; фінансування державних програм соціального захисту населення за рахунок державного бюджету через органи державного казначейства; врахування рівня ринкових цін на товари та послуги при формуванні доходної та видаткової частин місцевого бюджету; спрямування доходів від місцевих податків та зборів виключно в бюджет розвитку відповідної території; вивчення і застосування зарубіжного досвіду у практиці фінансового забезпечення місцевого самоврядування.

Таким чином, перелічені заходи можуть допомогти ліквідувати відсутність стимулів у місцевих органів влади до наповнення бюджету. Адже зараз механізм працює так: наскільки територіальна громада має ефективніші фінансові результати, настільки більше вона по­винна віддати на гору. Зазначимо, що в наш час важко переоцінити роль органів місцевого самоврядування, яку вони можуть відіграти в розв’язанні економічних проблем шляхом сприяння створенню нових форм господарювання і малого бізнесу. На нашу думку, ця роль зможе виявитися насамперед у роздержавленні і приватизації об’єктів місцевого господарства в цілому і комунальної власності зокрема; наданні фінансової допомоги малому і середньому бізнесу; створенні цільового фонду підтримки малого і середнього бізнесу; наданні пільгових кредитів та інших коштів (пожертвування великих підприємств регіону, добровільні внески підприємців, громадян та ін.) для створення мережі малих підприємств соціально-економічної інфраструктури; наданні допомоги в оренді приміщень; наданні аудиторських, юридичних та інформаційних послуг; створенні ринкової інфраструктури для малого та середнього бізнесу. За таких умов співпраці органів місцевого самоврядування з суб’єктами малого і середнього бізнесу можна сподіватися на поповнення місцевого бюджету за рахунок частки від доходів місцевого господарства. Це означає, що можна буде більше коштів витрачати на покращення середовища життєдіяльності населення.

Зазначимо при цьому, що співпраця органів місцевого самоврядування з суб’єктами малого і середнього бізнесу буде ефективнішою, якщо розмір оплати праці і матеріального заохочення робітників апарату виконавчої влади прямо ув’язуватимуться з кінцевими результатами господарської діяльності регіону (території). На наш погляд, органи місцевого самоврядування мають взяти активну участь у створенні на базі існуючих об’єктів місцевого господарства малих форм господарювання. Таку роботу важливо провести у сфері побуту, торгівлі і громадського харчування, оскільки саме ці об’єкти мають реальні можливості для здійснення приватизації і комерціалізації їх підрозділів. Саме тому першочерговим завданням органів управління має стати створення належних умов для надання населенню різноманітних послуг і товарів підприємствами різних форм власності та підтримка конкурентного середовища. На жаль, нині в Україні не існує цілісної системи нормативно-правових актів щодо стимулювання, захисту, підтримки і розвитку виробництва. Більшість законодавчих актів хоч і мають характеристики, близькі до характеристик аналогічних законів європейських держав, але по своїй суті не відповідають потребам і можливостям України.

Важливими є також ринкових перетворень на рівні місцевого самоврядування. До цих проблем можна віднести проблеми створення ринку землі у містах, проблеми забезпечення інноваційних процесів у системі управління територіальними утвореннями - містами і селами, проблеми розвитку ринку муніципальних паперів тощо. Еефективність діяльності органів місцевого само­врядування найчастіше оцінюють по тому, як вони вирішують соціальні проблеми. Саме тому до соціальних проблем місцевого само­врядування зараховують насамперед проблеми, пов’язані зі створенням належних умов життєдіяльності населення. Вони повинні вирішуватися за допомогою органів місцевого самоврядування у процесі їх функціонування. Найгострішими з них є проблеми забезпечення місцевою владою повних і своєчасних соціальних виплат, проблеми соціального захисту населення та проблеми розвитку со­ціальної інфраструктури (житлового будівництва, освіти, охорони здоров’я і громадського порядку тощо). Саме органи місцевого само­врядування повинні забезпечувати розвиток соціальної інфраструктури на підвідомчій території, оскільки вони найбільш наближені до населення і мають безпосередній зв’язок з територіальною громадою; наділені широкими і різноманітними повноваженнями у сфері реалі­зації і охорони прав громадян; володіють необхідними формами, засобами, методами роботи, законодавчо визначеною, матеріально-фінансовою базою, що дозволяє їм цілеспрямовано проводити заходи соціального, економічного характеру, які спрямовуються на забезпечення прав і свобод громадян.

В цілому, органи місцевого самоврядування мають займатися розвитком соціальної інфраструктури місцевого значення. За розвиток мережі об’єктів соціальної інфраструктури регіонального і загальнодержавного значення повинна відповідати держава. На жаль, самоорганізація населення, завдяки якій могли б покращитися відносини громадян з державою, залишається на дуже низькому рівні. Так, повільно створюються об’єднання з управління, утримання і використання майна житлових будинків, яке перебуває у загальному користуванні; домові комітети та інші добровільні об’єднання та організації. Це свідчить про те, що як громадяни ще не усвідомили переваг місцевого самоврядування, так і держава не створила відповідні сприятливі для цього умови. На сьогодні в основному уже створено правове поле для забезпечення населення різноманітними послугами. Міста використовують це правове поле максимально шляхом налагодження активних зовнішньоторгових зв’язків, у тому числі і з зарубіжними партнерами. Саме можливість надавати послуги на рівні європейських стандартів у містах для задоволення інтелектуальних і культурних потреб населення окреслює вигідні сторони держави у її взаємовідносинах з громадянами. Безумовно, органи місцевого самоврядування в Україні мають відігравати, як і аналогічні органи європейських держав, вирішальну роль у забезпеченні економічного благополуччя і належних умов життєдіяльності населення. Ось чому не можна зволікати з розв’язанням соціально-економічних проблем місцевого самоврядування. Їх успішне і своєчасне вирішення – запорука не тільки добробуту населення, але й національної безпеки України.

Поиск по сайту: