Глава 1. Исследование состояния, особенностей и опыта

местного самоуправления в регионах

Республики Казахстан

1.1. Изучение опыта и особенностей местного самоуправления в регионах Казахстана

Важной составной частью современных экономических реформ в нашем обществе является сфера местного самоуправления. С экономической точки зрения преобразования в сфере местного самоуправления направлены, прежде всего, на необходимость создания эффективной региональной экономики, обеспечивающей достаточный уровень благосостояния людей, живущих по законам местного самоуправления, признанного во всем мире как единственный путь развития территориальных коллективов, отвечающих принципам демократии.

Действующий сегодня закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», 1993г., несмотря на многочисленные изменения и дополнения, не обеспечивает нормальную законодательную базу для местных исполнительных органов /1, с. 19/.

Белиспаев А. пишет, что «…до сих пор не определен статус институтов местного государственного управления и местного самоуправления как вида государственной власти, осуществляемой исполнительными и представительными органами на региональном уровне. Не зафиксированы конкретно полномочия низового Акима, не отработан механизм экономического взаимодействия. Очевидно, что в этих документах проблема самоуправления решается только в общем плане. Местное самоуправление по-прежнему ставится в сильную зависимость от администрации и центральной власти. Не определены многие его основные моменты: структура, финансово – экономическая и правовые основы, механизм формирования и функционирования, нет четкого круга решаемых задач, уровня ответственности и властных полномочий и т.д» /1, с. 20/.

Чеботарев А. в своей статье «Проблемы формирования местного самоуправления в РК» дает подробный политический анализ становления местного самоуправления в независимом Казахстане: «В Казахстане институт местного самоуправления получил свое развитие еще в период существования Союза ССР. 15 февраля 1991 года был принят закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан». Согласно этому закону местное самоуправление осуществлялось на уровне аулов, сел, поселков, городов и районов в городах в форме власти советов. Надо сказать, что для того времени это была достаточно развитая и демократическая система местного самоуправления /2, 13/.

Однако у него имелся серьезный недостаток: «…не получил своего должного развития институт общественного территориального самоуправления. В основном это было связано с отсутствием финансово – экономической базы для деятельности, поскольку управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций» /2, с.14/.

Представительные органы местного сообщества - маслихаты, не имели собственных материально-финансовых средств и были не способны обеспечить подлинную отчетность акимов перед ними. Фактически они были превращены в консультативно-совещательный орган при акиматах /2, с. 14/.

В 1996 году на уровнях отдельных домов и групп домов стали создаваться и функционировать кооперативы собственников квартир. Они получили свое развитие только в городах и в некоторых случаях их деятельность можно считать эффективной.

Сейчас вопрос о необходимости формирования в республике местного самоуправления находит свое отражение в законодательной деятельности государства. Принятие закона, в первую очередь, направлено на становление региональной экономики.

В некотором смысле следующим этапом в законодательном обеспечении формирования местного самоуправления можно назвать внесение 8 октября 1998 года изменений и дополнений в Конституцию РК. В частности было установлено, что акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом /2, с. 15/.

В 1999 года был принят к рассмотрению проект закона «О местном самоуправлении». Как следует из названного законопроекта, местное самоуправление будет вводиться в аулах, селах, поселках, аульных (сельских) округах и городах районного значения. Его представляют избираемые населением "наблюдательные и ревизионные" органы (кенесы или сходы) и глава исполнительного органа (жамията) – жетекши (ст.2,6) /3/.

В то же время в данном законопроекте не отражен экономический механизм функционирования местного сообщества. Например, в статье 14 Закона сказано, что экономическую основу местного самоуправления составляет: 1) имущество местного сообщества; и 2) иное, не запрещенное законодательством имущество /3/. Проведенное исследование в Северо-Казахстанской и Акмолинской областях демонстрирует противоречивость данной статьи, которая не отражает действительность на местах. Было проведено анкетирование среди руководителей (акимов) сельских округов с целью проведения исследования состояния местного самоуправления в Республике Казахстан. Объектами исследования стали 6 административно-территориальных образований ниже уровня районов Северо-Казахстанской и Акмолинской областей. Опрос проводился по следующим направлениям:

1. Наименование и адрес населенного пункта. Опрос проведен среди акимов 6 сельских округов двух областей.

2. Число жителей. Их количество колеблется от 1570 до 5474 жителей сельского округа и, как правило, трудоспособное население составляет третью часть от всего.

3. Характеристика деятельности и занятости населения. Основное направление производственной деятельности административно - производственных образований – сельскохозяйственное производство. Например, жители Тайыншинского района Северо-Казахстанской области занимаются производством зерна. Обычно жители работают в крестьянских хозяйствах, ТОО или самозаняты на личном подворье. Жители Акжарского района Северо-Казахстанской области занимаются переработкой сельскохозяйственной продукции, производством щебня, ремонтом и содержанием автомобильных дорог. Жители Амандыкского сельского округа Тайыншинского района работают на нефтебазе – ТОО «Баско», здесь также развито зерно производство и животноводство на личном подворье. 128 жителей с. Александровка Аршалинского района Акмолинской области работают на стройках г.Астаны вследствие близости к столице, что позволяет им безбедно содержать свою семью. В этом же селе 39 человек занимаются предпринимательской деятельностью. В течение долгих лет источником доходов для некоторых жителей округов являлось воровство частного и государственного имущества, что объясняется тяжелейшим положением на селе.

4. Перечень недвижимости имущества на территории населенных пунктов практически однотипный. Сюда входят: дом культуры, библиотека, начальные и средние школы, сельские больницы, фельдшерско-акушерские пункты и семейно-врачебные амбулатории, здание акимата, частные магазины, мечеть, АЗС, кафе и только в одном месте – молзавод (АО «Надежда» в Тайыншинском районе), мясокомбинат (в Акжарском районе). Исследование показало, что налогооблагаемая база – не очень велика, что и приводит к постоянным финансовым проблемам развития местного самоуправления. В то же время собираемые налоги в сельских округах направляется в район, что тоже усугубляет экономическую ситуацию в округах и поселках.

5. Вид отопления жилых и производственных помещений. Производственные мощности, являющиеся частью бюджетных организаций, отапливаются за счет центральных и автономных котельных за счет районного бюджета. Население самостоятельно решает данную проблему – индивидуальное отопление печным топливом или углем. Но в последнее время вследствие повышения цен на нефтепродукты, жители отказываются от печного топлива и переходят на уголь.

6. Водоснабжение населенного пункта и механизм его финансирования. Например, в селах Чкаловского округа Тайыншинского района водопровод отсутствует, водоснабжение осуществляется через локальные шахтные и трубчатые колодцы. В колодцах вода - техническая. Питьевая вода берется из скважин, но она, например, в Акжарском районе стоит 80-100 тенге за 1 кубометр. Водоснабжение осуществляется за счет коммерческих структур, и население платит за воду. 1 фляга питьевой воды (примерно 40 литров) стоит 10 тенге.

7. Характеристика связи. Во всех населенных пунктах есть телефонная связь через коммутаторы. Во всех сельских округах имеется почта, в некоторых - переговорные пункты.

8. Принадлежность дорог и их состояние. Дороги находятся в удовлетворительном состоянии. На многих отрезках дорого нужен капитальный ремонт. Дороги республиканского значения обслуживаются государством и, как привило, они в более хорошем состоянии.

9. Источники финансирования коммунальных услуг в поселке. Это спонсорская помощь со стороны ТОО и крестьянских хозяйств. В Ленинградском сельском округе Акжарского района Северо-Казахстанской области финансирование осуществляется за счет государственного коммунального предприятия «Талапкер». В Амандыкском сельском округе источников финансирования коммунальных услуг – нет.

10. Оценка и предложения акимов по бюджету населенного пункта. Отсутствие местного бюджета является одной из главных причин бедственного положения в сельских округах и поселках. Выделение средств округам из районного бюджета зависит от харизмы и личных связей акимов сельских округов. Аким Амандыкского сельского округа Ишкеев Е.Е. считает, что средства от сбора местного налога необходимо оставлять в сельском округе. Аким Ленинградского сельского округа Курзаев Ф.Т. предлагает оставлять в местный бюджет сельского округа определенный процент от всех видов местных налогов хозяйствующих субъектов и коммерческих структур.

11. Оценка и предложения по имуществу сообщества (клуб, котельная, земля населенного пункта, дороги, склады и другие сооружения). На балансе акиматов сельских округов находятся только клубы и библиотеки. Практически никакого имущества на балансе акиматов сельских округов нет. В то же время некоторые акимы опасаются, что на баланс акиматов могут быть переведены школы и детские сады. Без финансирования они не смогут их содержать. Малочисленным округам с численностью населения меньше 1500 человек будет очень сложно содержать больницы и школы, даже при условии, что все налоги будут оставаться в округах. Зачастую это зависит от личности акима: является ли он хорошим менеджером, способным рационально вести хозяйство или нет?

12. Оценка и предложения по организации и содержанию транспорта. На балансе практически всех акиматов сельских округов транспортные единицы отсутствуют. Перевозками занимаются частные предприниматели.

13. Оценка и предложения по представлению товаров первой необходимости с учетом организации местного производства. В основном, все предложения акимов касаются вопросов, связанных с восстановлением потребительских кооперативов по предоставлению товаров первой необходимости. Участие в кооперации позволит, считают акимы, за счет собственных накопленных средств от продажи товаров первой необходимости построить, например, мельницу, пекарню и обеспечивать жителей округов своим хлебом. А прибыль, считают акимы, должна направляться на социальное развитие и благоустройство сельских округов.

Эффективность всей государственной управленческой системы зависит от деятельности местного самоуправления, которая близка к людям и решению их жизненно важных проблем. Имеется и положительный опыт местного самоуправления в Республике Казахстан. В 1991 году был образован комитет общественного самоуправления поселка «Ожет» близ Алматы, который на протяжении 10 лет решает все вопросы благоустройства, электрификации, телефонизации, водоснабжения. Этот опыт, несомненно, необходимо изучать и учитывать при создании органов самоуправления в других регионах /4, с. 4/.

1.2 Изучение опыта, особенностей местного самоуправления в

странах СНГ

Казахстан, как и многие государства мира, ведет поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. Но до сих пор не найдены такие механизмы, которые удовлетворяли бы потребности и интересы верховной государственной власти, региональных и местных управленческих структур и, главное, жителей конкретных поселений и иных территориальных сообществ. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что в течение семидесяти лет советской власти, в пору функционирования административно-командной системы, отвергались сами принципы демократии, а, следовательно, и принципы самоуправления.

В результате либерализации и демократизации взглядов на государственное устройство в последнее время стало широко распространяться мнение о необходимости зарождения института местного самоуправления, который, по сути, является фундаментом. И чем сильнее этот «фундамент», тем жизнеспособней и сильней само государство. Без самоорганизации общества невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество и укрепить государственную целостность Казахстана.

Без развитой системы местного самоуправления, без законодательного реального обеспечения возможностей самостоятельно решать на местном уровне экономические, финансовые, социально-бытовые, культурные и иные вопросы, очень трудно говорить даже о формировании настоящей рыночной инфраструктуры. Либерализация в экономике сама по себе не может развиваться без подпитки ее из местного самоуправления.

Сегодняшний этап развития казахстанского самоуправления свидетельствует о сложных социально-экономических и политических проблемах переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов, имеющих место в нашей республике.

Реформа местного самоуправления – достаточно длительный и сложный процесс, однако, уже сейчас нам необходимо готовить новое поколение специалистов, которые будут работать в условиях тотального местного самоуправления, дать им четкое направление, по которому им следует идти после окончания университета, сформулировать конкретные, реальные задачи каждого этапа реформы.

Самоуправление у Е.Г.Анимыцы и А.Т. Тертышного трактуется следующим образом. Самоуправление - это «относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления» /5, с. 5/.

Самоуправляющиеся системы делятся на два типа в зави­симости от того, какие организации составляют их основу. Если их основу составляет коллектив, объединенный производственной, професси­ональной деятельностью, или одной политической программой, то речь идет о корпоративных системах са­моуправления. Примером корпоративной системы управления может служить профсоюз. Если же основой организации является территориальная общность людей, т.е. «исторически сложившаяся и находившаяся в непрерывном разви­тии устойчивая совокупность людей, объединенных системой свя­зей, отношений и взаимодействий, сложившихся в результате по­стоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории», то такая единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной (например, город, село)». Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время, они сущест­венно отличаются друг от друга /5, с.6/.

На сегодняшний момент, большую значимость для развития демократических начал в Казахстане имеет территориальная общность населения. Здесь все члены одной территориальной общности взаимодействуют друг с другом, живут в городах, поселках, селах, которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое нача­ло, связываются, координируются, переплетаются и нередко закан­чиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей. В границах терри­ториальных общностей местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узкопрофессиональными.

Интеграция людей в территориальном сообществе с целью что-то произвести, продать или потребить происходит на доброволь­ной, сознательной основе, с учетом представлений, желаний, мо­тивов, устремлений, бытия каждого человека или, по крайней мере, большинства людей. Признаком территориальной общности явля­ются чувство сопричастности, психологическая идентификация интересов человека с интересами сообщества, едиными морально-этическими ценностями.

Свой путь развития местного самоуправления прошла Россия. Сейчас в Российской Федерации функционирует 14 тыс. муниципальных образований. В России уже создана достаточная правовая база местного самоуправления. Основной законодательный акт, который регулирует его субъекты, является федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» /6, с. 73/.

Федеральный закон Российской федерации № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в пункте 1 ст. 2: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Консти­туцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответ­ственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» /7/. Данное определение базируется на нормах Конституции РФ, элементы формулировок которых использованы в настоящем определении: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправле­ние в пределах своих полномочий действует самостоятельно» (ст.12); «Местное самоуправление осуществляется гражданами пу­тем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130); местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст. 131).

В Федеральном законе дается нормативное определение мест­ного самоуправления. Эта норма-дефиниция имеет принципиаль­ное значение для правильного понимания рассматриваемого явле­ния и представляет собой ключевое определение как для данного Федерального закона и всех его статей, так и для других законов РФ и ее субъектов, а равно иных правовых актов, так или иначе связанных с местным самоуправлением. Вместе с тем, в законах субъектов РФ, касающихся местного самоуправления, даются не­редко другие определения местного самоуправления. В частности, в законе Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» (1995 г.) в ст. 1 под местным самоуправле­нием понимается «самостоятельное и под свою ответственность решение местным сообществом вопросов местного значения» /8/. Если федеральный законодатель для обозначения первичного субъекта самоуправления, использует категорию «население», которое осу­ществляет самоуправление, то законодатель Свердловской области выдвигает категорию «местное сообщество». В законе Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» (с изменениями на 11 февраля 2000 года) местное самоуправление – это «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения» /9/. Петербургский законодатель, по сути, повторяет Федеральный закон.

Следует подчеркнуть, что в Российской Федерации в настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах:

а) местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации современного де­мократического общества;

б) местное самоуправление представля­ет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения;

в) местное самоуправле­ние — специфическая форма реализации власти народа, вопросы устройства и функционирования которой определяются местным сообществом самостоятельно на основе федерального законода­тельства и законодательства субъектов РФ.

Наряду с термином «местный» в российском законодательст­ве для характеристики как городского, так и сельского самоуправ­ления с 1991 г. применяется термин «муниципальный». Появление термина «муниципалитет» (от латинско­го «municipium»: «munis» — тяжесть, тягота, бремя, «capio», «recipio» — беру, принимаю) относится к республиканской эпохе Древнего Рима. Так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления.

Федеральный закон № 154-ФЗ устанавливает в ст. 1, п. 2 следу­ющую норму: «Термины «муниципальный» и «местный» и слово­сочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организа­ций, объектов собственности и других объектов, целевое назначе­ние которых связано с осуществлением функций местного само­управления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Из этой формулировки следует, что термин «муниципальный» и «местный» не следует при­менять в правовых актах для характеристики объектов и отноше­ний, не связанных с осуществлением местного самоуправления. Они могут употребляться в качестве синонимов только на уровне местного самоуправления.

Конституция РФ 1993 г. в статье 12 декларирует: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». /10/.

В России исторически сложились две системы управления на местах: а) местное государственное управление и б) земское и го­родское самоуправление. С начала 90-х годов начала форми­роваться новая форма самоуправления - муниципальная. Все они в той или иной мере представляют единую систему местного уп­равления.

Следует обратить внимание на подвижность понятия «местное управление», считают Е.Г.Анимица и А.Т.Тертышний: «Положение местного управления на стыке государст­венного управления и местного самоуправления определяет его по­граничный, переходный характер. В тех случаях, когда выборные местные органы власти ведут не местные, а общегосударственные дела по указам и под контролем центрального правительства, мест­ное самоуправление по существу является непосредственным про­должением местной государственной власти (как было, например, в период советской власти). В то же время, если выборные местные органы власти относительно независимы от государственных инсти­тутов и решают самостоятельно дела территориального сообщества, то их можно считать единицами местного самоуправления» /5, с. 18/. Это несколько противоречит Российской Конституции, где указывается, что «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» /10/.

Проблема разделения государственной власти и местного самоуправления выражается в напряженных отношениях между губернаторами и мэрами областных центров и запутанной системе полномочий всех уровней власти, что парализует деятельность органов местного самоуправления. Тюренков С. пишет, что «каждый административно-территориальный уровень стремится взять как можно больше прав и как можно меньше обязанностей у вышестоящего и, напротив, навязать как можно больше обязанностей нижестоящему, с предоставлением ему возможно меньшего количества прав» /11, с. 17/.

Основной проблемой местного самоуправления является финансово-экономическая сторона дела. Межбюджетные отношения в регионах устроены таким образом, что бессмысленно работать и развивать территории и налоговую базу, т. к. все равно у тебя отнимут все, что ты заработал. С другой стороны, дотационные территории также не заинтересованы в развитии, поскольку всегда получат причитающиеся им трансферты. Это ключевая проблема.

В 1997 году был принят Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В данном законодательном акте даны положения о местных финансах, местных бюджетах, полномочиях органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов. Доходную часть бюджета формируют четыре основных источника:

· местные налоги;

· отчисления из федеральных и региональных налогов в рамках межбюджетных взаимоотношений;

· перечисления из федеральных и региональных специализированных фондов;

· местные неналоговые фонды / 5, с. 165/.

Например, в ст. 7 Закона «Собственные доходы местных бюджетов» таковые перечисляются:

· местные налоги и сборы;

· доли федеральных налогов, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;

· доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

· платежи за пользование недрами и природными ресурсами;

· доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

· не менее 50 % налога на имущество предприятий;

· подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и т.д. /12/.

Основным инструментом формирования финансовой основы местного самоуправления является их право самостоятельно формировать, пополнять, утверждать и исполнять местный бюджет, а также контролировать его исполнение (ст.132 Конституции РФ).

Однако, несмотря на выход данного закона в свет, на местах он не выполняется: «руководство… областей и городов по своему усмотрению изменяет процентные ставки, отчисления в бюджеты органов местного самоуправления; недодает причитающие доли федеральных налогов; требует перечисление в бюджеты высших уровней налогов, собираемых на местном уровне»/7, с. 74/. Дополняя это, Шарипбаев К.К. делает следующие выводы: «ни исторический опыт…, ни четко прописанные законы (в России в сфере регулирования институтов местного самоуправления было принято девять законов), ни наличие людей, преданных идеям местного самоуправления, и грамотных руководителей органов местного самоуправления – ничто не гарантирует нормального функционирования местного самоуправления, если этот институт не стал насущной потребностью государства».

Однако существуют и позитивные моменты развития местного самоуправления. В Республике Карелия, в одной из первых среди субъектов Российской Федерации, был принят закон о местном самоуправлении в Республике Карелия, который позволил еще до выхода Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" начать формирование системы местного самоуправления. К этому были основания. События октября 1993 года, острейший кризис власти всех уровней имел свои причины, которые актуальны и сегодня. Проблематичность вопроса о разграничении полномочий между ветвями власти, региональной властью и местным самоуправлением, разрушение старой системы управления и отсутствие новой эффективной системы во всех уровнях власти.

В настоящее время в Карелии действует 19 муниципальных образований, организованных в соответствии с действующим законодательством /13, с.1/.

Расширяется законодательная база местного самоуправления. Если в 1994 году был принят лишь один закон Республики Карелия, то в настоящее время деятельность местного самоуправления в республике регулируют три закона Российской Федерации и семь законов Республики Карелия /13, с.1/.

Сейчас в Карелии органы местного самоуправления выполняют практически все функции на территории - и государственные и местные. В этих условиях на решение жизненно необходимых вопросов у местного самоуправления не остается ни времени, ни средств, низка эффективность управления экономикой в городах и районах республики.

Представители местного самоуправления в Карелии считают, что «актуальным сегодня является создание эффективной системы управления социально-экономическим развитием республики, основанной на системе органов государственной власти и местного самоуправления, при этом необходимо решить четыре относительно независимые задачи:

1) создание системы государственного управления;

2) создание системы муниципального управления;

3) взаимодействие органов государственного и муниципального управления;

4) разработка государственной региональной политики» /13, с.2/.

Сторонники развития самоуправления в Карелии также считают, что самостоятельность местного самоуправления - это «не только право муниципальных властей самим принимать решения по широкому кругу вопросов, это еще и обязанность отвечать за последствия принятых решений и, кроме того, обязанность реализовать свои полномочия строго в соответствии с требованием закона» /13, с.2/.

В этом субъекте Федерации проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований тоже является ключевым моментом, началом решения, которой может стать принятие Закона "О финансовых основах местного самоуправления". Следующим этапом развития местного самоуправления является работа по законопроекту о государственных минимальных стандартах. Для этого «необходима действенная вертикаль исполнительной и представительной власти, основанная не на командно-административных методах, а на принципах четкого разделения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, эффективном взаимодействии этих двух систем власти, основанном на верховенстве закона, строгом исполнении обязательств и ответственности сторон за выполнение функций и обязательств» /13, с.2/.

Для решения этих первоочередных задач в Карелии начата работа над Программой государственной поддержки местного самоуправления.

Основными задачами этой программы являются:

· дальнейшее формирование правовой основы местного самоуправления как свода республиканских законов, регулирующих все направления деятельности местного самоуправления, разграничение полномочий и взаимоотношения между государственной властью и муниципальными образованиями;

· формирование финансово-экономической основы местного самоуправления, включая отношения собственности и земельные отношения, в пределах полномочий республики;

· организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля по реализации законодательства о местном самоуправлении;

· информационная поддержка и обеспечение деятельности местного самоуправления;

· создание системы подготовки и переподготовки муниципальных кадров для органов местного самоуправления;

· организация и развитие территориального общественного самоуправления;

· правовая пропаганда принципов местного самоуправления среди населения;

· создание фонда финансовой поддержки местного самоуправления;

· привлечение научного потенциала к разработке стратегии развития муниципального образования и выводу их из депрессивного состояния.

Особо отметим проблему, которую необходимо срочно решать, в том числе и в рамках программы, - это разграничение полномочий между органами государственного управления и местного самоуправления. Этот вопрос можно рассматривать с позиций:

· права - необходимы законы, определяющие порядок передачи отдельных государственных полномочий и механизм передачи финансовых и материально-технических средств для их реализации;

· Организации - следует определить функции государственного управления, которые могут быть переданы органам местного самоуправления;

· территории - передача полномочий для реализации управленческих функций не может происходить обезличенно, необходимо решать, на каких территориях и каким органам местного самоуправления или государственного управления их можно и нужно исполнять /13, с.3/.

Не менее сложным является и вопрос координации деятельности федеральных, республиканских органов государственного управления и местных властей по социально-экономическому развитию территорий, создание системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и другие вопросы.

Имеется определенный опыт местного самоуправления в Республике Беларусь, описанный О.Озганбаевым. Он приводит концепцию реформирования местного управления и самоуправления Республики Беларусь, где органы местного самоуправления действуют независимо от органов государственного управления /6, с. 74/. Согласно данному исследованию органы местного самоуправления в Беларуси занимаются:

· планированием перспектив экономического развития территории;

· принятием уставов территорий;

· изданием местных законодательных актов;

· бюджетом;

· взиманием местных налогов и упорядочением отчислений налогов в вышестоящие бюджетные уровни;

· установлением местных символов и наград;

· проведением местных референдумов и т.д. / 14, с. 72/.

Большой опыт накоплен в Кыргызстане. Впервые в г. Бишкек Агентством по развитию местного самоуправления в 2001 году разработана и принята Городским Кенешем депутатов Концепция содействия развитию местного самоуправления города Бишкек, на основе, которой последовательно и целенаправленно проводится дальнейшая реформа местного самоуправления, выработка и реализация действенных местных политик, разработка реальных проектов развития городских территорий. Данное Агентство по развитию местного самоуправления – это совместный проект Мэрии города Бишкек и фонда «Сорос-Кыргызстан». Он также занимается проработкой следующих вопросов:

· повышение профессионализма служащих, содействие структурам местного самоуправления в решении управленческих проблем, рационализация структуры управления, формирование резерва кадров, подготовка и проведение аттестации служащих.

· формирование эффективной системы местного самоуправления, улучшение городского управления и повышение качества управления, привлечение внебюджетных ресурсов. Развитие диалога и созидательного партнерства с институтами гражданского общества, выработка механизмов институционального партнерства.

· содействие реформе местного самоуправления, продвижению интересов местных сообществ, развитию территорий и более эффективной работе депутатов, выработке и реализации действенных местных политик.

· разработка реальных проектов развития территорий, разрешение проектов развития территорий, разрешения местных проблем совместно с городскими службами. Формирование у населения активной гражданской позиции, возможностей самостоятельного решения территориальным самоуправлением местных проблем, снижение социальной напряженности.

Однако, Шарипбаев К.К. в своей статье отмечает, что в Кыргызстане органы местного самоуправления «столкнулись с ситуацией, при которой права у них есть, но реальных механизмов повышения уровня жизни населения на местах нет, чем снижается авторитет кенешей» /6, с. 75/. Самый главный вывод из опыта Республики Кыргызстан таков: не достаточно создать правовые и организационные условия для развития местного самоуправления. Само экономическое положение страны в целом должно быть на высоком уровне, потому что «преимущества» сильного государства не могут не отразиться на качестве местного самоуправления.

Учет опыта стран СНГ, несомненно, позитивным образом может отразиться на развитии местного самоуправления в Республике Казахстан.

1. 3. Изучение опыта местного самоуправления

в передовых странах мира

Местное самоуправление играет важную роль в традицион­ных системах свободной демократии на Западе. Основные начала современной организации местного самоуправления в Великобри­тании, Франции, Германии и некоторых других европейских государствах, а также в США складывались главным образом в ре­зультате муниципальных реформ XIX в. Однако их фундамент за­кладывался еще в средневековье. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в трудах таких выдаю­щихся ученых XIX в., как Алексис де Токвиль, Лоренц Штейн, Рудольф Гнейст. Во всем мире рано или поздно приходили к идее самоуправления. Качество и структура муниципального самоуправ­ления играют решающую роль в повседневной жизни горожан, так как ²/3 населения западных государств живут в городах /5, с. 172/.

Приведем выдержки из книги Е.Г.Анимицы и А.Т.Тертышного, которые дают полный анализ ситуации с местным самоуправлением в развитых странах.

В практике западных стран различают три основных типа местного самоуправления:

· англосаксонский тип (США, Велико­британия, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.);

· француз­ский тип, или континентальный (Франция, Италия, Бельгия, Испания, ряд стран Латинской Америки, Ближнего Востока);

· смешанный тип (ФРГ, Япония).

1. Англосаксонский тип характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого подчинения их вышестоящим органам, центру. Здесь каждый выборный орган самостоятелен в пределах своих компетенции. Кроме того, для ан­глосаксонской модели характерно отсутствие на местах уполномо­ченных центрального правительства, которые бы опекали предста­вительные органы, избираемые населением административно-тер­риториальных единиц. Понятие «местное самоуправление» (local government), принятое в законодательстве для обозначения организации и деятельности муниципальных учреждений, прямо ука­зывает на один из критериев их ограничения от других государст­венных органов, именно, на их локальный характер в противопо­ложность центральной власти или региональной администрации. Наряду с представленными органами, в странах с данной системой самоуправления (в первую очередь в США) непосредственно насе­лением могут избираться некоторые должностные лица. Значитель­ными полномочиями зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие существенную роль в подготовке и принятии отдельных решений. Контроль за дея­тельностью местных органов в англосаксонских странах осуществ­ляется косвенным путем: через центральные министерства, а так­же через суд.

2. Французский (или континентальный) тип самоуправления отличается, прежде всего, развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит пере­дача различных директив и информации сверху вниз — от центра на территории и где от центральной власти активно работает сис­тема агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкая гамма процедур, средств и методов (аннулирование, одобрение, временная приос­тановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), имеющая единственную цель — подчинение себе деятельности местных со­обществ.

В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражает­ся, в частности, в предусмотренном в Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.

В рамках французской модели самоуправления представитель­ные органы могут создаваться только в административно террито­риальных единицах, признанных законодательством в качестве территориальных коллективов. В других подразделениях власти представительные органы вообще отсутствуют (например, в окру­гах, в кантонах). Наряду с выборными органами самоуправления действуют назначенные чиновники (префекты, комиссары), кон­тролирующие муниципалитеты. Реформой управления 80-х годов во Франции были существен­но усилены управленческие полномочия на региональном уровне и несколько расширены полномочия местных территориальных коллективов, обеспечивалась большая самостоятельность их в ре­шении собственных дел, снижена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов. В соответствии с Зако­нами от 7 января и 27 июля 1983г., ни один территориальный кол­лектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченного круга дел: регион над департаментом и ком­мунами в социальных вопросах, в здравоохранении, образовании, транспорте и т.п. Кроме того, был несколько смягчен администра­тивный контроль центра над местными правоохранительными ор­ганами.

3. Местное самоуправление в ряде стран (ФРГ, Австрия, Япо­ния) сходно как и с англосаксонской, так и с французской моделя­ми, что позволяет говорить о «смешанных» формах управления на местах. В ФРГ территориальные органы местного самоуправления являются децентрализованными частями единого государства. Го­сударственный надзор за ними должен (абз. 3 ст. 20 Основного закона) обеспечивать соответствие местного самоуправления Кон­ституции и законам как федеральным, так и земельным. Иначе говоря, государство делегирует часть своих полномочий органам самоуправления. Федерация в целом и отдельные земли в резуль­тате являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государств, по распоряжению государственного органа в рамках де­легированных им полномочий. Специфические варианты «смешан­ной» модели местного самоуправления представляют собой сегодня муниципальные системы в странах Центральной, Восточной Евро­пы и СНГ.

Иначе обстоят дела в развивающихся странах, где заимствован­ная у развитых демократий англосаксонская или французская мо­дель самоуправления выступает лишь в качестве внешней оболоч­ки авторитарной по своей сути политической системы. Во многих странах представительные органы вообще могут отсутствовать, ад­министраторами в этих случаях являются чиновники, назначенные центральным правительством.

Принципиальное отличие от трех основных вышеуказанных моделей имеет советская модель, которая была характерна для Со­ветского Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавших­ся на социалистическую перспективу. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в немногих странах, все еще счи­тающих себя социалистическими, таких как КНР, КНДР и Куба.

Несмотря на то, что между рассмотренными выше тремя типа­ми местного самоуправления имеются существенные различия, которые определяются историческими, географическими и нацио­нальными особенностями той или иной страны, а также политиче­ским режимом, состоянием правовой системы, они имеют общие черты. Функционирование различных моделей местного само­управления строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Рассмотрим некото­рые из них.

1. Ученые зарубежных стран при анализе места и роли местных органов власти в политической системе страны главный упор дела­ют на то, что они являются составной частью механизма государства. Принятый в законодательстве этих стран термин «местное само­управление» для обозначения организации и деятельности мест­ных органов обычно указывает лишь на один из критериев их от­граничения от всех других государственных органов — на их локальный характер. Современные зарубежные ученые, как прави­ло, трактуют местное самоуправление как относительно децентра­лизованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, органы местного самоуправления не становятся нерегулируемым «государством в государстве», но являются местными политическими единицами с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства. Финские ученые, подчеркивая связь местного само­управления с государственной организацией, вместе с тем отмеча­ют, что в правовой теории нет общего мнения о том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государ­стве. Одни утверждают, что коммуны не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие считают, что коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Двойственный характер местного са­моуправления (самостоятельность в чисто местных делах и осуще­ствление отдельных государственных функций на местном уровне) нашел свое отражение в теории дуализма муниципального управ­ления.

В основе теории социального обслуживания упор делается на осуществление органами местного самоуправления одной из ос­новных своих функций: представление и защита интересов жите­лей самоуправляющейся территории, предложение и обеспечение их потребностей, нужд и пожеланий. Тем самым местная власть — это структура, цель которой — оказание специальной услуги населе­нию, а не командование, принуждение, насилие.

2. Правовые и политические полномочия муниципальных органов, как правило, исходят из более высоких уровней управления. Например, в США, в соответствии с западными традициями демократии правовые и политические права и обязанности органов самоуправ­ления реализуются в условиях, предусмотренных Конституцией и законами штатов. Государство устанавливает единые «правила игры» для местных администраций, регулирует основные принци­пы формирования и деятельности местных органов, возлагая пра­вовое регулирование местного управления в основном на субъек­тов федерации. Зависимость и производность местных органов от штатов-субъектов федерации была сформирована еще в 1868 г. По­ложения о деятельности местных органов содержатся в конститу­циях всех субъектов федерации. На практике местные органы са­моуправления обладают широкой автономией в решении вопросов местного значения. Принцип гомруль (home rule) подразумевает право муниципальных органов решать самим местные задачи неза­висимо от вмешательства штата и вносить самим поправки в свои хартии самоуправления, имеющиеся у большинства муниципали­тетов.

Совершенно противоположным примером является Мексика, где в отличие от США, ФРГ и ряда других федеративных государств местное самоуправление не отдается на откуп субъектам федера­ции, а подробно регламентируется национальной конституцией.

Конституционное регулирование местного самоуправления в унитарных государствах по объему тоже не одинаково. Если, на­пример, Конституция Франции 1958 г. в данном отношении более чем лаконична (в ст. 72 говорится, что «территориальными коллек­тивами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории...»), то в Конституции Испании 1978 г. имеется целый раздел о территориальной организации государства, в том числе о местном самоуправлении.

В Основном законе ФРГ 1949 г. было закреплено и гарантиро­вано право на самоуправление: «Общинам должно быть предостав­лено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов» (ст. 28 абз. 2).

Конституционные положения о местном самоуправлении кон­кретизируются и детализируются в текущем законодательстве. В частности, в различных землях ФРГ, и в соответствии с законода­тельной компетенцией федеральных земель по правовым вопросам местного самоуправления действуют и различные положения о самоуправляющихся территориальных общностях. В частности, в ст. 73 Конституции земли Баден-Вюртемберг содержится положе­ние, что земли заботятся о возможности выполнения общинами и объединениями своих задач, а также фиксируется их право взимать собственные налоги и сборы в соответствии с законом.

Характерно, что крупные города имеют большую автономию и, соответственно, несут большую ответственность по сравнению с большими городами и поселками с правом самоуправления. Боль­шинство крупных городов на Западе имеют свои уставы самоуправ­ления или подобные специальные своды законов.

3. Местное самоуправление относится к числу традиционных институтов западной демократии и выступает наряду с парламен­том представительным органом государства. Основой системы ме­стного самоуправления являются местные представительные органы, имеющие определенный правовой статус, что позволяет им осуще­ствлять функцию представительства населения в рамках соответст­вующих административно-территориальных единиц, и формирую­щиеся населением в результате свободных, прямых и состязательных выборов. Например, Основной закон ФРГ устанавливает, что в «федеральных землях, районах, общинах народ должен иметь пред­ставительство обеспечиваемое в результате всеобщих, прямых, свободных, равных выборов при тайном голосовании. В общинах собрание общин может заменять выборный орган» (п. 1 ст. 28).

В Конституции Франции раздел Х1 посвящен местным коллективам. Этим конституционным понятием охватываются коммуны, департаменты, заморские территории, коллективы свободно управляются выборными советами в условиях, определенных законом /16, с. 123/.

В Конституции Венгрии зафиксировано: «Местные общества избирателей в селах, городах и округах имеют право свободно уп­равлять местными делами. Местное самоуправление является не­зависимым и демократическим управлением местными делами, касающимися общины избирателей» (ст. 42).

В Европейской Хартии о местном самоуправлении утверждает­ся, что право и реальная способность органов местного самоуправ­ления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею «осуществляется советами или собраниями, состо­ящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами» (ст. 3)/19/.

4. Все реформы в области местного самоуправления, проводи­мые в последние десятилетия в странах Запада, направлены на укрепление демократии, социально-правового государства, на актив­ный поиск оптимального сочетания форм централизованного управления и местного самоуправления, рационального распределения пол­номочий между представительными и исполнительными органами власти. Из 10 сформулированных ими принципов рефор­мы общественного управления можно выделить три: существенное ослабление централизованного контроля и делегирование управ­ленческой ответственности; децентрализация решений о предо­ставлении услуг; наделение нижестоящих уровней власти и управ­ления полномочиями предоставлять услуги самим себе.

Осуществление концепции «обслуживания» (определение и сравнение общих черт органов местного самоуправления и хозяй­ственных организаций, в частности предприятий сферы обслужи­вания) привело в ряде стран Западной Европы, в США к серьез­ным преобразованиям в системе местных органов, к устранению негибких иерархических структур, к передаче ответственности от­дельным коммунальным управлениям и ведомствам (в том числе и в финансовых вопросах). Ответственность за достижение социаль­но-экономических целей переносится на возможно более низкий уровень управленческой иерархии, т.е. туда, где происходит непо­средственный контакт власти с гражданином.

Бурные перемены, происходящие в странах Центральной и Вос­точной Европы и в странах, входивших в Советский Союз, также связаны с поиском альтернатив централизованным командным структурам, которые там господствовали. Прежде всего упразднен политический характер органов местной власти и учреждены но­вые демократические формы управления. Вместе с тем переход­ный период здесь еще не завершен и продолжаются трудные по­пытки перехода на общинные формы самоуправления с учетом мирового опыта и национальных особенностей» /5, с. 172- 178/.

В зарубежных странах структура местного самоуправления строится в соответствии со сложившимся административно-террито­риальным делением (АТД), которое в унитарных государствах отно­сится к компетенции центральной власти, а в федеральных — чаще всего к компетенции субъектов федерации /5, с.178/.

Чем больше значимость решаемых проблем, тем более, высший уровень власти занимается решением данной проблемы.

Некоторые страны имеют двухзвенную (Дания, Финляндия, Япония, Литва), другие - трехзвенную (Италия, Испания, Пор­тугалия, Польша, Румыния, Латвия), четырехзвенную (Германия) и даже пятизвенную (Франция) систему АТД. В некоторых мелких островных государствах с небольшим населением АТД вообще от­сутствует. Нет его в городе-государстве Сингапур /5, с. 179/.

Низший уровень самоуправления образуют отдельные населенные, пункты (город, село, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа сельских населенных пунктов, городские районы (во многих крупных городах мира), даже кварталы. Среднее звено АТД составляют вышестоящие единицы (например, области и провин­ции в Италии, префектуры в Японии, кантоны, департаменты и регионы во Франции).

«Однако не на все виды и уровни АТД распространяются прин­ципы местного самоуправления и далеко не в каждой администра­тивно-территориальной единице создаются свои представительные органы. В сферу действия законов о местном самоуправлении попа­дают практически все виды низовых (первичных, «естественных») территориальных коллективов (общностей, сообществ). В обязатель­ном порядке здесь формируются свои представительные органы.

Во Франции после принятия в 1982 г. серии законодательных актов «о децентрализации управления» существенно изменились сложившие еще при Наполеоне структура и полномочия местных органов власти.

Несмотря на то, что внешняя оболочка местного самоуправления во Франции не изменилась, по сути, здесь произошла эволюция к большей самостоятельности и независимости от центральной власти (префектов)/15, с. 258/. Самым мелким АТД является коммуна (их около 40 тыс.). Коммуны бывают городские и сельские. Органом самоуправления коммуны является муниципальный совет, избираемый на 6 лет. Исполнительным лицом муниципального совета является мэр – выборное лицо и агент правительства, следящий за исполнением законов и контролирующий деятельность отдельных звеньев государственного аппарата /15, с. 258/.

Например, Телебаев Г.Т., считает, что для Казахстана полезным представляется опыт унитарной Франции: «Коммуны получили оперативный простор и были избавлены от мелкой опеки, государство же, передав существенный блок вопросов социально-экономического плана местным органам, высвободило ресурсы для более масштабных дел /17, с.11/.

Территориальная основа системы местного самоуправления Великобритании — графства (в том числе метрополитенские, соответствующие крупным городским агломерациям), которым по за­кону переданы все важнейшие функции местных органов власти. Округа, которые входят в состав графств, наделены второстепен­ными функциями. Территория Большого Лондона разделена на 69 муниципальных районов.

Базовые территориальные единицы местного самоуправления в ФРГ — общины (коммуны), т.е. города и деревни (вся без исключе­ния территория ФРГ делится на территории общин), сельские рай­оны, в состав которых входит несколько общин, города-районы и большие города (свыше 100 тыс. жителей), не подчиняющиеся рай­онам. Все эти территориальные образования являются организа­ционно оформленными, самостоятельными в правовом отношении субъектами управления. Общины рассматриваются и как центры приближенного к гражданам государственного управления, и как центры решения всех задач, которые возникают в рамках местного сообщества граждан или имеют к нему прямое отношение. В ФРГ существуют многочисленные законодательные акты, ограничива­ющие самоуправление. Самоуправление находится под юридичес­ким контролем государства. Эту функцию в данном случае выпол­няет такая государственная инстанция, как окружное управление, которое занимает промежуточное положение между земельными министерствами и районными администрациями, или большими городами — районными центрами, и выполняет функции низового уровня государственного управления. Вместе с тем федерация и земли передоверяют общинам некоторые из задач государственно­го управления, входящих в их собственную компетенцию. Созда­ется сфера так называемого управления по поручению, к которой, относятся, в частности, задачи полиции по поддержанию общест­венного порядка. С помощью государственных учреждений общи­ны несут основную нагрузку по удовлетворению повседневных потребностей людей.

В последние годы появились промежуточные административ­ные звенья управления между районами и внутри районов между общинами, которые берут на себя функции координации и меж­коммунального сотрудничества.

В США нет единых для всей страны принципов выделения ад­министративно-территориальных единиц, в пределах которых функционировали бы органы местного самоуправления. Каждый штат формирует свои системы местного самоуправления.

В США, помимо федерального правительства и правительств штатов (их 50), насчитывается более 82 тыс. местных органов власти. Местные органы в США подразделяются на органы, упол­номоченные осуществлять общие функции (графства, муниципа­литеты и тауншипы), и органы специального назначения, создава­емые для выполнения определенных функций (школьные и другие специальные округа) /18/.

Традиционными единицами административно-территориально­го деления штатов являются графства, многие из которых возник­ли еще в колониальную эпоху. Графства были призваны обеспечить проведение политики штата в территориальном аспекте. Однако постепенно расширялся объем, диапазон функций, выполняемых графствами. Эти изменения сопровождались переменами и в струк­турах их управления. В последние десятилетия XX в. в организа­ции управления графствами происходят самые значительные за весь период существования изменения.

Органы управления графств должны обеспечивать проведение политики штата на данной территории, а также организацию вы­боров, оценку собственности, подлежащей налогообложению, сбор поимущественных налогов, поддержание общественного порядка, охрану окружающей среды, строительство и содержание дорог. Они широко вовлекаются в развитие здравоохранения, строительство аэропортов, организацию библиотек, т.е. в те сферы, которые в прошлом были в ведении муниципальных служб.

В большинстве случаев графства, в отличие от муниципалите­тов, не наделены законодательными правами. Их население изби­рает руководителей в коллегиальный орган — совет графства. Выделяются три основные формы управления графствами, разли­чающиеся полномочиями советов графств и характером их воздей­ствия на административный персонал: комиссия, совет-админист­ратор (управляющий) и совет-выборный руководитель (председа­тель). Наиболее распространена первая форма управления, при которой совет графства выполняет как законодательные, так и исполнительные функции. Но сегодня все большее распростране­ние получает модель «совет-управляющий». В США существует уже более 700 графств с назначенными управляющими и насчитывает­ся 365 избираемых руководителей графств.

В США консультативная комиссия по межправительственным от­ношениям выделяет по функциональному признаку 19 основных типов специальных округов: санитарные, школьные, противопожар­ные, библиотечные, по здравоохранению, водоснабжению, охране почв, ирригации и охране вод и т.п. В каждом специализирован­ном округе создается руководящий совет (3—7 человек), который либо избирается населением, либо назначается властями штата или местными властями.

Специальные округа могут занимать площадь от небольшой территории, охраняющей чаше всего сельскую местность, до не­скольких графств. Границы специальных округов не совпадают ни друг с другом, ни с традиционными административно-территори­альными единицами.

Позитивный смысл множественности границ сводится к невоз­можности какой-либо одной функции «подмять под себя» любую другую. Специальные округа обладают большей оперативностью и маневренностью управления, чем обычные муниципальные служ­бы, ибо выведены из-под прямого контроля бюрократического аппарата местных властей. Однако наличие специальных округов усложняет систему управления местными делами, затрудняет про­ведение на местах единой согласованной политики.

«Компетенции (полномочия) местных органов самоуправления на Западе закрепляются спе­циальными законами, а в самом общем виде они могут устанав­ливаться и в конституциях. В федеративных государствах компе­тенции (полномочия) местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации. В англосаксонских странах, в первую очередь в Великобритании, важным источником компетенции ме­стных органов являются судебные прецеденты, во многом конкре­тизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую пар­ламентскими актами.

В США, Великобритании и многих других странах, утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности местных ор­ганов, заключающийся в том, что объем полномочий устанавлива­ется путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те дейст­вия и выполнять те функции, которые непосредственно пред­писаны законом. В противном случае, действия местных властей могут быть признаны противозаконными. Учитывая указанный принцип, муниципалитеты в своих хартиях стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать свои полномочия.

В странах, тяготеющих к французской модели, получил распро­странение принцип «негативного регулирования», в соответствии, с которым местные органы вправе осуществлять все действия, пря­мо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов здесь обусловливаются остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено государствен­ным органам" /5, с.183/.

В компетенцию местных органов в зарубежных странах входит в первую очередь финансово-экономическая деятельность, в том числе принятие местного бюджета, местное планирование, регули­рование муниципального хозяйства, содействие экономическому развитию территории. В компетенцию органов местного само­управления переданы сферы, которые непосредственным образом связаны с повседневным социальным и экономическим благопо­лучием населения, обеспечением его жизнедеятельности. Местные органы несут ответственность за охрану общественного порядка, устанавливая правила поведения в общественных местах, распоря­жаясь местными полицейскими силами.

«В законодательстве стран современного мира полномочия мест­ных органов обычно подразделяются на обязательные и факульта­тивные («добровольные»). К обязательным относятся полномочия, которым придается общегосударственное значение и которые долж­ны исполняться в обязательном порядке. В их число входят: водо­снабжение, канализация, электро-газоснабжение, транспорт, здра­воохранение, образование, содержание и уборка улиц, предоставле­ние социальных услуг, общественная безопасность, сохранение историко-культурного достояния, охрана окружающей среды и т.п.

Факультативные полномочия, как правило, реализуются мест­ными властями по их усмотрению в зависимости от конкретных финансовых возможностей. Они обычно связаны с социальными и культурными функциями, такими как содержание общественных парков и скверов, библиотек, посадка деревьев, строительство до­мов для бедных и инвалидов и т.п.

Широкими правами наделены местные органы власти и в деле охраны окружающей среды. Они организуют контроль за соблюде­нием экологических нормативов. В случаях нарушения нормати­вов организациями местные органы власти полномочны налагать штрафы.

В пределах предоставленных правовых компетенции местные власти действуют автономно, иногда представляя отчет о проделан­ной работе таким же органам на более высоких уровнях. Они име­ют право принимать решения без всестороннего контроля и надзо­ра за их деятельностью со стороны соответствующих органов на более высоких уровнях управления. Например, мэры не должны отчитываться перед руководством округов или губернаторами шта­тов. В определенных законами пределах местные власти принима­ют решения о налогах и сборах, определяют статьи расходов, фор­мируют политику управления. Если избираемые должностные лица являются членами политических партий, то в осуществлении сво­их местных обязанностей они не подотчетны никакой националь­ной или иерархической партийной организации. В целом общий контроль за местными органами в унитарных государствах осуще­ствляется центральным правительством (как правило, одним или несколькими министерствами). Во Франции и Италии, например, эти органы подведомственны министерству внутренних дел, в Beликобритании — министерству по делам окружающей среды, в Японии — министерству по делам местного самоуправления. В фе­деративных государствах деятельность местных органов контроли­руется, как правило, субъектами федерации» /5, с.185/.

В настоящее время в развитых странах, в частности, в Запад­ной Европе, продолжается процесс реформирования отношений между центром, регионами и местным самоуправлением. Некото­рые правительства проводят политику децентрализации государст­венного уровня, предоставляя местным органам власти автономию в решении широкого круга вопросов. Другие же, наоборот, усили­вают вмешательства в дела местных территориальных коллективов.

«Понятие «местное самоуправление» в странах современного мира обычно охватывает два вида органов: местный представитель­ный орган, избираемый населением соответствующей администра­т

Поиск по сайту: