Предоставление временного убежища согласно Федеральному закону

В соответствии с п. 3 ст. 3 Федерального закона "О беженцах", решение о выдаче свидетельства или о признании беженцем либо решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для их нахождения на территории Российской Федерации, после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве.

В силу ст. 12 Федерального закона "О беженцах", предоставление иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они: имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории РФ; не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным настоящим Федеральным законом, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации.

Таким образом, в случае, если:

1) иностранные граждане или лица без гражданства имеют основания для признания их беженцами, но ограничиваются заявлениями о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации, территориальные миграционные службы своими решениями предоставляют им временное убежище;

2) заявитель не признается беженцем, территориальная миграционная служба рассматривает заявление о предоставлении временного убежища, оценивает наличие или отсутствие оснований, по которым указанному лицу можно предоставить дополнительную защиту.

Правительство Российской Федерации постановлением от 09.04.2001 г. N 274 "О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации" утвердило Порядок предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, которым были определены условия предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также прибывшим с ними членам их семей возможности временного пребывания на территории России.

До указанного Постановления судебные органы в решениях исследовали взаимосвязь между ст. 1 Федерального закона, регламентирующей понятие беженец, и ст. 12 указанного Закона, предусматривающую предоставление иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища, оценивали доказательства, определяли, какие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, установлены, каковы правоотношения сторон, какой закон, общепризнанный принцип или норма международного договора Российской Федерации, а также норма иностранного права должны быть применены по данному делу и подлежит ли жалоба удовлетворению.

Как показало выборочное обобщение судебной практики, не все территориальные миграционные органы руководствовались ранее указанными нормами Закона и при вынесении своих решений допускали нарушения законодательства.

Например, миграционная служба Краснодарского края отказала Алам Гул Васелу, гражданину Афганистана, в предоставлении статуса беженца на том основании, что заявитель имел право только на предоставление временного убежища, а не статуса беженца.

Не согласившись с решением территориального органа, Алам Гул Васел обратился с жалобой в Первомайский районный суд Краснодарского края. В обоснование заявленных требований он указал на то, что имел право на признание беженцем и не изъявлял желания ограничиться только временным пребыванием на территории Российской Федерации.

Первомайским районным судом Краснодарского края 01.04.1998 г. в судебном заседании исследованы доводы миграционной службы о том, что:

1) заявитель не представил необходимые сведения, достаточные для признания его беженцем;

2) ему может быть предоставлено временное убежище;

3) его выезд из Афганистана обусловлен экономическими причинами и наличием внутригосударственных военных конфликтов.

В ходе судебного разбирательства установлено, что миграционная служба не оценила ходатайство заявителя о предоставлении статуса беженца исходя из индивидуальных особенностей дела, не проверила обстоятельства прибытия Алам Гул Васела на территорию Российской Федерации, не приняла во внимание причину и предмет поданного ходатайства.

При таких данных, Первомайский районный суд Краснодарского края постановленным решением от 01.04.1998 г. обоснованно признал решение миграционной службы не соответствующим закону.

В силу пунктов "а" и "с" заключения Исполнительного комитета Управления Верховного комиссара ООН по вопросу о международной защите N 35 (XXXV) - 1984 г. о документах, удостоверяющих личность беженцев, исполнительный комитет отметил, что статья 27 Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев обязывает Договаривающиеся государства выдавать удостоверения личности любому беженцу, находящемуся на их территории. В связи с этим, каждый беженец должен быть обеспечен документом, удостоверяющим его личность и статус.

В соответствии с Федеральным законом "О беженцах" Правительство Российской Федерации постановлением от 09.04.2001 г. N 274 утвердило не только Порядок предоставления временного убежища на территории России, но и Положение о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, а также образец бланка такого свидетельства.

В силу п. 8 постановления Правительства Российской Федерации N 274, на основании решения о предоставлении временного убежища территориальный орган по вопросам миграции по месту рассмотрения заявления выдает лицу свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации установленного образца. В соответствии с п. 3 Положения о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 09.04.2001 г. N 274, оформление и выдача свидетельства производится территориальным органом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, принявшим решение о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации.

Однако, в ряде случаев, технические трудности, отсутствие бланков таких свидетельств способствовали невыполнению территориальными миграционными службами указанного выше Постановления и стали предметом обращения иностранных граждан и лиц без гражданства в суд за защитой нарушенных прав.

Например, территориальная миграционная служба г. Москвы отказала Луфулуабо Нгой Джерому в рассмотрении заявления о предоставлении временного убежища на том основании, что Министерством по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации не разработаны образцы бланков и заявлений для данной категории лиц.

Не согласившись с этим решением, Луфулуабо Нгой Джером обратился с жалобой в Пресненский районный суд г. Москвы, который своим решением от 09.11.2001 г. признал отказ территориального органа незаконным.

Удовлетворяя жалобу, суд руководствовался ст. 18 Конституции Российской Федерации, в силу которой, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.

Разрешая спор, суд указал, что в соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона "О беженцах" постановлением Правительства Российской Федерации от 09.04.2001 г. N 274 установлен порядок предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, утверждены Положение о свидетельстве о предоставлении временного убежища, образец бланка свидетельства и описание бланка свидетельства.

Так как в России установлено как само право на временное убежище, так и механизм его реализации, при таких данных отказ в рассмотрении ходатайства заявителя по мотивам отсутствия бланков является нарушением его конституционных прав.

"Приостановка выдворения (депортации) в случае подачи жалобы"

Анализ судебной практики по делам данной категории показал, что из-за имеющих место пробелов в процедуре определения статуса беженца, существующих в России, заявители часто не могут подтвердить правоохранительным органам наличие у них статуса лиц, ищущих убежища в стране пребывания, в результате чего органы внутренних дел России рассматривают их в качестве иностранцев, незаконно находящихся в стране со всеми вытекающими отсюда последствиями. Кроме того, при рассмотрении вопроса о депортации не всегда соблюдается общепринятый принцип non - refoulement (недопустимости принудительного возвращения), закрепленный в Конвенции 1951 г. и Протоколе 1967 г. Указанный принцип распространяется на каждого человека, испытывающего вполне обоснованные опасения преследований, либо действует при наличии серьезных оснований полагать, что он подвергнется таким преследованиям в случае возвращения в конкретную страну.

Так, Фрунзенский районный суд г. Саратова 26.01.2001 г. при рассмотрении дела по жалобе Абдель Насир Абдель-Магида Ахмеда на заключение паспортно-визовой службы Управления внутренних дел Саратовской области указал, что процедура приведения в действие постановления о выдворении приостанавливается одновременно с подачей указанной жалобы в суд.

В судебном заседании установлено, что, отказав в предоставлении статуса беженца, паспортно-визовая служба в декабре 2000 г. оформила заявителю визу на депортацию.

Указанные действия административных органов противоречат положениям ст. 13 Федерального закона "О беженцах", исходя из смысла которой лицо, получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем, выдворяется (депортируется) за пределы Российской Федерации, если оно не использовало свое право на обжалование решения миграционной службы.

Кроме того, в судебном заседании установлено, что решение о депортации принималось при составлении обжалуемого заключения Управления внутренних дел на основании ст. 31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24.06.1981 г., согласно которой иностранный гражданин может быть выдворен:

1) если его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка;

2) если это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан СССР и других лиц;

3) если он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан в СССР, таможенное или валютное, или иное советское законодательство.

Между тем, в заключении отсутствует указание на конкретный пункт статьи - правовое основание для выдворения (депортации) заявителя из России.

В заключении указано, что выдворение (депортация) заявителя из России обусловлено его привлечением 15.09.2000 г. к административной ответственности в связи с проживанием без регистрации и уклонением от выезда из Российской Федерации по истечении установленного срока пребывания.

Однако, данные правонарушения, по мнению районного суда, не могут быть приняты во внимание, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 31 Конвенции "О статусе беженцев", Договаривающиеся государства взяли на себя обязательства не налагать взысканий за незаконное пребывание на их территории беженцев, которые, прибыв непосредственно с территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность, находятся на территории этих государств без разрешения, при условии, что такие беженцы без промедления сами явятся к властям и представят удовлетворительные объяснения своего незаконного пребывания.

Несмотря на то, что заявитель в июне 2000 г. обратился в компетентный орган с целью получения статуса беженца, являлся в паспортно-визовую службу Управления внутренних дел Саратовской области и в миграционную службу, давал объяснения о вынужденном нахождении на территории России, к нему, в нарушение указанных выше нормативных актов, были применены соответствующие санкции.

Кроме того, в силу статей 8, 13, 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и п. 1 статьи 33 Женевской конвенции:

А) каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией и законом;

Б) человек имеет право свободно выбирать себе место жительства в пределах каждого государства;

В) каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах;

Г) Договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев в страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Судом были приняты во внимание Рекомендации Совета Европы N 773 (1976) о де-факто беженцах и от 1984 г. о защите лиц, формально не признаваемых беженцами, согласно положениям которых, такие лица (независимо от того, признано это лицо беженцем в соответствии с Конвенцией) нуждаются в более благосклонном отношении по сравнению с обычными иностранцами.

В постановленном по делу решении отмечено, что наказание ищущих убежища лиц за нарушение правил пребывания в стране, в то время когда они проходят процедуру определения статуса беженца, является незаконным, так как это противоречит нормам международного права и Федеральному закону "О беженцах", запрещающих выдворение (депортацию) ищущих убежища лиц, которые использовали свое право обжаловать решение миграционных служб.

"Экстерриториальное действие определения статуса беженца"

Одним из оснований для отказа лицу в рассмотрении ходатайства по существу, в силу п.п. 5 п. 1 ст. 5 Федерального закона "О беженцах" является то обстоятельство, если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем.

Однако, учитывая положения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. к Конвенции, исходя из смысла Заключения N 12 (1978 г.) Исполнительного комитета Управления Верховного комиссара ООН по вопросу о международной защите об экстерриториальном действии определения статуса беженца, при принятии решения территориальные миграционные службы должны учитывать факт признания заявителя беженцем на территории третьего государства Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев, и то, что его решения обязательны для всех государств.

Обобщение судебной практики показало, что не всеми территориальными миграционными службами при рассмотрении ходатайств о предоставлении статуса беженца учитываются международные договоры Российской Федерации, которые, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, применяются непосредственно, если им установлены иные правила, чем предусмотренные законом.

Типичным примером не соблюдения норм международного договора Российской Федерации, является отказ территориальной миграционной службы в предоставлении статуса беженца гражданке Афганистана, члену Народной демократической партии страны и партии "Парчам", одинокой женщине Мухамад Сидик Заргуне.

В обоснование такого отказа миграционный орган указал на то, что заявительница выехала из страны своей гражданской принадлежности в связи с направлением на работу в школу-интернат в г. Ташкент (Узбекистан), где она имела право быть признанной беженцем.

Не согласившись с решением миграционного органа, заявительница обратилась с жалобой в Первомайский районный суд г. Ростова-на-Дону, который своим решение # от 22.11.1999 г. удовлетворил заявленные требования.

В ходе судебного заседания были исследованы конкретные причины ее нахождения вне страны своей гражданской принадлежности, а также то, что на территории Узбекистана Мухамад Сидик Заргуна пользовалась защитой Верховного комиссара ООН по делам беженцев, имела удостоверение беженца, находилась там временно, и, что одной из причин, побудившей ее прибыть в Россию, являлась учеба сына в г. Ростове-на-Дону.

В соответствии с п. "f" Заключения Исполнительного комитета Управления Верховного комиссара ООН по вопросу о международной защите об экстерриториальном действии определения статуса беженцев N 12 (XXIX) - 1978 г., исходя из смысла Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. к Конвенции, статус беженца, определенный одним Договаривающимся государством, признается другим Договаривающимися государством.

Позиция судов, применяющих при рассмотрении дел вышеуказанные нормы международного права, представляется правильной.

"Вопрос о получении российского гражданства лицами, признанными беженцами"

В соответствии с пп. 14 п. 1 ст. 8 Федерального закона "О беженцах", лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на обращение с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации или на приобретение гражданства Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Аналогичные права приема в гражданство Российской Федерации как в общем, так и в упрощенном порядке, иностранных граждан и лиц без гражданства установлены в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" от 31.05.2002 г. (ст.ст. 13 и 14 этого Закона), п. 7 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10.04.1992 г. N 386 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 17.05.2000 г. N 865).

Рассматривая дела в порядке особого производства, в том числе об установлении фактов, имеющих юридическое значение, суды столкнулись со следующими фактами.

Беженцы, прибывшие с ними члены их семей и ищущие убежище лица, проживая в Российской Федерации в течение ряда лет, не могут зарегистрироваться в месте проживания, поскольку не являются владельцами (собственниками) жилой площади, либо в связи с тем, что владелец арендуемой ими жилой площади не желает подписывать с ними соглашение об аренде или зарегистрировать арендатора на данной жилой площади. В связи с указанным, одним из возможных путей выхода из данной ситуации для беженцев, членов их семей и ищущих убежище лиц является установление в судебном порядке фактов, имеющих юридическое значение (факта проживания).

В соответствии с ч. 1 ст. 264 Гражданского процессуального кодекса РФ (ст. 247 Гражданского процессуального кодекса РСФР, действовавшего при рассмотрении дел), суд устанавливает факты, от которых зависит возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав граждан, организаций.

Между тем, в ряде случаев, судами в порядке особого производства были рассмотрены дела, в ходе рассмотрения которых были установлены факты, не имеющие юридического значения.

Так, из постановления президиума Московского областного суда N 33 от 15.01.2003 г., отменившего решение Талдомского районного суда Московской области от 19.07.2001 г. по делу по заявлению Абдул Кахира Абдул Захира об установлении юридического факта нахождения на территории Российской Федерации видно, что районный суд установил факт проживания заявителя на территории Российской Федерации с 1994 г., который, после признания его беженцем в 2000 г., на решение вопроса о приеме в гражданство Российской Федерации не влияет и правовых последствий не влечет.

Согласно действовавшего на момент рассмотрения заявления в суде первой инстанции п. 1 ст. 19 Закона Российской Федерации от 28.11.1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" (с изменениями по состоянию на 31.05.2002 г.), дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве Российской Федерации, может ходатайствовать о приеме в гражданство Российской Федерации независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.

Обычным условием приема в гражданство Российской Федерации является постоянное проживание на территории России: для иностранных граждан и лиц без гражданства - всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев признаваемых таковыми Законом, указанные сроки сокращаются вдвое.

На основании поданного ходатайства заявитель с 10.07.2000 г. приобрел статус беженца. Таким образом, срок постоянного проживания на территории Российской Федерации, необходимый заявителю для приема в гражданство, составляет два с половиной года, и этот срок исчисляется с 10.07.2000 г., то есть с момента признания его беженцем. Поэтому установление факта проживания заявителя на территории Российской Федерации с 1994 г. на решение вопроса о приеме в гражданство Российской Федерации не влияет и правовых последствий не влечет.

Суд установил юридически безразличный факт и, исходя из ст. 247 Гражданского процессуального кодекса РСФСР (действовавшего во время рассмотрения дела), решение суда является неправильным.

С 01.07.2002 г. в силу вступил новый Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", согласно ст. 13 которого, лица, признанные беженцами, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, что они проживали на территории России в течение одного года со дня получения вида на жительство.

Анализ судебной практики показал, что правоохранительные органы иногда трактуют требование "постоянного проживания" как наличие регистрации по месту жительства. По мнению некоторых органов внутренних дел, те, у кого нет регистрации по месту жительства, не считаются лицами, постоянно проживающими не территории России и, следовательно, они не могут обращаться с ходатайством о приобретении гражданства Российской Федерации.

Однако статьей 26 Конвенции о статусе беженцев предусмотрено, что каждое Договаривающееся государство будет предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах. Федеральным законом "О беженцах", предусмотрены свобода передвижения и право граждан выбирать место временного пребывания или места жительства.

Кроме того, Федеральным законом лицам, признанным беженцами, предоставлена возможность обращаться с заявлением о предоставлении права на приобретение гражданства Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 13 указанного ранее Закона РФ от 28.11.1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" (действовавшего на момент рассмотрения соответствующего заявления), гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления этого Закона, если в течение года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.

Порядок применения Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" разъяснен Указом Президента Российской Федерации от 10.04.1992 г. (в редакции от 17.05.2000 г.), которым утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Так, исходя из смысла п. 1 раздела 2 этого Положения, подтвердить факт приобретения гражданства в результате признания может ряд документов, в числе которых: паспорт гражданина СССР со штампом регистрации по месту жительства, подтверждающий постоянное проживание на территории Российской Федерации по состоянию на 06.02.1992 г.; свидетельство о рождении и др.

Отменяя решение Кузьминского районного суда г.Москвы от 06.07.2001 г. по делу по жалобе Александровых А.М., И.А. и М.А., Аванесова И.Г. и других на отказ начальника паспортной службы Отдела внутренних дел "Кузьминки" г. Москвы в выдаче им паспортов граждан Российской Федерации, Президиум Московского городского суда в своем постановлении от 21.04.2002 г. указал следующее.

Несмотря на то, что заявители с января 1990 г. проживают в г. Москве и признаны беженцами, документов, подтверждающих факт постоянного проживания в г. Москве ими не представлено, обстоятельств, подтверждающих приобретение ими гражданства Российской Федерации в результате признания, не установлено. Помимо указанного, судом установлен временный характер проживания заявителей на территории Российской Федерации.

При таких данных, Президиум Московского городского суда обоснованно решение Кузьминского районного суда отменил, а дело направил в тот же суд на новое рассмотрение.

При рассмотрении дел об установлении факта постоянного проживания граждан - заявителей на территории Российской Федерации, суды выясняют, для какой цели необходимо установление этого факта, исследуют доказательства, подтверждающие факт проживания.

С целью признания гражданином Российской Федерации, Тигишвили Н.Ш. обратился с соответствующим заявлением в Советский районный суд г. Владикавказа Республики Северная Осетия - Алания, который 17.04.2002 г. постановил решение об установлении факта его постоянного проживания с 1991 г. на территории Российской Федерации (в Республике Северная Осетия - Алания).

При этом суд исследовал такие доказательства, как:

1) паспорт заявителя, свидетельствующую о том, что он является бывшим гражданином СССР и зарегистрирован 11.04.2000 г. в г. Владикавказе;

2) нотариально заверенную копию свидетельства о рождении заявителя, свидетельствующую о его принадлежности к гражданству Российской Федерации, а также другие имеющие значение для дела доказательства.

Выборочное совместное изучение Верховным Судом Российской Федерации и Верховными судами республик, краевыми, областными и соответствующими им судами Российской Федерации, а также Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев практики применения принципов и норм международного права и российского законодательства по вопросам определения статуса беженца показало, что судами, в основном, правильно о своевременно рассматривались и разрешались гражданские дела этой категории в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов иностранных граждан, лиц без гражданства, граждан бывшего СССР. Гражданское судопроизводство способствовало укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду.

Преамбула

Первая часть преамбулы формулирует предмет регулирования Федерального закона "О беженцах" (далее - комментируемый Закон). Первоначально данный акт был принят в качестве Закона РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 и изложен полностью в новой редакции в форме федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ. Этим же Законом признано утратившим силу Постановление Верховного Совета РФ от 19 февраля 1993 г. N 4529-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О беженцах"*(1).

Наряду с комментируемым Законом в прежней редакции соответствующие вопросы регулировались рядом актов Правительства РФ, большая часть которых признана утратившими силу Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. N 231 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам беженцев"*(2). Это, в частности, Постановления Совета Министров РСФСР от 19 июля 1990 г. N 257 "О дополнительных мерах по оказанию помощи в размещении беженцев, прибывающих в РСФСР" и от 22 ноября 1990 г. N 539 "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам", Постановление Правительства РФ от 3 марта 1992 г. N 135 "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам", распоряжение Правительства РФ от 9 апреля 1992 г. N 719-р "О разработке временного порядка учета и регистрации беженцев и вынужденных переселенцев", Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 19 июня 1993 г. N 562 "О мерах по социально-бытовому обустройству беженцев, вынужденных переселенцев и других граждан, проживающих на территории Северо-Кавказского региона"*(3), Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. N 1021 "О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции"*(4).

В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона первая часть его преамбулы называет, во-первых, определение оснований и порядка признания беженцем на территории РФ, и, во-вторых, установление экономических, социальных и правовых гарантий защиты прав и законных интересов беженцев. При этом указано, что содержащееся в комментируемом Законе регулирование закреплено соответственно Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ.

Основными нормами Конституции РФ, которые имеются в виду, является часть 1 ее ст. 17, в соответствии с которой в России гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также часть 1 ее ст. 63, устанавливающая, что Россия предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

Как отмечено в Определении КС России от 30 сентября 2010 г. N 1317-О-П*(5), названным конституционным положениям корреспондирует статья 14 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающая право каждого искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем и устанавливающая, что это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН; право убежища закреплено также в Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколе 1967 г., касающемся статуса беженцев, являющихся в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью российской правовой системы (о названных Конвенции и Протоколе см. коммент. к ст. 18 Закона).

Согласно части 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. О международных договорах РФ см. коммент. к ст. 18 Закона. В пункте 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(6) разъяснено, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах ООН и ее специализированных учреждений.

Во второй части преамбулы к комментируемому Закону также определен состав законодательства РФ о беженцах. При этом понятие законодательства использовано в его широком смысле, охватывающем как собственно законодательные, так и иные нормативные правовые акты.

Следует подчеркнуть, что преамбула к комментируемому Закону определяет центральное, системообразующее место данного Закона в законодательстве РФ о беженцах - в преамбуле указано, что все иные акты законодательства РФ о беженцах, нежели комментируемый Закон, принимаются в соответствии с данным Законом. В силу данного положения не могут применяться те нормы других законов и иных нормативных правовых актов России, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области законодательства о беженцах, которые не соответствуют комментируемому Закону.

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законы, являются нормативные правовые акты РФ Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В ч. 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ)*(7) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. N 418)*(8), издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Согласно пункту 2 названных Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 названных Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в т.ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 названных Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88*(9).

В отношении законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ необходимо отметить следующее. Перечень вопросов, которые регулируются законами субъектов РФ, определен в п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(10). При этом данный перечень определен как открытый - согласно подп. "н" п. 2 ст. 5 названного Закона законом субъекта РФ регулируются и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ (не беря во внимание конституции субъектов РФ, уставы субъекта РФ и постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ), - это нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Указанным актам посвящены нормы ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации":

высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения (п. 1);

акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ (п. 2);

акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ (п. 3).

Статья 1. Основные понятия

Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов - редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации. В отношении определений основных понятий, данных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Беженец (подп. 1 п. 1).

Данное ключевое понятие комментируемого Закона определено как лицо, которое:

не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений;

или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

В Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев согласно разд. "А" его ст. 1 "Определение понятия "беженец" под термином "беженец" подразумевается лицо, которое:

1) рассматривалось как беженец в силу Соглашений от 12 мая 1926 г. и 30 июня 1928 г. или же в силу Конвенций от 28 октября 1933 г. и 10 февраля 1938 г., Протокола от 14 сентября 1939 г. или же в силу Устава Международной организации по делам беженцев;

постановления об отказе в праве считаться беженцами, вынесенные Международной организацией по делам беженцев в период ее деятельности, не препятствуют тому, чтобы статус беженца предоставлялся лицам, которые удовлетворяют условиям, установленным в п. 2 данного раздела;

2) в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

При этом предусмотрено, что в тех случаях, когда какое-либо лицо является гражданином нескольких стран, выражение "страна его гражданской принадлежности" означает любую из стран, гражданином которой оно является, и такое лицо не считается лишенным защиты страны своей гражданской принадлежности, если без всякой действительной причины, вытекающей из вполне обоснованных опасений, оно не прибегает к защите одной из стран, гражданином которой оно является.

В соответствии с п. 1 разд. "В" ст. 1 Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев приведенные слова "события, происшедшие до 1 января 1951 года" означают либо:

a) "события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года", или

b) "события, происшедшие в Европе или в других местах до 1 января 1951 года";

и каждое договаривающееся государство укажет в момент подписания, ратификации или присоединения, какого точно из указанных значений оно придерживается в отношении обязательств, принятых им на себя на основании данной Конвенции.

В пункте 2 указанного разд. "В" предусмотрено, что любое Договаривающееся государство, принявшее альтернативное значение "a", может в любое время расширить охват принятых на себя обязательств принятием альтернативного значения "b" посредством уведомления Генерального секретаря ООН.

Статьей I "Общие положения" Протокола 1967 г., касающийся статуса беженцев, предусмотрено следующее:

государства - участники данного Протокола берут на себя обязательство применять статьи 2-34 Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев включительно в отношении беженцев, подпадающих под нижеизложенное определение (п. 1);

для целей данного Протокола под термином "беженец", за исключением случаев, касающихся применения п. 3 приведенной статьи, имеется в виду любое лицо, подпадающее под определение ст. 1 Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев с опущением слов "В результате событий, происшедших до 1 января 1951 года ..." и слов "... в результате подобных событий", в ст. 1 "A" (2) (п. 2);

данный Протокол применяется участвующими в нем государствами без каких-либо географических ограничений, за исключением случаев, когда существующие заявления, сделанные государствами, уже являющимися участниками Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев в соответствии со ст. 1 "B" (1) "a" указанной Конвенции, также применяется, если Протокол не будет продлен согласно статье 1 "B" (2), в соответствии с данным Протоколом (п. 3).

Россия присоединилась к указанным Конвенции и Протоколу в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г. N 3876-1 "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев"*(11). При этом сделано следующее заявление: "Российская Федерация, принимая во внимание статью 1 (3) Протокола, касающегося статуса беженцев, и в целях выполнения обязательств по Конвенции о статусе беженцев, считает себя связанной вариантом (б) статьи 1 B (1) упомянутой Конвенции".

Следует также упомянуть о существовании Руководства по процедурам и критериям определения статуса беженцев Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев от 1979 г.

Поиск по сайту: