Органы исполнительной власти как субъекты административно-правового регулирования в сфере недропользования

Рассматривая административно-правовое регулирование недропользования как управленческий процесс мы раскрыли содержание механизма правового регулирования недропользования, который представляет собой совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения в сфере недропользования. Элементами организационного механизма осуществления функций, обеспечивающих процесс управления недропользованием, являются: органы исполнительной власти как субъекты административно-правового регулирования, их правовой статус, проблемы взаимодействия между ними, административные процедуры государственного управления, административно-правовые формы такого регулирования.

Субъекты правоотношений в сфере недропользования - это те участники правовых отношений, которые имеют субъективные права и юридические обязанности, закрепленные в соответствующих нормативных правовых актах.

Рассмотрим административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования. В систему органов исполнительной власти в сфере недропользования входят: Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти. Если строго следовать Закону РФ «О недрах» (ст. 36), то структура органов исполнительной власти в сфере управления недропользованием состоит из: Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органа управления государственным фондом недр (Федерального агентства по недропользованию[46]), органа государственного горного надзора (Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору[47]). Соответственно в ней отсутствуют такие органы исполнительной власти, как Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России[48]), Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России[49]), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор[50]), отмеченные в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. В качестве субъекта административно-правового регулирования недропользования Закон о недрах выделяет органы местного самоуправления.

Президент Российской Федерации в соответствии со статьей 80 Конституции РФ является главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики. Таким образом, он может принять любое управленческое решение в сфере недропользования, если только оно не противоречит Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и международным договорам РФ. В настоящее время только указы Президента РФ о системе и структуре органов исполнительной власти на федеральном уровне можно косвенно отнести к сфере недропользования. Следовательно, говорить об участии Президента РФ в управлении недропользованием можно лишь косвенно.

Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ и ст. 1 Закона о Правительстве РФ ведущую роль в системе органов исполнительной власти принадлежит Правительству РФ[51]. Правительство РФ, которое является органом общей компетенции, осуществляет исполнительную власть (государственное управление). Оно функционирует посредством работающих под его руководством федеральных органов исполнительной власти отраслевой и специальной (функциональной) компетенции (министерства, агентства, службы), которые руководят отдельными отраслями государственного управления.

Раскрывая полномочия Правительства РФ в сфере недропользования в РФ, необходимо отметить, что ст. 18 Закона о Правительстве РФ устанавливает его общие полномочия. Их правовой основой являются конституционные положения (пункты «в» и «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ) о том, что Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области экологии и осуществляет управление федеральной собственностью, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ.

Правительство РФ: обеспечивает исполнение федерального бюджета, в том числе по доходам и расходам, связанным с недропользованием; руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, в том числе Минприроды и Минэнерго; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов[52]. Полномочия Правительства РФ в сфере недропользования определены в частности Законом РФ «О недрах»[53]:

¾ определение порядка формирования федерального фонда резервных участков;

¾ разработка и совершенствование законодательства РФ о недрах;

¾ установление порядка проведения государственной экологической экспертизы запасов полезных ископаемых и информации о них (ст. 29);

¾ утверждение положений о государственном контроле за, использованием и охраной недр (ст. 37), о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (ст. 38).

Недра предоставляются в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения на основании решения Правительства РФ (ст. 6 и 10.1 закона «О недрах»), принятого: по результатам конкурса или аукциона; при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых; для захоронения радиоактивных и иных отходов.

Принятие решений о проведении конкурсов (аукционов) на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких конкурсов (аукционов) относительно каждого участка недр или группы участков недр федерального значения осуществляются Правительством РФ (ст. 13.1 Закона РФ «О недрах»).

Органы исполнительной власти субъектов РФ действуют в соответствии со ст. ст. 72-73 Конституции РФ и соответствующими уставами (конституциями) субъектов РФ. КонсультантПлюс: примечание.

Положения статьи 3.1 распространяются на полномочия федеральных органов исполнительной власти, которые не переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления соответствующими федеральными законами.

Статья 3.1. Передача осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования отношений недропользования органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (введена Федеральным законом от 13.07.2015 N 233-ФЗ)

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования отношений недропользования, предусмотренные настоящим Законом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В совместном ведении регионов и федерального центра находятся следующие вопросы: вопросы владения, пользования и распоряжения недрами; разграничение государственной собственности; недропользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления[54].

Во исполнение Указов Президента РФ № 314 и № 724 Правительство РФ утвердило Положение о Минприроды России[55]. Оно, как субъект административно-правового регулирования недропользования, осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему в частности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному, надзору и Федерального агентства по недропользованию.

Минприроды России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения. Минприроды России не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом. Это отличает его правовой статус от правового статуса иных федеральных органов исполнительной власти. При этом оно должно функционировать, в основном, с помощью правового (нормативного) регулирования. Принадлежность нормотворческой функции именно министерствам существенно отличает их от иных федеральных органов исполнительной власти.

К видовым различиям можно отнести то, что Минприроды России — это федеральный орган - исполнительной власти, действующий на основе единоначалия, а министр входит в состав Правительства РФ. Минприроды России осуществляет свою деятельность во взаимодействии- с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями.

Однако в положении о Минприроды России вышеуказанные особенности его правового статуса реализованы не полностью[56]. Соответственно детализация государственных полномочий, осуществляемая министерством, исходя из особенностей его административно-правового статуса, осуществлена не в полной мере:

¾ смешиваются функции органов отраслевого и межотраслевого управления;

¾ не полностью определена роль этого органа в системе исполнительной власти, обозначены пределы, формы и методы его деятельности (из положения о Минприроды России не ясно, какую и каким образом оно должно вырабатывать государственную политику, кто будет определять ее направления - Президент РФ, Правительство РФ или само министерство);

¾ не указываются принципы или иные подходы к реализации данной государственной функции — выработке государственной политики.

¾ нет разделов о целях и задачах министерства, о порядке взаимодействия с иными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, об ответственности, которую может нести министерство, о порядке, в котором оно может быть ликвидировано и (или) реорганизовано;

¾ из действующего положения не ясно, входит ли Минприроды России в единую систему исполнительной власти или нет (каким образом и на основании каких норм оно может взаимодействовать с отраслевыми органами исполнительной власти субъектов РФ).

Минприроды России самостоятельно принимает многие нормативные правовые акты, в том числе: порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ, участков недр и лицензий; порядок переоформления лицензий; порядок и условия использования геологической информации; форма бланка лицензии на пользование недрами; региональные перечни видов полезных ископаемых; требования к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра.

Министр природных ресурсов и экологии: вправе давать руководителям федеральных служб и агентств, подведомственных министерству, обязательные для исполнения указания; вправе приостанавливать в случае необходимости решения подведомственных федеральных служб и агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб и агентств их заместителей и руководителей их территориальных органов; издает приказы, имеющие нормативный характер.

Следовательно, можно констатировать, что особенности правового статуса Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в настоящее время не имеют должной правовой регламентации и требует внесения сответствующих изменений в положение о нем.

Другим субъектом административно-правового регулирования в сфере недропользования является Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России[57]). Оно осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам нефтедобывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции. Минэнерго России осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Однако оно не имеет в своем ведении ни служб, ни агентств. Поэтому Минэнерго России осуществляет функции не только по выработке (как и Минприроды России), но и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию и обладает не свойственными министерству функциями по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов.

Другим видом федеральных органов исполнительной власти является федеральная служба. Установлено, что федеральная служба, как субъект административно-правового регулирования недропользования: является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты; выдает разрешения (лицензии) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование[58].

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор[59]) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования непосредственно и через свои территориальные органы. Росприроднадзор, кроме департаментов по округам имеет управления во всех субъектах РФ. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) осуществляет функции по контролю и надзору также непосредственно и через свои территориальные органы в сфере безопасного ведения работ, связанных с недропользованием. очередь Ростехнадзор кроме управлений по округам имеет шесть межрегиональных территориальных управлений и четыре подведомственных учреждения, расположенных в Москве К особенностям этих служб относятся: образованы и действуют в качестве межотраслевого органа управления; несамостоятельны и подчиняются Минприроды; их руководители не входят в Правительство РФ и их интересы представляют министры.

В целом за пять лет существования новой системы федеральных органов исполнительной власти недостаток в реализации общей формулы «руководство-подчинение» применительно к федеральным службам успел достаточно проявиться. Неудивительна поэтому быстрая смена сценариев и ситуаций в сфере проведения административной реформы, возникновение «откатных» движений, направленных на возвращение к той схеме государственного управления, которая существовала ранее. Так, согласно Указу Президента № 314 в его первоначальной редакции только две федеральные службы находились в непосредственном подчинении Правительства РФ.

Однако Указом Президента РФ № 649 в ведение Правительства РФ были переданы еще четыре федеральные службы, в том числе Ростехнадзор. А Указ Президента РФ № 724 опять вводит эту службу в ведение Минприроды России. Частая смена подведомственности отдельных федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования, а также постоянные изменения всей структуры и системы федеральных органов исполнительной власти вызывает необходимость принятия Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти».

Росприроднадзор находится в ведении Минприроды России и осуществляет контроль и надзор в том числе: за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе". Росприроднадзор выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на экспорт информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья, расположенным на территории РФ, в пределах континентального шельфа и морской зоны РФ; на создание, эксплуатацию и использование искусственных сооружений, проведение буровых работ, связанных с недропользованием во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе РФ.

Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору: за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов; за горноспасательными работами; за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы. Ростехнадзор выдает разрешения: на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах; на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами[60].

Предлагается вывести федеральные службы Росприроднадзор и Ростехнадзор из подведомственности Минприроды РФ, выделив их в качестве самостоятельных органов при Правительстве РФ, но, не наделяя их при этом функциями по принятию нормативных правовых актов, что позволит им эффективно осуществлять контрольно-надзорные функции и уйти от конфликта интересов.

В соответствии с Указом № 314 в систему федеральных органов исполнительной власти наряду с министерствами и службами входят федеральные агентства. Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра[61]), как субъект административно-правового регулирования, осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Роснедра находится в ведении Минприроды России. В отношении агентства министерству предоставлены достаточно широкие полномочия для осуществления координации и контроля деятельности этого органа. Так, министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности агентства, а также отчет об их исполнении; дает подведомственному агентству поручения и контролирует их исполнение. В соответствии с принятым положением агентство осуществляют свои функции непосредственно или через свои территориальные структуры во взаимодействии с иными органами государственной власти. Однако положение не содержит ни специального раздела, ни специальных норм, посвященных этим вопросам — порядку взаимодействия и его формам с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.[62]

Роснедра действует на основе единоначалия. Возглавляет его руководитель, который не входит в состав Правительства РФ. Его основными функциями являются:

¾ организация работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы и ее рациональному использованию;

¾ проведение геологического изучения недр на территории и континентальном шельфе РФ;

¾ ведение федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, а также банка данных по вопросам недропользования;

¾ управление в пределах своей компетенции федеральным имуществом в сфере недропользования, в том числе управление государственным фондом недр;

¾ ведение государственного кадастра месторождений, государственного учета работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для различных целей, и включение их в государственный реестр, ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых, осуществление мониторинга состояния недр;

¾ предоставление права пользования недрами;

¾ оказание государственных услуг, связанных с проведением: геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр; государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической и экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр, а также проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр.

За Федеральным агентством по недропользованию на сегодняшний день не закреплены, помимо функций по контролю и надзору и такие функции, как прогнозирование, стимулирование и планирование. Вместе с тем функциональный подход к определению статуса агентства совсем не исключает возможности выполнения им данных функций. Более того, нормативное закрепление такой значимой функции, как, например, прогнозирование, без которой федеральное агентство не может объективно спрогнозировать и обосновать задачи своей деятельности в краткосрочной и долгосрочной перспективе, крайне важно и необходимо[63].

Под функциями по оказанию государственных услуг в соответствии с п. 2 Указа Президента РФ № 314 следует понимать предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в различных областях, установленных федеральными законами. Наделение федеральных агентств подобной функцией как основной в их деятельности фактически повлекло за собой превращение государственных органов исполнительной власти в государственные учреждения. Было бы неверным говорить, что федеральные агентства целиком лишены государственно-властных полномочий. По сути, их компетенция не лишена собственно функций государственного управления (управление имуществом), однако подавляющее значение отведено именно функции непосредственного предоставления государственных услуг, которая в полном смысле этого слова к управленческим функциям отнесена быть не может. Такое взаимоисключающее совмещение в одном органе исполнительной власти функций государственного управления и функций оказания услуг на сегодняшний день:

¾ снижает эффективность исполнительной власти, то есть осуществление
государственно-властных полномочий;

¾ приводит к нерациональному использованию ресурсов, создает благоприятные условия для злоупотреблений властью и проникновения коррупции в государственный аппарат;

¾ деформирует каждый из этих видов деятельности, создавая предпосылки для возникновения административных барьеров, препятствующих нормальному функционированию экономики. Реализация органами исполнительной власти функций предоставления платных государственных услуг объективно приводит к тому, что соответствующие органы в большей степени заинтересованы в развитии именно этой стороны деятельности, чем в реализации функций государственного управления;

¾ не способствует повышению эффективности и качества осуществления
функций оказания государственных услуг.

Организация взаимоотношений федерального министерства и подведомственных ему федеральных агентств и служб требует более детального регулирования, в том числе и в положениях об этих органах исполнительной власти. Характер взаимоотношений министерства с подведомственными службами и агентствами ставит последние в зависимое положение, что сводит на нет саму идею о разграничении функций между министерствами, службами и агентствами. Пункты 10.12 и 10.13 положения о Минприроды России показывают, что министр «вправе давать руководителям служб и агентств, подведомственных министерству, обязательные для исполнения указания и вправе приостанавливать в случае необходимости решения подведомственных министерству служб и агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом». Однако абзац седьмой подпункта «г» пункта 3 Указа Президента РФ[64], разрешавший министру отменять противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, службы, если иной порядок отмены решения не был установлен федеральным законом, утратил силу с 13,05.2008.

Относительно органов исполнительной власти субъектов РФ можно сказать, что они имеют различные наименования: Комитет охраны окружающей среды и природопользования (Саратовская область), Министерство природных ресурсов (Свердловская область), Комитет по охране окружающей среды и природопользованию (Рязанская область), Департамент недропользования и экологии (Тюменская область), Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Удмуртская Республика), Министерство промышленности и природных ресурсов (Челябинская область) и т. д.

Существенную роль в организации государственного, в том числе административно-правового, управления в области недропользования, играют административные процедуры. Компетенция органов исполнительной власти выражается через административные процедуры, которые закреплены или должны будут (в случае их принятия) в административных регламентах.

Между указанными выше субъектами недропользования в соответствии с действующим законодательством складываются правоотношения, состав которых установлен ст. 6 Закона о недрах. Юридическое содержание правоотношений между их субъектами по пользованию недрами в основном определено Законом о недрах в виде полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, а также предусмотренных законодательством юридических фактов (лицензионные соглашения, договора о разделе продукции, совершенные правонарушения и другие события)[65].

Анализ полномочий федеральных органов государственной власти, содержащихся в ст. 3 Закона о недрах, закрепленных за каждым из таких органов (см. Приложение № 1).

Противоположную группу субъектов прав недропользования образуют «пользователи недр», выделяемые Законом о недрах, и «иностранные инвесторы», выделяемые Федеральным законом от 30 декабря 1995 г . № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», а также Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».

Пользователями недр (субъектами права недропользования) могут быть любые субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств.

Исключение составляет использование недр для добычи радиоактивного сырья и захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ - субъ­ектами такого права недропользования могут быть только государственные предприятия и организации.

К пользователям недр или привлекаемым ими для использования недр лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дип­ломом).

Участниками горных правоотношений могут стать и лица, не являющи­еся недропользователями. Так, граждане, выявившие признаки месторожде­ния полезного ископаемого, редкого геологического обнажения, минерало­гического, палеонтологического образования, представляющего научную или культурную ценность, на ранее неизвестном участке недр, вправе его за­регистрировать и получить поощрительное вознаграждение. Если открытое месторождение имеет промышленную ценность, то лицо имеет право на го­сударственное денежное вознаграждение (ст. 34 Закона РФ «О недрах»).

В зависимости от целей использования недр право недропользования может подразделяться на следующие виды[66]:

¾ для геологического изучения. Имеется в виду общее геологическое изучение (научно-исследовательские работы по получению данных о строе­нии недр, протекающих в них процессах, режиме подземных вод, прогнози­рованию землетрясений, вулканической деятельности, палеонтологические изыскания и т. д.), а также поиск и оценка месторождений полезных иско­паемых;

¾ для разведки и добычи полезных ископаемых, то есть извлечения из недр минерального сырья неорганического и органического происхожде­ния, а также для использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

¾ для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связан­ных с добычей полезных ископаемых (туннелей, метрополитенов, трубопро­водов, производственных объектов, хранилищ нефти и газа, захоронения от­ходов производства, сброса сточных вод и т. д.);

¾ для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научных и учебных полигонов, геологических заповедников, заказ­ников, памятников природы, пещер и других подземных полостей);

¾ для сбора минералогических, палеонтологических и других геологиче­ских коллекционных материалов (ст. 6 Закона РФ «О недрах»).

Предоставление недр в пользование осуществляется в соответствии с единым порядком выдачи лицензий, включающим информационную, науч­но-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление, то есть государственной системой лицензирования.

Таким образом, основанием возникновения права недропользования яв­ляется сложный юридический состав как совокупность юридических фактов, главное место среди которых занимает лицензия - специальное разрешение компетентного государственного органа по управлению использованием и ох­раной недр.

Лицензия представляет собой документ, удостоверяющий право ее вла­дельца на пользование участком недр в определенных границах и в соответ­ствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении заранее оговоренных условий. Лицензия необходима для получения всех ви­дов права недропользования.

Она должна содержать: данные о пользователе, об органе, ее предоста­вившем, целевом назначении работ, границах участка недр, сроках, услови­ях платежей, уровне добычи минерального сырья и соглашение о его доле­вом распределении, требования по охране недр, окружающей среды, безопасного ведения работ, а также сведения о праве собственности на гео­логическую информацию и др.

Порядок и основания предоставления лицензий зависят от вида недро­пользования (целей использования недр) и подробно урегулированы Поло­жением о порядке лицензирования пользования недрами[67].

По общему правилу предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется через проведение конкурсов и аукционов. Основные крите­рии, которые при этом учитываются, - это научно-технический уровень представляемых на конкурсы и аукционы программ по геологическому изуче­нию и использованию недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответ­ствующих программ, эффективность природоохранных мероприятий.

По результатам конкурса или аукциона принимается совместное реше­ние органа управления государственным фондом недр и органа исполнительной власти субъекта РФ. Данное решение служит основанием для выда­чи лицензии.

Выдача, оформление и регистрация лицензий на право пользования не­драми осуществляются государственными органами управления фондом недр.

На бесконкурсной основе предоставляются недра для использования:

¾ в целях захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ (на основании решения Правительства по согласованию с органами исполни­тельной власти субъектов РФ);

¾ в порядке переоформления лицензий (при переходе права пользования к другому лицу, например, в случае реорганизации юридического лица);

¾ в целях геологического изучения недр (на основании решения органа управления фондом недр по согласованию с органом исполнительной влас­ти субъекта РФ).

Особенности порядка предоставления недр в пользование определяются также видами полезных ископаемых, добыча которых производится[68].

Действующее законодательство подразделяет все полезные ископаемые на два основных вида: общераспространенные и необщераспространенные.

Общераспространенные распределены в недрах относительно равномер­но и их месторождения встречаются повсеместно (например, песок, галька, гравий, глина, мел и др.). К необщераспространенным относятся все прочие полезные ископаемые (нефть, газ, металлические руды и др.). Эта классифи­кация имеет важное юридическое значение.

Порядок пользования общераспространенньми полезными ископаемыми устанавливается субъектами РФ[69].

Собственники, владельцы земельных участков имеют право, по своему усмотрению (свободно и бесплатно), в их границах осуществлять без приме­нения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископае­мых, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и сква­жин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником центра­лизованного водоснабжения[70].

Следовательно, право недропользования не создает автоматически права на земельный участок, а лицензия - лишь основание для его получения. Недропользователь выступает субъектом одновременно двух самостоятельных прав - недропользования и землепользования.

Особенности приобретения и осуществления права недропользования предусмотрены законодательством также применительно к добыче отдель­ных видов необщераспространенных полезных ископаемых.

В частности, государство сохраняет свою монополию на добычу радиоак­тивного сырья, захоронение радиоактивных отходов и токсичных веществ. В соответствии с Федеральным Законом «О драгоценных металлах и драгоцен­ных камнях» государству (Российской Федерации и ее субъектам) принадлежит преимущественное право на заключение договоров о приобретении в собствен­ность добытых драгоценных металлов и драгоценных камней в целях пополне­ния Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, золотого запаса РФ, государственных фондов драгоценных металлов и драго­ценных камней субъектов РФ (п. 5). Отдельные разведанные месторождения драгоценных металлов и драгоценных камней, состоящие на государственном учете, не передаются в пользование или изъяты из пользования и включаются в Федеральный фонд резервных месторождений[71].

Поиск по сайту: