Административная ответственность и наказания, применяемые за правонарушения в сфере недропользования

Согласно энциклопедическому определению горное дело представляет собой область деятельности человека по освоению недр Земли. Включает все виды техногенного воздействия на земную кору, главным образом извлечение полезных ископаемых, их первичную переработку и научные исследования, связанные с горными технологиями[89].

Таким образом, в общем виде горное дело представляет собой самостоятельную теоретическую и практическую деятельность, которая включает в себя процессы добычи полезных ископаемых и, следовательно, представляет собой действия, связанные с активным недропользованием. При этом в России создана нормативно-правовая база, которая получила название горного законодательства и которая включает в себя совокупность правовых норм, которые имеют своей целью регулировать общественные отношения, связанные с использованием и охраной недр в процессе недропользования.

Ответственность в сфере использования и охраны недр классифицируется по следующим видам юридической ответственности, существующим в Российской Федерации: административной, гражданско-правовой, уголовной и дисциплинарной. При этом та или иная форма юридической ответственности напрямую зависит от характера, степени, тяжести последствий, а также размера нанесенного ущерба.

Юридическая наука на протяжении всего своего существования выработала множество различных концепций определения юридической ответственности. При этом представляется, что наиболее логично понимание юридической ответственности как обязанности лица, совершившего правонарушение, претерпевать неблагоприятные последствия, лишения[90]. Однако нельзя не согласиться, что и те авторы, которые обосновывают юридическую ответственность как ответную меру государства на совершенное правонарушение или попытку его совершить, также близки к истине[91].

Значимую роль в недропользовании играет административная ответственность. Исходя из сложившегося мнения юристов, административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения, то есть противоправного, виновного (умышленного или неосторожного) деяния (действия или бездействия), посягающего на государственный, общественный строй, на собственность, на жизнь и здоровье граждан[92].

Административная ответственность в сфере недропользования являет своей целью создание системы превентивных мер, а также пресечение действий, которые наносят или могут нанести вред недрам на той стадии, когда эти действия еще не переросли в уголовное преступление, за которые наступает уже уголовная ответственность. Стоит отметить, что, несмотря на формальное закрепление в КоАП РФ нескольких статей, регламентирующих ответственность в сфере недропользования, санкции их недостаточно строги и не могут в полной мере обеспечивать должного воздействия на правонарушителей. То есть получается определенный замкнутый круг: субъект, нарушивший горное законодательство, уплачивает в бюджет штраф и продолжает дальше нарушать его, так как нормы об ответственности недостаточны и не обладают в силу своей мягкости достаточным воздействием для предупреждения и приостановления нарушений горного законодательства. Следовательно, из-за недостаточно развитой системы ответственности в горном праве произошла смена сознания недропользователя, нарушая законодательство, он осознает, что, в сущности, заплатив небольшой штраф, сможет продолжить свою деятельность в дальнейшем.

Что касается уголовной ответственности, то уголовная ответственность за нарушения правил недропользования предусмотрена ст. 253 и 255 гл. 26 УК РФ "Экологические преступления" и ст. 216 УК РФ. Также исследователями зачастую по смысловому содержанию недропользования (по аналогии с предпринимательской деятельностью) включается и незаконное предпринимательство (ст. 171 УК РФ).[93]

В целом за последнее десятилетие идет положительная тенденция числа наказаний за экологические преступления, но количество уголовных дел в сфере нарушения недропользования составляет пока около 30 дел, дошедших до суда. Также стоит отметить, что судебная практика по привлечению к уголовной ответственности за совершение экологического преступления, особенно преступлений в сфере недропользования, показала низкую эффективность реализации норм уголовного законодательства.

Нарушение установленных законом правил и мер по охране и рацио­нальному использованию недр влечет за собой применение юридической ответственности.

Перечень недронарушений, за которые может наступить административ­ная ответственность, содержится в ст. 49 Закона РФ «О недрах»[94]:

¾ незаконные сделки, связанные с пользованием недрами;

¾ предоставление лицензий на пользование недрами по основаниям, не предусмотренным Законом о недрах;

¾ нарушение установленного законом порядка пользования недрами;

¾ самовольное пользование недрами;

¾ выборочная отработка месторождений, приводящая к необоснован­ным потерям запасов полезных ископаемых, и другие нарушения рацио­нального использования недр, приводящие к порче месторождений;

¾ нарушение стандартов и норм по безопасному ведению работ, связан­ных с недропользованием, по охране недр и окружающей среды, в том чис­ле загрязнение недр;

¾ нарушение права собственности на геологическую информацию или ее конфиденциальности;

¾ самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых;

¾ необеспечение сохранности зданий, сооружений а также особо охра­няемых территорий и объектов окружающей природной среды при недропользовании;

¾ уничтожение и повреждение скважин, маркшейдерских и геодезичес­ких знаков;

¾ систематическое нарушение порядка внесения платы за пользование недрами;

¾ невыполнение требований по приведению ликвидируемых или кон­сервируемых горных выработок в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности полезных ископаемых и гор­ных выработок на время их консервации;

¾ неприведение участков земли и других природных объектов, нарушен­ных при недропользовании, в состояние, пригодное для их дальнейшего ис­пользования.

В приведенном перечне недронарушений можно выделить их три основ­ных вида:

¾ нарушения права собственности на недра и порядка недропользования (например, самовольное пользование недрами, невнесение платы и др.);

¾ нарушения требований по безопасному ведению работ, связанных с не­дропользованием;

¾ экологические недронарушения (выборочная отработка, порча месторождений, загрязнение недр и др.).

Согласно ст. 49 Закона о недрах указанный перечень не является исчер­пывающим. В частности, Кодекс об административных правонару­шениях, предусматривающий ответственность за недронарушения[95] (ст. 46-56(3), 57(1), 84(5), 84(6), 88, 89), устанавливает дополнительные их виды:

¾ самовольная добыча янтаря с месторождений или мест промышленной разработки;

¾ нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр;

¾ нарушения законодательства о континентальном шельфе: незаконная выдача лицензии (разрешения) на осуществление деятельности на конти­нентальном шельфе;

¾ нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований на континентальном шельфе;

¾ нарушение правил за­хоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе;

¾ неза­конная передача минеральных ресурсов континентального шельфа и др.

Гражданско-правовая (материальная) ответственность за недронарушения может наступать по общим нормам гражданского законодательства о возмещении причиненного вреда, признании сделок недействительными и др., а также по правилам специальных нормативных актов, устанавливаю­щих порядок и размер возмещения ущерба для отдельных видов недронарушений.

В соответствии со ст. 51 Закона о недрах вред, причиненный пользовате­лю недр в результате деятельности предприятий, организаций, должностных лиц и граждан, виновных в нарушении естественных свойств недр или со­здании условий, исключающих возможность дальнейшего пользования не­драми, подлежит возмещению за счет средств виновных лиц. Вред, причи­ненный государству в результате деятельности недропользователя, подлежит возмещению за счет средств пользователя[96].

Затрагивая вопрос о гражданско-правовой ответственности в сфере недропользования, стоит отметить, что, как и любая гражданско-правовая ответственность, она имеет своей первоочередной целью возмещение ущерба, причиненного недропользователем главному собственнику недр - государству и опосредованно вероятным третьим лицам. Особенностью гражданско-правовой ответственности является ее применение к правонарушителю наряду с привлечением его к административной, уголовной ответственности. Гражданско-правовая ответственность в сфере природопользования является еще недостаточно эффективной как с точки зрения ее превентивного, так и с точки зрения ее компенсационного действия. Как справедливо отмечал один из исследователей, "в процессе разрешения споров в сфере гражданско-правовых отношений не должно быть диктата государства, диктата государственных органов, диктата государственного служащего"[97].

С целью совершенствования гражданско-правовой ответственности в настоящее время логично было бы принять специальный закон об ответственности за вред, причиненный окружающей среде. В данном нормативно-правовом акте можно было бы прописать все нюансы юридической ответственности за вред, причиненный окружающей среде, разработать современную методику возмещения причиненного вреда, учитывая особенности недр как особых природных ресурсов. В настоящее время с этой целью начали действовать Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства РФ о недрах, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 04.07.2013 N 564[98].

Имущественная ответственность за нарушения в области недропользования Основные положения о имущественной ответственности за нарушения в области недропользования установлены Законом РФ «О недрах», а так же гражданским законодательством Российской Федерации. В соответствии со ст. 51 Закона РФ «О недрах», вред, причиненный недропользователю в результате деятельности предприятий, учреждений, организаций, органов государственной власти, должностных лиц и граждан, виновных в нарушении естественных свойств недр или создании условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств предприятий, учреждений, организаций, граждан, средств соответствующих бюджетов. Доказывание наличия убытков, а так же определение их размеров, осуществляется недропользователями самостоятельно. Вред, причиненный государству в результате деятельности пользователя недр, виновного в выборочной отработке богатых участков месторождений полезных ископаемых, а также иных действиях, которые привели к порче месторождения или созданию условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств пользователя недр. Подлежит возмещению также вред, причиненный государству в случае, если участок недр не передан в пользование. Определение размера причиненного вреда производится по методикам и нормативам, утвержденным в установленном порядке, либо на основе соответствующей проектной документации восстановительных работ, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния недр с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Целями имущественной ответственности являются восстановление имущественных прав, нарушенных незаконными действиями, и компенсация причинённых данным нарушением убытков. Гражданский Кодекс РФ в главе 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» закрепил следующие принципы имущественной ответственности: Вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Юридическое лицо либо гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей. Юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, вне зависимости от вины[99]. За причинение вреда, причинённого в результате действий двух и более лиц, устанавливается солидарная или долевая ответственность. Возмещение вреда производится добровольно или в судебном порядке. Исковые требования предъявляются в суд или арбитражный суд в соответствии с правилами, установленными гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством. Денежная форма возмещения вреда по соглашению заинтересованных сторон может быть заменена на обязанность по восстановлению нарушенных прав в натуре. Иски о компенсации вреда, причинённого нарушением горного законодательства, могут быть предъявлены в течении трёх лет. Последствием совершения горных правонарушений может являться причинение вреда окружающей среде (экологического вреда). Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» под экологическим вредом понимает негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Формами экологического вреда являются: – загрязнение окружающей среды – поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду; – истощение природных ресурсов; – разрушение окружающей среды – глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет[100]

Существует еще одна разновидность ответственности в недропользовании, которую зачастую забывают упомянуть, несмотря на ее объективное существование. Дисциплинарная и материальная ответственность возникает ввиду наличия определенных трудовых отношений между работником и работодателем. В процессе осуществления своей трудовой деятельности работник может осознанно или случайно причинить вред, к данному вреду относится и возможное нарушение законодательства о недрах. А так как впоследствии данный вред подлежит возмещению государству работодателем, по трудовому законодательству он имеет право взыскать понесенные им расходы с виновного работника либо наложить на него дисциплинарное взыскание. Меры юридической ответственности, являясь одним из элементов правопорядка, служат, наряду с другими его составляющими, основой надлежащего баланса частных и публичных интересов. Поэтому важно обеспечить наличие адекватной и справедливой системы наказаний за совершаемые противоправные деяния. При этом такие базовые конституционные критерии как необходимость, пропорциональность и соразмерность должны находить свое непосредственное отражение в конкретных санкциях соответствующих законодательных актов.[101]

В настоящее время перечень видов административных наказаний, закрепленный в ст. 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), насчитывает 10 видов и является исчерпывающим. К данным видам, в частности, относятся: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы и административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.[102]

Санкции статей КоАП РФ, относящихся к области недропользования и охраны недр, разумеется, не содержат всего спектра перечисленных видов наказаний. Анализ соответствующих статей кодекса позволяет сделать вывод о том, что к видам административных наказаний, применяемых в сфере недропользования, относятся: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; дисквалификация и административное приостановление деятельности[103]. Каждый из этих видов административных наказаний имеет различную значимость, а также свою специфику, связанную с особенностями их установления и применения.

Предупреждение как мера административного наказания выражается в официальном порицании физического или юридического лица, которое выносится в письменной форме. Предупреждение как меру административного наказания не следует смешивать с предупреждением как мерой административного пресечения: в качестве административно-пресекательной меры должностные лица могут выносить предупреждения в устной форме. Но такие предупреждения, а равно и вынесение письменного предупреждения без вынесения постановления о назначении административного наказания мерой административного наказания не являются. Предупреждение является самой легкой по-своему воздействию мерой административного наказания. Однако это не дает оснований считать эту меру сугубо морального, а не юридического свойства[104]. Применение предупреждения в качестве меры административного наказания влечет за собой такие же правовые последствия, как и применение любой иной меры административного наказания: субъект ответственности в течение года считается привлеченным к административной ответственности, что в свою очередь при повторном совершении административного правонарушения может повлечь за собой более суровое наказание.

Возможность вынесения предупреждения в качестве меры ответственности предусмотрена в санкциях двух статей КоАП РФ, которые могут быть применены за противоправные деяния в области недропользования: в ст. 19.1 "Самоуправство" (в случаях выдачи лицензий на пользование недрами по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством о недрах) и в ст. 19.7 "Непредставление информации" (для иных случаев непредставления недропользователем информации, выходящих за рамки диспозиции ст. 7.25 КоАП РФ, закрепляющей ответственность за уклонение от безвозмездной передачи одного экземпляра копий геодезических или картографических материалов и данных в Государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации)[105].

Предупреждение может быть вынесено в том случае, если при совершении правонарушения не было нанесено существенного вреда и, следовательно, оно не несет в себе повышенной общественной опасности. Однако если такой вред был причинен, то у правоприменителя существует предусмотренное санкциями указанных статей правомочие наложить более жесткую меру наказания, а именно административный штраф.

Административный штраф является наиболее распространенным видом наказания в санкциях статей Особенной части КоАП РФ как в общем, так и применительно к сфере пользования недрами: административный штраф указан во всех санкциях статей КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность в области недропользования и охраны недр. При этом санкции данных статьей кодекса содержат значительный разброс в величине налагаемых административных штрафов и в целом, и применительно к различным субъектам правонарушения.

В твердой сумме для физических лиц размер налагаемого административного штрафа варьируется от 100 р. (минимальная сумма штрафа, налагаемая, например, за уклонение от безвозмездной передачи копий геодезических или картографических материалов в Государственный картографо-геодезический фонд, - ст. 7.25 КоАП РФ) до максимального - 5000 р., в частности, за пользование недрами без лицензии (часть 1 ст. 7.3 КоАП РФ). Для должностных лиц предусмотрены более высокие размеры штрафов: от 300 р., в частности, за уклонение от безвозмездной передачи копий геодезических или картографических материалов в рамках санкции ст. 7.25 КоАП РФ, до 50 тыс. р., предусмотренных в качестве верхнего предела (например, в ст. 8.10 КоАП РФ-за нарушение требований по рациональному использованию недр).

Административный штраф для юридических лиц на минимальном уровне установлен в размере 3000 р. (ст. 7.25 КоАП РФ). Максимально административный штраф может быть наложен на юридическое лицо в размере 1 млн р. (в частности, за пользование недрами без лицензии в рамках санкции ст. 7.3 КоАП РФ и за незаконную добычу янтаря по ст. 7.5 КоАП РФ).

В относительно определенном размере административный штраф для всех субъектов административного правонарушения установлен санкцией ст. 8.20 КоАП РФ (незаконная передача минеральных ресурсов на континентальном шельфе), предусматривающей определение суммы административного штрафа в зависимости от стоимости минеральных ресурсов, явившихся предметом административного правонарушения. В данном случае административный штраф может быть назначен для физических лиц от 0,52 до 1,0-кратного, для должностных лиц - от 1,0 до 1,5-кратного, для юридических лиц-от 2 до 3-кратного размера этой стоимости.

Использование кратных сумм административных штрафов является положительным моментом и позволяет в каждом конкретном случае обеспечить надлежащее согласование величины административного штрафа с фактическими обстоятельствами дела, общественной опасностью и неправомерно извлеченной выгодой лица, совершившего соответствующее административное правонарушение.

При этом речь идет не только о повышении размеров штрафов соразмерно причиненному ущербу и максимальной сумме административного штрафа: с учетом всех обстоятельств конкретного дела сумма штрафа может быть и снижена по сравнению с установленным санкцией соответствующей статьи кодекса минимального размера штрафа. Однако на практике такой учет обстоятельств и соответственное снижение уровня штрафа возможны не всегда[106].

Так, в феврале 2014 г. Конституционным судом РФ был рассмотрен ряд жалоб на конституционность некоторых положений статей КоАП РФ, среди которых, в частности, и положения ст. 7.3 КоАП РФ (пользование недрами без лицензии либо с нарушением условий лицензии и утвержденных проектов)**. Основанием для рассмотрения дела явилась неопределенность в вопросе соответствия положений данной и иных оспариваемых статей КоАП РФ положениям Конституции РФ, а именно законность установления повышенного минимального размера административного штрафа, налагаемого на юридических лиц в условиях отсутствия в соответствующих санкциях более мягкого наказания и невозможности назначения штрафа ниже минимального предела. В своем постановлении Конституционный суд РФ в очередной раз указал на то, что законодатель должен стремиться к тому, чтобы устанавливаемые им размеры административных штрафов в совокупности с правилами их наложения позволяли в каждом конкретном случае привлечения юридического лица к административной ответственности обеспечивать адекватность применяемого административного принуждения всем обстоятельствам, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания за совершенное административное правонарушение.

В ходе рассмотрения поступивших жалоб Конституционный суд РФ пришел к выводу, что в ряде случаев, когда характер совершенных правонарушений и наличие иных смягчающих обстоятельств позволяют назначить минимальный размер административного штрафа, имеющиеся в диспозициях обжалуемых санкций статей КоАП РФ даже минимальные суммы являются значительными и могут оказаться непосильными для нарушителя и привести к самым серьезным последствиям, вплоть до ликвидации юридического лица. Это в свою очередь нарушает принцип необходимости учета характера и последствий совершенного административного правонарушения, имущественного и финансового положения нарушителя, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства[107].

В итоге Конституционный суд РФ постановил, что впредь, до внесения в кодекс надлежащих изменений, размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение ими правонарушений в рамках санкций обжалуемых статей КоАП РФ, может быть снижен, если наложение административного штрафа в установленных санкциями пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица.

Приведенный пример рассмотрения вопросов, вызванных закреплением твердых сумм штрафов, служит еще одним подтверждением необходимости более широкого включения в санкции соответствующих статей КоАП РФ административных штрафов в относительно определенных размерах применительно к размеру нанесенного ущерба. При этом корректировка сумм может производиться как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения налагаемых административных штрафов. Также дополнительными способами индивидуализации наказаний может служить введение альтернативных видов наказаний, в частности предупреждения для случаев, когда причиненный правонарушением ущерб незначительный, но при этом нет оснований признать правонарушение малозначительным и правонарушитель своими активными действиями устраняет негативные последствия совершенного административного правонарушения.

В качестве конкретного предложения по внесению изменений в действующие нормы кодекса представляется целесообразным внести изменения прежде всего в санкции ст. 7.3 КоАП РФ (пользование недрами без лицензии либо с нарушением условий лицензии) и указать в качестве базы расчета размера налагаемого административного штрафа стоимость незаконно извлеченных полезных ископаемых, а также в ст. 8.9 КоАП РФ (нарушение требований по охране недр), в рамках которой основой для определения размера штрафа может стать размер причиненного в результате такого нарушения ущерба недрам.

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения назначается как дополнительная мера наказания к административному штрафу в соответствии с санкциями ряда статей КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность в области недропользования и охраны недр.

Такое сочетание основной и дополнительной мер административного наказания предусмотрено за самовольную добычу янтаря, нарушение правил, норм, стандартов или условий лицензии, нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и/или в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за ряд других неправомерных деяний на указанных пространствах, а также за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях.

Применительно к данному виду административного наказания важным моментом является то, что конфискации подлежит не любое имущество, а именно орудие совершения или предмет соответствующего административного правонарушения. Спектр вещей, могущих выступать в такой роли, широк - от денежных средств до средств производства или изготовленной продукции. Возможность применения конфискации как орудий совершения правонарушения (судна, летательного аппарата и иных орудий), так и его предмета - продукции незаконного природопользования законодатель закрепил в санкциях статей 8.17-8.20 и 8.39 КоАП РФ.

Конфискация орудий совершения и предметов административного правонарушения производится независимо от того, принадлежат ли они нарушителю на праве собственности или находятся у него на иных законных основаниях. В этом же ряду находится и возможность применения конфискации к должностным лицам, которые в большинстве случаев собственниками конфискуемых вещей не являются.

Применение конфискации как дополнительной меры административного наказания призвано усилить воздействие основного наказания - административного штрафа. В этом смысле особенно важно правильно определить орудие совершения и предмет административного правонарушения. В случаях, предусмотренных статьями 8.17 - 8.20 КоАП РФ, эта задача успешно выполняется: законодатель уже в самой санкции данных статей определил те орудия, с помощью которых может совершаться данное правонарушение, а конфискация судна или летательного аппарата нанесет значительный ущерб материальному состоянию правонарушителя.

Однако установление этой дополнительной меры в санкции ст. 8.39 КоАП РФ (нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях) в действующей редакции не указывает, на какие именно орудия совершения данного правонарушения нацелена данная мера, нет необходимого учета специфики совершаемого противоправного деяния в рамках этой статьи. Решением данной проблемы могла бы стать конкретизация положений ст. 8.39 КоАП РФ с выделением для каждого вида особо охраняемой территории отдельной части в данной статье, установлением с учетом их особенностей конкретных составов правонарушений и соответствующих санкций и определением орудий совершения и предметов, характерных для соответствующего правонарушения.

Дисквалификация и административное приостановление деятельности устанавливаются также как дополнительная мера наказания в качестве альтернативы основным административным наказаниям в санкциях ряда статей КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность в области недропользования и охраны недр.

Дисквалификация, применяемая в отношении должностных лиц, в соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ, может устанавливаться на срок от 6 месяцев до 3 лет. Как пример включения дисквалификации в качестве альтернативного наказания можно привести санкцию части 11 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, в рамках которой дисквалификация может назначаться на срок от 1 года до 3 лет.

Административное приостановление деятельности в свою очередь применяется к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также при эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности применяется в случае возникновения угрозы жизни и здоровью населения, угрозы причинения существенного вреда состоянию окружающей среды. Тем самым данная мера преследует цель обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, окружающей среды, экологической безопасности, а также борьбу с другими правонарушениями, представляющими опасность для жизнедеятельности.

Назначается административное приостановление деятельности только в случаях, предусмотренных санкциями соответствующих статей КоАП РФ, и только тогда, когда менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижения цели административного наказания, что должно быть мотивировано в постановлении по делу об административном правонарушении. Назначается административное приостановление деятельности на срок до 90 сут.

Рассматриваемая мера наказания предусмотрена санкцией ст. 9.1 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности[108].

Необходимо отметить, что до 2005 г., когда данная мера наказания была включена в перечень видов административных наказаний, приостановление деятельности при-менялось, но только в качестве иной по своему характеру принудительной меры, нежели как меры административной ответственности. С внесением изменений в ст. 3.2 КоАП РФ приостановление деятельности получило юридический статус административного наказания. И теперь применение административного приостановления деятельности происходит в установленном КоАП РФ порядке и влечет состояние наказанности субъекта, к которому такая мера была применена.

Изначально данная мера наказания применялась исключительно судами. Однако в связи с внесенными изменениями в КоАП РФ с 1 января 2011 г. помимо суда право применять эту меру ответственности было предоставлено и Ростехнадзору.

Одной из особенностей данного вида наказания является возможность досрочного прекращения его исполнения органом административной юрисдикции по ходатайству юридического лица или индивидуального предпринимателя, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для наложения данного вида наказания, устранены.

При рассмотрении административного приостановления деятельности как меры юридической ответственности необходимо указать на его соотношение с такой предусмотренной КоАП РФ мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как временный запрет деятельности: данная мера обеспечения может быть применена только в том случае, когда за соответствующее совершенное правонарушение статьей КоАП РФ предусмотрено наказание в виде административного приостановления деятельности. При этом срок временного запрета деятельности (с учетом его сходности по последствиям с административным приостановлением деятельности) засчитывается в срок административного приостановления деятельности[109]. Административное приостановление деятельности является важным видом административного наказания, применяемого в области охраны недр и недропользования. Деятельность по использованию недр в большинстве случаев связана с риском для окружающей среды и непосредственно для недр, а также для жизни и здоровья людей (и работающих на соответствующих предприятиях, и проживающих в близлежащих населенных пунктах). А применение административного приостановления деятельности направлено как раз на предотвращение причинения вреда, в частности, жизни и здоровью людей и экологической обстановке.

В части повышения роли административного приостановления деятельности в целях увеличения эффективности норм КоАП РФ, предусматривающих ответственность за правонарушения в области недропользования и охраны недр, обоснованным представляется включение административного приостановления деятельности в санкции ст. 7.3 (пользование недрами без лицензии или с нарушением условий лицензии), ст. 8.5 (сокрытие или искажение экологической информации) и ст. 8.11 (нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр) кодекса. В целом анализ имеющихся видов административных наказаний приводит к выводу, что данные виды носят в основном общий универсальный характер, и в перечне ст. 3.2 КоАП РФ нет мер ответственности, направленных на специфику сферы недропользования. С учетом важности этой отрасли представляется, что такое положение не отвечает уровню актуальности вопроса поддержания надлежащего правопорядка в области недропользования и охраны недр. Представляется также, что вопросы правомерного пользования недрами и их охраны занимают не менее важное место в общественной жизни, чем, например, вопросы проведения официальных спортивных мероприятий, запрет на посещение которых был введен законодателем в июле 2013 г. в качестве нового вида административного наказания.

В связи с этим следует считать обоснованным включение в ст. 3.2 КоАП РФ в качестве вида административного наказания такой меры как прекращение, ограничение или приостановление права пользования недрами, предусмотренной в ст. 20 Закона РФ "О недрах" (и закрепленное в настоящее время в законе в качестве реализации контрольно-надзорных функций уполномоченного государственного органа), с соответствующим исключением или замены такой меры воздействия из положений Закона РФ "О недрах"[110]. Помимо того, что по своей правовой природе данные меры воздействия на недропользователя обладают всеми признаками мер юридической ответственности, введение такого вида административного наказания позволит детализировать применение мер административной ответственности непосредственно в области недропользования и охраны недр и учесть специфику данной сферы хозяйственной деятельности.

Такое изменение действующего законодательства, в частности, путем детализации мер административной ответственности применительно к сфере недропользования и охраны недр поможет обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания для участников процесса недропользования, что в свою очередь поможет реализации общих принципов юридической ответственности и поддержания конституционного правопорядка.[111]

Таким образом, подводя итоги исследования, стоит отметить, что в Российской Федерации ответственность, предусмотренная уголовным и административным законодательством за экологические правонарушения, в том числе за преступления и правонарушения в сфере недропользования, является непропорциональной нанесенному ущербу природе и обществу, так как при оценке последствий данных деяний не учитываются последствия для жизни, здоровья человека и окружающей среды в интересах настоящего и будущего поколений. Для повышения уровня ответственности за преступления в сфере горного законодательства требуется массовое усиление системы государственного управления и контроля в сфере недропользования, усиление прокурорского надзора, а также увеличение количества и частоты выездных проверок государственных инспекторов в области недропользования.

При назначении наказаний необходимо учитывать также, что недропользование, как уже говорилось, является специфической сферой деятельности, осуществление которой строго регламентируется и производится на основании соответствующих лицензий и разрешений. В силу этого субъект административной юрисдикции должен учитывать, что лица, совершающие правонарушения в области недропользования, как правило, являются либо специалистами в данной сфере (речь идет о должностных лицах), либо специализированными организациями, чья деятельность связана с недропользованием, в связи с чем они в основном прекрасно осведомлены об установленном порядке и требованиях по недропользованию, и нарушение ими действующих правил чаще всего не носит случайного характера. Иным образом может обстоять дело с гражданами, которые в силу недостаточности правовых знаний, могут допускать нарушения законодательства о недрах, не имея изначально такого намерения.

Такие ситуации возможны при пользовании недрами без лицензии либо при самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых, наказание за которые предусмотрены ст. 7.3 и ст. 7.4 КоАП РФ.

Таким образом, назначение административных наказаний в рамках статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за правонарушения в области недропользования, подчиняясь общим правилам назначения административных наказаний, имеют, тем не менее, свою специфику, связанную с условиями осуществления деятельности по недропользованию и оценкой обстоятельств совершения правонарушений в этой сфере. Безусловно, только применение всей совокупности инструментов и возможностей, предоставленных законодательством, позволит наиболее полно оценить обстоятельства того или иного дела об административном правонарушении в сфере пользования недрами, вынести объективное решение и назначить законное и адекватное административное наказание с учетом особенностей данной отрасли.[112]

Вывод по главе два

Рассматривая административно-правовое регулирование недропользования как управленческий процесс, мы раскрыли содержание механизма правового регулирования недропользования, который представляет собой совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения в сфере недропользования. Элементами организационного механизма осуществления функций, обеспечивающих процесс управления недропользованием, являются: органы исполнительной власти как субъекты административно-правового регулирования, их правовой статус, проблемы взаимодействия между ними, административные процедуры государственного управления, административно-правовые формы такого регулирования.

В систему органов исполнительной власти в сфере недропользования входят: Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти. Если строго следовать Закону РФ «О недрах» (ст. 36), то структура органов исполнительной власти в сфере управления недропользованием состоит из: Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органа управления государственным фондом недр (Федерального агентства по недропользованию ), органа государственного горного надзора (Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору). Соответственно в ней отсутствуют такие органы исполнительной власти, как Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), отмеченные в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. В качестве субъекта административно-правового регулирования недропользования Закон о недрах выделяет органы местного самоуправления.

Государственный контроль и надзор в сфере недропользования как функция управления является одним из важных институтов повышения эффективности использования недр.

Таким образом, государственный контроль и государственный надзор в сфере недропользования следует рассматривать как самостоятельные виды государственного регулирования в данной сфере, осуществляемые в настоящее время различными Федеральными службами и другими государственными организациями, находящимися в ведении ряда министерств и ведомств, но в целом недостаточно координируемыми на федеральном уровне.

Законодательные акты, регулирующие государственный контроль и надзор условно можно подразделить на базовые и сопутствующие.

Значимую роль в недропользовании играет административная ответственность. Исходя из сложившегося мнения юристов, административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения, то есть противоправного, виновного (умышленного или неосторожного) деяния (действия или бездействия), посягающего на государственный, общественный строй, на собственность, на жизнь и здоровье граждан

Ответственность в сфере использования и охраны недр классифицируется по следующим видам юридической ответственности, существующим в Российской Федерации: административной, гражданско-правовой, уголовной и дисциплинарной. При этом та или иная форма юридической ответственности напрямую зависит от характера, степени, тяжести последствий, а также размера нанесенного ущерба.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рациональное использование недр - это система требований, реализация которых обеспечивает полное и комплексное использование ресурсов недр для удовлетворения материальных и духовных потребностей общества.

Рассмотрев теоретико-правовые основы административно-правового регулирования в сфере недропользования можно сделать следующие выводы: Организационно-правовое закрепление порядка владения, пользования и распоряжения недрами на территории Российской Федерации прошло ряд исторических этапов, характеризующихся различной ролью и значением государственных институтов в установлении нормативных основ и осуществлении разрешительных и контрольных функций со стороны государства за разработкой и использованием ресурсов недр. Закон РФ "О недрах", регламентирующий весь процесс работ по обеспечению рационального недропользования, установил основные требования по рацио­нальному использованию и охране недр применительно ко всем этапам (стадиям) их хозяйственного освоения:

¾ предоставление права пользования недрами;

¾ геологическое изучение недр;

¾ добыча полезных ископаемых;

¾ прекращение права пользования недрами и консервация предприятий по добыче полезных ископаемых .

В этой связи при рассмотрении процесса воздействия правовых норм на отношения, складывающиеся в связи с обеспечением рационального использования и охраны недр, в процессе недропользования при освоении месторожде­ний полезных ископаемых целесообразно выделить 4 сле­дующих этапа:

¾ предоставление права пользования недрами;

¾ пользование недрами для целей геологического изучения пользование недрами для целей добычи полезных ис­копаемых;

¾ прекращение права пользования недрами.

Таким образом, эффективно организованная стадийность недропользования выступает в качестве одного из важнейших элементов системы правового обеспечения ра­ционального использования и охраны недр. При этом правовое регулирование последовательной организации процесса недропользования направлено на то, чтобы как государством, так и пользователем недр обеспечивались рациональность использования и охрана недр.

Административно-правовое регулирование в недропользовании - это деятельность уполномоченных законом органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также уполномоченных должностных лиц этих органов по обеспечению воспроизводства минерально-сырьевой базы страны, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, осуществляемая административно-правовыми средствами и способами с учетом специфики упорядочивания отношений в данной сфере

Исходя из вышесказанного, под механизмом административно-правового регулирования недропользования предлагается понимать предусмотренную действующим законодательством совокупность правовых средств, применяемых органами исполнительной власти в целях результативного управленческого воздействия на общественные отношения по поводу геологического изучения, добычи полезных ископаемых и освоения подземного пространства для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Можно выделить следующие элементы механизма правового регулирования недропользования: нормы права, нормативные правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности. Каждый элемент механизма правового регулирования выполняет свои регулятивные функции, воздействует на поведение людей и общественные отношения своим способом.

Рассматривая административно-правовое регулирование недропользования как управленческий процесс, мы раскрыли содержание механизма правового регулирования недропользования, который представляет собой совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения в сфере недропользования. Элементами организационного механизма осуществления функций, обеспечивающих процесс управления недропользованием, являются: органы исполнительной власти как субъекты административно-правового регулирования, их правовой статус, проблемы взаимодействия между ними, административные процедуры государственного управления, административно-правовые формы такого регулирования. В систему органов исполнительной власти в сфере недропользования входят: Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти. Если строго следовать Закону РФ «О недрах» (ст. 36), то структура органов исполнительной власти в сфере управления недропользованием состоит из: Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органа управления государственным фондом недр (Федерального агентства по недропользованию ), органа государственного горного надзора (Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору). Соответственно в ней отсутствуют такие органы исполнительной власти, как Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), отмеченные в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. В качестве субъекта административно-правового регулирования недропользования Закон о недрах выделяет органы местного самоуправления.

Государственный контроль и надзор в сфере недропользования как функция управления является одним из важных институтов повышения эффективности использования недр.

Таким образом, государственный контроль и государственный надзор в сфере недропользования следует рассматривать как самостоятельные виды государственного регулирования в данной сфере, осуществляемые в настоящее время различными Федеральными службами и другими государственными организациями, находящимися в ведении ряда министерств и ведомств, но в целом недостаточно координируемыми на федеральном уровне.

Законодательные акты, регулирующие государственный контроль и надзор условно можно подразделить на базовые и сопутствующие. Задачей государственного контроля и надзора за рациональным использованием и охраной недр является правовое, административное и экономическое обеспечение соблюдения всеми недропользователями порядка недропользования, определенного законодательством РФ. В соответствии с законодательством о недрах в нашей стране создана система органов специальной компетенции, осуществляющих государственное управление отношениями недропользования и, в частности, государственный контроль и надзор за рациональным использованием и охраной недр. Значимую роль в недропользовании играет административная ответственность. Исходя из сложившегося мнения юристов, административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения, то есть противоправного, виновного (умышленного или неосторожного) деяния (действия или бездействия), посягающего на государственный, общественный строй, на собственность, на жизнь и здоровье граждан. Ответственность в сфере использования и охраны недр классифицируется по следующим видам юридической ответственности, существующим в Российской Федерации: административной, гражданско-правовой, уголовной и дисциплинарной. При этом та или иная форма юридической ответственности напрямую зависит от характера, степени, тяжести последствий, а также размера нанесенного ущерба.

Поиск по сайту: