Историческое развитие административно-правовых основ режима недропользования

Организационно-правовое закрепление порядка владения, пользования и распоряжения недрами на территории Российской Федерации прошло ряд исторических этапов, характеризующихся различной ролью и значением государственных институтов в установлении нормативных основ и осуществлении разрешительных и контрольных функций со стороны государства за разработкой и использованием ресурсов недр[1].

Основы системы управления горным делом были при правлении Ивана IV Грозного созданием Государева приказа Каменных дел. С той исторической эпохой связано и появление организованных геологоразведочных экспедиций, но при этом развитое нормативное регулирование указанной деятельности – отсутствовало.

История правового регулирования общественных отношений в сфере разведки и добычи полезных ископаемых свидетельствует о противоречивости подходов к ним со стороны государства в разные исторические периоды и усилении частноправовых или публично-правовых начал в государственном управлении. Эпоха правления Петра I стала переломной в развитии поисков, разведки, добычи и переработки полезных ископаемых, становлении законодательства о недрах, формирования системы органов государственного управления природными ресурсами. Именно в этот период были заложены основы государственной политики и определены приоритеты в сфере освоения и использования недр, которые сохраняют свою значимость и актуальность до настоящего времени[2].

В результате поиска оптимальной системы организации государственного управления в сфере недропользования в эпоху Петра I была сформирована централизованная система органов государственной власти, сосредотачивающая в себе все полномочия по управлению горным делом.

В это же время законодательно были закреплены формы и методы административно правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования. Создание продуманной системы управления горным делом, формирование развитого законодательства в период XVII и начала XVIII века в сфере недропользования, привело к широкомасштабным геологоразведочным работам с привлечением лучших специалистов и использованием передовых технологий. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых, строительство рудоперерабатывающих заводов стали важным элементом государственной политики, одним из существенных элементов стратегии государственного развития. Активная роль государства в сфере горных отношений позволила России за короткий промежуток времени проделать путь от страны – импортера полезных ископаемых до государства, независимого от зарубежных поставок, а впоследствии и до страны - экспортера. Основы законодательства и принципы государственного управления, заложенные Петром I в конце XVII начале XVIII вв., не оставались неизменными: практически каждая царствующая особа вносила в них существенные изменения, которые касались объема полномочий и порядка их осуществления, взаимоотношений центра и регионов, организационных начал в работе органа государственного управления горным делом, системы законодательного регулирования. Кроме того, существенно уменьшилось влияние государства на регулирование горных отношений: от признания общегосударственной значимости и определения ресурсов недр как «общенародного блага» до введения частной собственности на недра[3].

На протяжении XVIII – начала XX веков законодательство, устанавливающее правовые основы регулирования отношений недропользования, развивалось достаточно динамично, при этом тенденции реформирования имели противоположную направленность, управленческие функции в рассматриваемой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств.

В результате законодательной реформы, осуществленной комиссией М.М.Сперанского, был издан Устав Горный Российской Империи, который обладал чертами межотраслевого кодифицированного акта, объединяющего в себе нормы по геологическому изучению недр, разведке, добыче полезных ископаемых, их последующей переработке, определял государственно-правовые формы управления и контроля в данной сфере, то есть исторически национальное законодательство о недрах формировалось путем объединения в едином акте всего объема норм по регулированию горных отношений, а также вопросов переработки добытых полезных ископаемых.

Несмотря на то, что Устав Горный Российской Империи был отнесен к Гражданским законам, в нем содержалось значительное количество императивных норм и предписаний, призванных обеспечить государственное влияние на регулирование отношений недропользования. По мере развития и совершенствования соответствующего законодательства в Устав вносилось значительное количество публично ориентированных изменений.

В послереволюционный период путем принятия Декрета «О земле» от 26 октября 1917г. всякая собственность на природные ресурсы была отменена и лишь спустя год в отношении природных ресурсов была установлена государственная собственность[4].

В административно-правовом регулировании отношений в сфере недропользования в послереволюционный период отмечается создание правовых основ изъятия природных ресурсов из гражданского оборота и установления государственного контроля за их использованием. Порядок правовой регламентации недропользования носил яко выраженный публично-правовой характер, с закреплением значительных полномочий государства в сфере надзора и контроля.

Система государственного управления отношениями недропользования в период с 1918г. по середину 70-х гг. ХХ в. подвергалась неоднократной трансформации с целью поиска оптимальной модели государственного управления, которая состояла как в централизации основных полномочий в компетенции одного органа управления, так и в рассредоточении полномочий между несколькими органами государственного управления в зависимости от вида полезного ископаемого.

Для административно-правового регулирования режима недропользования того же периода характерной особенностью являлось то, что большая часть источников права была представлена правилами, инструкциями и иными подзаконными нормативными правовыми актами, что не всегда позволяло обеспечить системность правового регулирования. В 1976 г. Верховным Советом СССР были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, на их базе разработаны кодексы союзных республик о недрах. В Основах была закреплена исключительная государственная собственность на недра, они рассматривались как «общее достояние всего советского народа», в качестве основной цели правового регулирования отношений в сфере недропользования устанавливалось обеспечение интересов настоящего и будущего поколений[5].

Законодатель, осознавая значимость ресурсов недр для развития государства на перспективу, закрепил в системообразующем акте в качестве постулата для построения отношений в сфере недропользования - интересы настоящего и будущего поколений, установил публично-правовую ответственность за рациональное использование недр, их охрану, воспроизводство минерально-сырьевой базы. Советское законодательство о недрах одно из первых в мировой практике закрепило этот принцип. На основе анализа исторических источников сделан вывод, что становление административно-правового режима недропользования в России прошло несколько относительно автономных исторических периодов развития.

Первый: конец XVII начало XVIII веков. В этот период законодательно установлены методы административно-правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования, в их числе: регистрация и государственный учет месторождений полезных ископаемых; систематизация данных о местах нахождения месторождений полезных ископаемых; стандартизация и установление единых требований к качеству образцов полезных ископаемым, представляемых на экспертизу; государственный контроль; основы финансовых взаимоотношений между государством и недропользователями; система налогообложения владельцев заводов в государственную казну и контроля правильности их уплаты; система мер наказания за нарушение установленного порядка налогообложении, централизованная система государственного управления. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых, строительство рудоперерабатывающих заводов являлись важным элементом государственной политики, одним из существенных элементов стратегии государственного развития при Петре I. Второй период: XVIII в. – начало XX в. Законодательство, устанавливающее правовые основы регулирования отношений недропользования, в этот период развивалось достаточно динамично при этом, тенденции реформирования имели противоположную направленность, управленческие функции в рассматриваемой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств[6].

Третий этап охватывает период с 1917г. по 1992г. В период НЭПа использование природных ресурсов осуществлялось на основе концессионных соглашений. Порядок заключения, правовые и экономические условия и исполнение концессионных соглашений посредством разработки и принятия специальных нормативных правовых актов и создания специализированных органов государственного управления свидетельствуют об их административно-правовой природе, формой регулирования общественных отношений в сфере недропользования были административные договоры.

Основанием такой договорной формы административно-правового регулирования общественных отношений было закрепление гражданским законодательством раннего советского периода особого статуса неотчуждаемости природных ресурсов и изъятие их из гражданского оборота.

Позднее, право пользования недрами предоставлялось на основании решения уполномоченных государственных органов, пользователю недр выдавался горноотводный акт, являющийся государственным разрешением, что позволяет сделать вывод об административно – правовых принципах регулирования отношений недропользования.

Кроме того, законодательство о недрах советского периода отличалось значительной публичной ориентированностью.

Четвертый период: с момента принятия Закона Российской Федерации «О недрах» 1992г. по настоящее время. Отмечено, что Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (статья 9, согласно которой недра как природный ресурс могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, статья 72, согласно которой вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) установлено многообразие форм собственности на природные ресурсы, в том числе на полезные ископаемые и возможность нахождения их в частной, государственной и иных формах собственности.

Вместе с тем, нормами Закона Российской Федерации «О недрах»[7] 1992г. определено, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Указанным Законом было определено, что права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

В начале 2000-х годов по инициативе Правительства Российской Федерации замене на новый федеральный закон (проект закона № 187513-4 в Государственной Думе РФ, который так и остался проектом). Более того, судя по Государственному докладу «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2010 г.» Правительство Российской Федерации теперь и не планирует отказываться от него, но предлагает его совершенствовать путем внесения ряда все новых и новых поправок[8].

В дополнении к Закону Российской Федерации «О недрах» был принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ[9], который установил возможность применения в практике недропользования новой формы построения отношений государства и инвестора - соглашений о разделе продукции.

Таким образом, административно – правовой режим недропользования, базирующийся на нормах Закона Российской Федерации «О недрах» был дополнен возможностью заключения специальных договоров. По некоторым данным в настоящее время в Российской Федерации в сфере недропользования действуют порядка 60 федеральных законов, 80 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, а также более 700 документов федеральных министерств и ведомств, в том числе Минприроды России - около 200, Ростехнадзора – также 200.

Поиск по сайту: