Інституційна та правова база регіонально-адміністративного менеджменту

Особливістю формування державної регіональної політики в Україні з моменту набуття незалежності є недостатня увага до цієї проблеми з боку владних структур в перші роки становлення держави, несистемність та фрагментарність здійснення державної політики в цій сфері. Несистемність державної регіональної політики стала однією з важливих причин стримування комплексного соціально-економічного розвитку та стабільності в державі, ускладнення умов для зміцнення позицій України у міжнародному економічному співробітництві, повільного здійснення ринкових перетворень на місцях, виникнення та загострення багатьох соціальних, економічних, екологічних та інших проблем. Проблеми регіонального розвитку, становлення місцевого самоврядування та вдосконалення відносин "центр-регіони" значною мірою пов'язані із недосконалою правовою та інституційною базою розробки та реалізації державної регіональної політики, невизначеністю її предмет, відсутністю чіткого розподілу функцій та координації діяльності державних органів управління різного рівня у сфері територіального розвитку. Процес створення законодавчої бази з проблем регіональної політики фактично розпочався лише після 1996 року з моменту прийняття Конституції України. Нормативно-правове базу формування та реалізації регіональної політики становить: Конституція України (28.06.96), Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (№ 280/97-ВР від 21.05.97), Закон України "Про місцеві державні адміністрації" (№ 586-XIV від 09.04.99), Закон України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" (N 1602-III від 23.03.2000)

Регіональна політика в Україні в даний час являє собою нечітко визначений та недостатньо сформований вид діяльності центральних та місцевих органів влади, що не має конституційного та законодавчого оформлення. Так, в Конституції України згадується (стаття 116) внутрішня, зовнішня, фінансова, цінова, інвестиційна та податкова політики держави, політика у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування, але поняття "регіональна політика" не існує. З 2001 по 2006 роки було здійснено певні кроки щодо вдосконалення існуючої нормативно-правової бази: вперше за роки незалежності України на державному рівні визначені основні засади державної регіональної політики на довгостроковий період (Указ Президента України від 25.05.01р. № 341/2001 "Про Концепцію державної регіональної політики"), що є законодавчим підґрунтям для започаткування якісних змін у формуванні ефективної державної регіональної політики, головна мета якої - створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів України, підвищення рівня життя населення, демократизації всіх складових суспільного життя; Верховною Радою України прийнятий Бюджетний Кодекс України, що визначає нову систему міжбюджетних відносин на основі подальшої децентралізації функцій і повноважень між різними рівнями органів влади та наближення суспільних послуг до місця їх безпосереднього споживання, посилення ролі місцевого самоврядування через запровадження прозорої та стабільної системи взаємовідносин між державним та місцевими бюджетами; з метою підвищення ролі та відповідальності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та територіальних громад за реалізацію стратегічних завдань соціально-економічного розвитку територій, врегулювання питань розмежування і делегування повноважень між органами виконавчої влади різних рівнів, а також між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування Кабінетом Міністрів України схвалена Концепція щодо внесення змін до Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації" (розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.03.2001 р. № 69-р.), яка є базовим документом для розробки зазначених законопроектів та внесення відповідних змін до чинного законодавства; розроблено проект Закону України "Про засади стимулювання розвитку регіонів та депресивних територій", прийняття якого Верховною Радою України створить відповідну нормативно-правову базу щодо запровадження механізму надання цілеспрямованої державної підтримки соціально-економічного розвитку регіонів з метою досягнення найбільшої ефективності використання наявних фінансових, матеріальних, людських та інших ресурсів, підвищення життєвого рівня населення.

Узгодження регіональної та національної політики реалізується як сукупність дій, що є складовою загальної стратегії соціально-економічного розвитку держави. Ця стратегія знаходить своє відображення у коротко- та середньострокових програмах Уряду, що базуються в контексті системи державного прогнозування. Її основні положення зафіксовані в Законі України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України", прийнятому Верховною Радою України 23 березня 2000 року. Цей Закон визначає правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць як складової частини загальної системи державного регулювання економічного і соціального розвитку держави. Законом встановлюється загальний порядок розроблення, затвердження та виконання зазначених прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку, а також права та відповідальність учасників державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України. Відповідно до зазначеного Закону функції щодо розробки структури прогнозних та програмних документів економічного і соціального розвитку, рекомендації щодо їх підготовки, впровадження в практику сучасних технологій прогнозування соціально-економічних процесів покладені на Міністерство економіки. Міністерство економіки здійснює також організаційно-методичне керівництво та координує підготовку прогнозів економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів і міст на середньостроковий період та програм економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів і міст на короткостроковий період. Тобто передбачено, що Уряд (держава) організує та методично забезпечує розробку зазначених програмних та прогнозних документів. Разом з тим, критерії та параметри регіональних проблем, що використовуються в прогнозах, чітко не визначені. При розробці середньо- та короткострокових прогнозів перелік прогнозних показників щорічно уточнюється, відсутні також єдині методологічні та методичні підходи щодо прогнозування соціально-економічного розвитку регіонів. Це пов'язано із недосконалістю державного механізму регіонального прогнозування. В даний час діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади, що пов'язана із розробкою та реалізацією регіональної політики здійснюється як сукупність ситуативних дій щодо вирішення найбільш критичних проблем в конкретних регіонах. В існуючій системі органів виконавчої влади відсутній єдиний орган, на який були б покладені функції розроблення, реалізації та координації комплексного вирішення проблем регіональної політики. Питаннями регулювання регіонального розвитку тією чи іншою мірою займаються:• Президент України, в Адміністрації якого існує відповідне управління з питань територіального розвитку. При Президентові України створено також дорадчі органи, а саме: Фонд сприяння місцевому самоврядуванню та Національна Рада з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування; • Кабінет Міністрів України, в якому функції з питань регіонального та місцевого розвитку покладаються на віце-прем'єр-міністра, що очолює економічний блок. В структурі секретаріату Кабінету Міністрів України створений відповідний підрозділ - управління експертизи та аналізу розвитку територій. При Кабінеті Міністрів України функціонує також дорадчий орган - Міжвідомча комісія з питань місцевого самоврядування; • Центральні органи виконавчої влади, що реалізують покладені на них функції щодо формування державної політики в окремих секторах економіки на територіальному рівні, спираючись на свої регіональні підрозділи, що входять до складу місцевих органів виконавчої влади. Крім цього, спеціальний комітет з проблем розвитку регіонів та місцевого самоврядування функціонує у Верховній Раді України. На місцевому рівні питання соціально-економічного розвитку вирішують органи місцевого самоврядування, які відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" розробляють, затверджують та реалізують програми розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Звертаючись ж до характеристики влади у вертикальному розрізі, слід зазначити, що традиційно центральну владу розуміють як головний керівний вузол держави, а регіональну владу як місцеву владу в будь-якому регіоні даної держави, яка може бути муніципальною, міською, районною. Іноді виділяють ще один рівень влади – проміжний. Жак Зіллер, аналізуючи адміністративне право країн ЄС, розглядав місцеві влади базового рівня, проміжного рівня ( у 9 країнах ЄС) і регіональні структури влади (у 4 країнах ЄС). Інколи важко виявити різницю між місцевими органами влади проміжного рівня та регіональними утвореннями, особливо з точки зору юридичних критеріїв, але економічні і політичні проблеми регіональних утворень відрізняються значною мірою від проблем тих органів влади, які визначатимуться як проміжні. Законодавчий і конституційний режим, компетенції і засоби, інституції органів влади проміжного рівня схожі на те, що має відношення до органів влади базового рівня.

У системі адміністративного поділу України наступним рівнем управління за державним є обласний рівень. Тому, в межах регіонально-адміністративного менеджменту обласний рівень управління слід розглядати як регіональну владу. З питанням про відповідність обласного рівня регіональним структурам за показниками території і чисельності населення ситуація більш-менш з’ясована. За умов класичної унітарної країни законодавчі та інші нормотворчі повноваження належать лише державі; це означає, що коли виникає потреба відповідного врегулювання для проведення рішень, прийнятих на регіональному рівні, необхідно проходити через національні канали – парламент і уряд, щоб потрібні норми було схвалено. Аналіз засад регіонального самоуправління та місцевого самоврядування окремих унітарних країн свідчить, що у структурі компетенцій існують наступні групи повноважень: власні повноваження (ті повноваження, які виконуються органами регіонального самоуправління та місцевого самоврядування в інтересах населення та щодо яких державою не встановлені стандарти їх дотримання), передані повноваження (ті повноваження, які виконуються органами регіонального самоуправління та місцевого самоврядування в інтересах населення та щодо яких державою встановлюються стандарти їх виконання) і делеговані повноваження (повноваження органів одного рівня, які з метою їх більш ефективного виконання здійснюються на договірних засадах органами іншого рівня). Крім того, в деяких країнах регіональна влада має виключні і спільні компетенції. В Іспанії, попри те, що теоретично компетенції належать чи то державі, чи то автономним областям, існує велике взаємопроникнення компетенцій, за винятком міжнародних відносин, валютної системи і оборони. Тут виділяють дві категорії областей: області з високим рівнем компетенцій (Каталонія, Країна Басків, Галісія та, меншою мірою, Канарські острови і Валенсія), які мають у кількох галузях виключні повноваження, у тому числі, з питань законодавства і нормотворення, та поділяють більшість інших компетенцій, і області з низьким рівнем компетенцій, які мають обмежені повноваження в кількісному відношенні і майже завжди спільні з державою. В Італії за винятком спеціальних областей, які володіють виключними компетенціями у питаннях культури, законодавчі і нормотворчі повноваження областей здійснюються чи то в рамках “фундаментальних принципів, встановлених законами держави”, чи то в результаті делегування національними законами, так що у більшості галузей держава та області мають спільні компетенції, за винятком питань суверенітету, які належать до відома виключно держави. Серед децентралізованих унітарних країн лише у Франції поняття виняткових і спільних компетенцій не мають жодного значення, бо законодавчі повноваження належать лише державі. Винятком є лише повноваження Корсики і деяких заморських регіонів щодо облаштування території .

Регіональна влада в Україні репрезентована представницькими і виконавчими органами. Представницька влада уособлює собою Верховну Раду Автономної Республіки Крим, обласні ради в області, міські ради у містах Києві і Севастополі. В науковій літературі не існує єдиної точки зору щодо питання чи є ці інституції органами місцевого самоврядування. Одні автори називають органами місцевого самоврядування тільки сільські, селищні і міські Ради [148, с.61], інші до них відносять усі ради, а самоврядування на обласному рівні називають регіональним самоврядуванням. Так чи інакше, на всі органи поширюється принцип виборності на основі загального голосування; при чому звичайно встановлюється прямий характер голосування, який пов’язується з визнанням статусу територіальної громади.

Поиск по сайту: