Децентралізація як процес розширення і зміцнення прав та повноважень адміністративно-територіальних одиниць

Децентралізація – це процес розширення і зміцнення прав та повноважень адміністративно-територіальних одиниць (областей, автономій, республік – суб’єктів федерацій та ін.) або нижчих органів та організацій при одночасному звуженні прав і повноважень відповідного центру. Децентралізація здійснюється цілеспрямовано з метою оптимізації практичного вирішення питань загальнонаціональної ваги, а також втілення у життя специфічних регіонально-локальних програм. Актуальність дослідження теми полягає в тому, що за сучасних умов проявляється тенденція організації владних стосунків до децентралізації. Процес децентралізації як політичний феномен пов’язана з рівнем децентралізації (місцевий, регіональний або федеральний), обсягом влади кожного органу на кожному рівні, політичними і адміністративними відносинами між різними органами влади на різних рівнях. Ефективний розвиток регіонів пов'язаний з просторовими і географічними аспектами, із задоволенням соціальних, духовних, матеріальних потреб населення, інтеграцією і концентрацією різних сфер і видів діяльності, що знаходяться в певних взаємозв'язках з аналогічними спільнотами по горизонталі і що є субелементом соціально-територіальної спільності іншого рівня по вертикалі. Комплекс адміністративно-територіального управління включає: законодавчу, виконавчу, судову, військову владу; державні, приватні, корпоративні і комерційні структури господарювання різних рівнів – державного або регіонального. Цей комплекс розглядається як сила, що в межах власної компетенції на основі розподілу владних повноважень і договірних відносин здатна встановити правовий, соціальний, політичний, економічний і організаційний порядок. Важливою є постановка і вирішення проблеми розширення економічної, політичної і культурної свободи за рахунок перенесення центру тяжіння управління на регіональні органи влади і органи місцевого самоврядування, побудови гармонійних відносин, демократичного формування волі населення і державного регулювання. Адміністративно-територіальне управління необхідно розглядати в комплексі з іншими науками, просторовими і соціальними моментами, але, перш за все, необхідно аналізувати в конкретних історичних рамках як систему соціальних відносин, на яку справляють вплив і сучасні цивілізаційні тенденції, і спадщина попереднього періоду, і особливості способу життя, і дія продуктивних, наукових і культурних сил або їх носіїв. Розвиток процесу децентралізації вимагає системного підходу до відносин між центральними та регіональними органами влади, який дозволяє аналізувати стан і динаміку в балансі відносин між адміністративно-територіальними рівнями. Центральні органи влади являють собою підсистему загальнодержавного контролю й управління. У цієї підсистеми є свої імперативи – цілісність території держави, забезпечення єдиної загальнодержавної політики. Децентралізація спрямовується на створення управлінської вертикалі, що пронизує всі адміністративно-територіальні рівні та забезпечить їх чітку субординацію.

Процес децентралізації є дієвим та ефективним і визначається формулою "менше етатизму – менше сепаратизму". Політична емансипація регіонів приводить до того, що вони одержують від держави більш високий рівень автономії, але в обмін на відмову від сецесії, на збереження державної єдності й загальних правил політичної гри. Стимулом децентралізації влади в сучасному світі є поліетнічна регіональна структура держави. Провідна роль цього стимулу тим більш велика, якщо врахувати, що модель національно-державного будівництва залишається домінуючою у світі. Провідним стимулом децентралізації є територіальна роздрібленість держави. У сучасному світі децентралізація є органічним поєднанням окремих елементів типів децентралізації, а також елементів централізму. Як правило, вона втілюється у моделях, що враховують історичний досвід і національні традиції певних держав. Противагу централізації описують найрізноманітнішими поняттями – децентралізація, деконцентрація, регіоналізація, автономізація, федералізація. В адміністративно-територіальному управлінні зазначається, що будь-яка внутрішньодержавна розмаїтість є відцентровим чинником. Однак не слід розуміти це буквально,що будь-який особливий регіон прагне до відокремлення. Розмаїтість майже завжди можна сполучати з компромісною формулою державної єдності, що дозволяє створити єдність у різноманітті. З метою забезпечення раціонального поєднання регіональних і загальнодержавних інтересів процеси регіонального розвитку мають регулюватись шляхом умілого поєднання локальних географічних елементів. У свою чергу регіон – це підсистема забезпечення локального інтересу, самостійного вирішення місцевих питань. Для цього децентралізація має за мету створити адміністративну автономію, власний політичний підпростір. Мінімальною вимогою для сучасної демократичної держави в забезпеченні балансу його відносин з регіонами є розвиток місцевого самоврядування. Регіональний рівень в контексті адміністративно-територіального управління обов'язково повинен мати політичну волю, оскільки саме тут безпосередньо розвиваються інтереси громадян, об'єднаних у територіальні спільноти. Тому модель сучасної унітарної держави припускає, що централізований контроль сполучається з розвиненим місцевим самоврядуванням. Регіон займає в такій системі підлегле положення, хоча принципово важливою тенденцією є розвиток місцевого самоврядування за принципом "знизу нагору", коли воно захоплює не тільки місцеві співтовариства, але й регіони першого порядку в унітарній державі. Розподіл влади не має абсолютного значення, державна влада є єдиною, і мова йде лише про те, як ефективніше її здійснювати. Поділ влади засвідчує наявність у державі трьох гілок влади з особливими повноваженнями наділеними державними органами та посадовими особами. Фактично у Конституції України йдеться про три головні функції державної влади, які реалізуються спеціалізованими органами.

Для з’ясування поняття та змісту децентралізації влади, яка є багатогранним явищем таке розуміння природи державної влади є основою. У загальному вигляді суть децентралізації полягає в тому, що функції та повноваження щодо здійснення єдиної влада, що належить народу, розподіляються між відповідними органами державної влади, з одного боку, та органами державної влади і органами місцевого самоврядування – з іншого. Одним із основних принципів формування державного механізму, який долучається до принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, є принцип поділу влади по вертикалі. У даному випадку йдеться про територіальну децентралізацію, коли повноваження по здійсненню функцій та завдань державної влади адресуються законами на рівень відповідних органів влади, що створюються у відповідних територіальних утвореннях. Без такої децентралізації не може обійтися будь-яка держава. Це зумовлено тим, що центральні державні органи не можуть забезпечити здійснення завадь і функцій управління на всій території держави, оскільки хоч би якою досконалою була організація влада в центрі, вона не буде ефективною, якщо не буде спиратися на таку ж досконалу організацію влади на місцях. Такі форми децентралізації, які відображають спосіб розподілу функцій і повноважень по здійсненню єдиної державної влади між центральними і регіональними органами влади. З позицій адміністративно-територіального управління розрізняють просту (унітарну) і складну державу. Різновидом останньої є насамперед федеративна держава, що складається з державоподібних утворень, яким властиві певні ознаки держави. Характерною особливістю федеративних держав є те, що в них існує система відповідних органів державної влади як на рівні федерації, так і на рівні суб'єктів федерації, що зумовлює децентралізацію влади по лінії законодавчої, виконавчої, а іноді й судової влади. У федеративних державах (Німеччина, США, Швейцарія та ін.) децентралізація полягає у поєднанні зовнішньої цілісності з внутрішньою різноманітністю на рівні місцевого самоврядування (штати, землі, кантони та ін. з внутрішньою диференціацією форм і розмаїттям у системах управління), а розподіл функцій і компетенцій між федеральним урядом і місцевими структурами є суттєвим елементом у системі поділу та балансу влади. В унітарних державах (Франція, Швеція, Японія та ін.) децентралізація втілюється шляхом встановлення кількох адміністративних рівнів: у Швеції таких рівнів три – держава, ленди, комуни; у Франції – чотири – держава, регіони, департаменти, комуни. Децентралізація в унітарній державі відображає спосіб розподілу функцій та повноважень між центральними та місцевими органами державної влади переважно по лінії виконавчої влади, хоча не виключається децентралізація окремих повноважень по здійсненню законодавчої функції. Децентралізація у федеративних державах відображає спосіб розподілу функцій і повноважень щодо здійснення державної влади спочатку між відповідними федеральними органами та органами суб'єктів федерації по лінії законодавчої, виконавчої та судової влади, а потім між органами суб'єктів федерації і місцевими органами публічної влади. При цьому як федеральні органи, так органи суб'єктів федерації здійснюють єдину владу.

Природа територіальної децентралізації може бути різною. Розрізняють два види децентралізації: децентралізацію адміністративну (бюрократичну) і децентралізацію демократичну. В основі такої класифікації – природа суб’єктів, яким адресуються державно-владні повноваження. З цих позицій суть адміністративної децентралізації полягає в тому, що держава наділяє відповідними повноваженнями, щодо здійснення завдань і функцій управління на місцях, регіональні органи влади. Ці органи є підпорядкованими, підзвітними і підконтрольними, а отже, й відповідальними перед органами державної влади вищого рівня, які сформували їх. Адміністративна децентралізація (інститут намісництва) означає розширення компетенцій місцевих адміністративних органів, які діють у межах цієї компетенції самостійно і до певної міри незалежно від центральної влади, хоча і призначаються центральним урядом. Цей тип децентралізації по суті означає деконцентрацію влади. Демократична децентралізація передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, коли місцеві справи вирішуються не представниками центрального уряду, а особами, обраними населенням певної адміністративно-територіальної одиниці. Суть демократичної децентралізації полягає в тому, що держава наділяє відповідними повноваженнями щодо здійснення завдань і функцій державного управління місцеві органи, що формуються у демократичний спосіб населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць, які прийнято називати територіальними колективами. Ці органи є відповідальними, підконтрольними і підзвітними перед цими колективами, що, звичайно, не виключає відповідного контролю з боку держави. При цьому форми децентралізації можуть розрізнятися залежно від того, на рівень яких саме територіальних колективів та обраних ними органів передаються повноваження щодо здійснення завдань і функцій управління. Так, якщо ці функції передаються на рівень територіальних спільнот, об'єднаних спільним проживанням у межах низової ланки адміністративно-територіального устрою держави, то такий вид децентралізації має форму місцевого самоврядування. Коли ж здійснення завдань і функцій держави на місцях доручається територіальним колективам адміністративно-територіальних одиниць вищого, аніж громада, рівня, то така децентралізації має форму регіонального самоврядування. При цьому останнє може виступати або у формі територіальної автономії або у формі регіонального самоврядування.

Попри всі відмінності, притаманні різним формам, децентралізації властиві спільні сутнісні ознаки, що водночас виступають її основоположними принципами: незалежність від форми державного устрою; чітке законодавче розмежування функцій та повноважень між різними рівнями управління; цілеспрямований розвиток розгалуженої системи місцевого самоврядування; невтручання держави у сферу суверенних прав адміністративно-територіальних одиниць (земель, областей, регіонів)(«суверенітет народу»); фінансова підтримка органів місцевого і регіонального самоврядування з боку держави; законодавче закріплення горизонтальних і вертикальних взаємовідносин у сфері соціального управління. Різниця між цими формами самоврядування полягає у ступені децентралізації влади. Якщо за умов територіальної автономії децентралізація влади відбувається на рівні територіальних колективів та обраних ними органів, що формуються в межах адміністративно-територіальних одиниць вищої ланки, то за умов регіонального самоврядування децентралізація влади може відбуватися й на рівні так званої середньої ланки адміністративно-територіального устрою. Якщо за умов регіонального самоврядування відбувається децентралізація лише виконавчої влади, то за умов територіальної автономії – також окремих повноважень законодавчої влади. Такий вид децентралізації називається законодавча або державна автономія. За відсутності демократичної територіальної децентралізації влади держава не може вважатися демократичною. Оскільки суть демократії зводиться не лише до періодичних виборів центральних органів державної влади, а й до участі населення, локалізованого рамками відповідних адміністративно-територіальних одиниць, в управлінні державними справами як безпосередньо, так і через обраних представників (модель партнерства). В іншому випадку, місцева влада не може здійснювати управління спільнотою, так як вона є просто адміністрацією на місцевому рівні, її мета – адміністрування, а не місцеве представництво (модель посередництва). Принцип вертикальної децентралізації влади доповнюється системою стримувань і противаг. У загальному вигляді вона здебільшого зводиться до декларування відносної правової, організаційної та фінансової самостійності відповідних органів самоврядування в межах конституції та законів. Рішення цих органів, як правило, можуть бути скасовані лише в судовому порядку. При цьому можуть створюватися різні механізми врахування інтересів територіальних спільнот при вирішенні центральними органами влади питань загальнодержавного значення. Водночас держава активно впливає на органи місцевого самоврядування насамперед шляхом законодавчого регулювання. Традиційними способами впливу з боку центральних органів влади на органи місцевого самоврядування є контроль, який може здійснюватися з мотивів законності, доцільності і який ніде не має чітко визначених меж.

Децентралізація влади відрізняється від делегування повноважень органам місцевого самоврядування. За децентралізації відповідні повноваження належать місцевим органам влади за законом. Делегованими ж повноваженнями є ті повноваження, які закріплені за відповідним органом законом, виконання яких має право передавати менш повноважним органам, в тому числі й органам місцевого самоврядування. Децентралізація влади відображає процеси перерозподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, має своє продовження і в системі місцевого самоврядування, зокрема на рівні територіальних громад. Відповідно до Конституції України та Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальна громада проголошена первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Останнє може здійснюватися через органи місцевого самоврядування. В системі місцевого самоврядування також діє принцип децентралізації влади між його органами, що відображається у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні". За змістом цієї норми представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти за принципом розподілу повноважень у порядку і в межах, визначених цим Законом та іншими законами України. Відповідні ради можуть розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією і законами України до їх відання. При цьому принцип розподілу функцій і повноважень між органами та головними посадовими особами місцевого самоврядування забезпечується системою стримувань і противаг, яка унеможливлює втручання одних органів місцевого самоврядування у сферу компетенції інших. Таким чином, децентралізація влади є процесом розподілу повноважень щодо здійснення функцій і завдань держави як по горизонталі, так і по вертикалі. При цьому форми децентралізації можуть бути різними. Серед них чільне місце посідає така її демократична форма, як місцеве самоврядування. Важливим є розв’язання проблем економіки, політики та культури за рахунок перенесення ядра управління на регіональний рівень, побудови гармонійних відносин між центром та регіонами. В Україні процес децентралізації перебуває у стадії становлення, її основним завданням є розподіл функцій між центральними інстанціями та місцевим самоврядуванням.

Поиск по сайту: