Основа управления экономикой

Скрытый (латентный) характер механизма лоббирования делает на первый взгляд бессмысленной постановку задачи его организационно-правового регулирования. Тем не менее отказ этому механизму в праве на определенную урегулированность может быть вызван скорее отсталостью теоретической базы и стереотипами юридического мышления, чем особенностями предмета регулирования. Ведь регулируется же он в деятельности представительных органов власти — как правило, специальным законодательным актом. Значит, такое регулирование возможно и в деятельности исполнительной власти. Лучше ввести в определенные рамки механизм, который все равно существует, тем более, если имеются научные модели, показывающие глубинные основы его действия, а опыт говорит о повсеместном его присутствии.

Начало регулирования всех интересов, представленных в сфере экономической деятельности, лежит в области государственной экономической политики, которая осуществляется в каждый конкретный период времени. По определению такая политика — "это компромисс между многочисленными и разнообразными интересами в целях достижения максимального блага в рамках существующего строя". Поэтому, отмечая необходимость организационно-правового регулирования (в широком смысле этого слова) механизмов реализации экономических функций государства, мы приходим к необходимости нормативного закрепления экономической политики.

Заметим при этом, что речь идет в данном случае именно о закреплении, а не о разработке политики, обе эти акции имеют свои процедуры, требования и принципы. Разработка политики относится к функциям политической власти. При этом надо учитывать, что нерасчлененность общей и экономической политики в практике управления является одним из источников коррупционных злоупотреблений.

Современные взаимоотношения российского государства с российской экономикой иногда характеризуют как состояние, при котором государство хочет владеть экономикой и пользоваться ею, но не хочет (или не может) заниматься ее управлением. По другой формулировке этого диагноза российская бюрократия, возможно, и господствует в экономике, но не управляет ею. Так или иначе, но именно управление рыночной экономикой (или управление экономикой рыночными методами) представляет собой основную цель и содержание экономической политики. Это утверждение относится как к государству в целом, так и к территориальным системам управления.

Надо сказать, что для переходного состояния, в котором находится российская экономика, особенно нужно и в то же время особенно трудно формировать и тем более закреплять экономическую политику. Здесь сказываются и динамичность трансформационных процессов, и глубина осуществляемых преобразований, и инерционность старого, сложившегося аппарата управления, и его противодействие новым подходам. Тем не менее выполнение этой задачи имеет далеко не формальное, а сугубо практическое значение: закрепление основных параметров экономической политики позволяет не только защитить субъектов экономической деятельности от произвола, в том числе и государственного (хлестко называемого государственным рэкетом), но и ввести организационное начало в процесс реализации основных экономических интересов.

Характерно, что Всемирный банк (World Bank) для принятия решения о предоставлении кредитной линии российскому правительству на так называемые системные преобразования требовал от него официального декларирования основных параметров экономической политики на период действия этой линии. Вряд ли Банк не понимал, что от такой декларации до практики — дистанция огромного размера (что, собственно говоря, жизнь подтвердила многократно), — важно было публично обозначить намерения правительства в области экономики для того, чтобы каждый субъект экономической деятельности мог рассчитывать свои действия на обозримый промежуток времени. Заметим, что при этом выбор конкретной стратегии поведения на рынке осуществлялся им самостоятельно.

Можно привести другой пример. Когда в конце 1997 г. на фондовых биржах мира поднялась катастрофическая паника, грозившая обрушить хрупкое равновесие российской рыночной экономики, только совместное публичное заявление Председателя Центробанка и Председателя Правительства от 10 ноября 1997 г. "О политике валютного курса", подтверждающее незыблемость российской финансовой политики, очерчивающее границы курса рубля на три года вперед, устанавливающее новые ставки и нормативы, спасло ситуацию. Именно эта открытость экономической политики, а не всевозможные "тайные вечери" — встречи за закрытыми дверями с ведущими банкирами страны — позволила нейтрализовать имевшие место попытки дестабилизации фондового рынка и удержать котировки ценных бумаг крупнейших акционерных компаний (да и государства) на уровне, достаточном для того, чтобы не привести их к банкротству.

Законодательные предпосылки для создания нормативной базы представления экономической политики (а речь идет именно о представлении, а не о ее формировании) уже заложены: в соответствии с полномочиями, предоставленными Конституцией, Президент России обращается с ежегодным посланием к высшему органу представительной власти и всем гражданам Российской Федерации о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации. Правительство Российской Федерации разрабатывает и утверждает Комплексный план действий по реализации этого послания. В 1997 году, например, Правительство утвердило программу "Структурная перестройка и экономический рост в 1997—2000 годах", призванную обеспечить реализацию очередного послания Президента.

Очевидно, что эта программа имеет нормативное значение, поскольку в ней закладываются представления об основных параметрах экономической политики Правительства на объявленный период, устанавливаются пределы вмешательства государства в экономику и закрепляются лишь принципиальные, базовые характеристики действий Правительства в области экономики и регулирования рынка: это и приоритеты инвестиционного развития, и планируемые показатели по использованию государственной собственности, квоты, дотации, субвенции, структура затрат и стандарты услуг естественных и локальных монополий, финансово-промышленных групп, монетарная, ценовая, кредитная, тарифная, налоговая политика и т.д.

Публичное объявление такой программы главой Правительства приравнивает ее к нормативному документу, не имеющему тем не менее директивного значения для субъектов экономической деятельности, кроме тех из них, кто административно подчинен органам государственного управления.

Особенно важно иметь в виду, что вследствие открытости этого основополагающего документа под защиту государства попадают не только хозяйственные структуры, оказывающие самое сильное влияние на принятие тех или иных экономических решений, но и структуры, "вес" которых не столь значителен. Скорее, наоборот: сильным придется делить сферы своего влияния со слабыми. Тем самым можно нейтрализовать главную опасность, к которой ведет механизм лоббирования, а именно — самодовлеющее продвижение на государственный уровень локальных интересов не ввиду их общественной значимости, а благодаря близости к центру принятия решений или значительности материальных возможностей и прямого подкупа.

Программа как документ, определяющий намерения Правительства в его текущей деятельности, придает завершенность процессу создания правовой базы государственной экономической политики, которая включает в себя на сегодняшний день налоговый и бюджетный кодексы, а также совместные заявления Центробанка РФ и Правительства об основных принципах валютного регулирования. Не случайно вступление России в Парижский клуб основных государств — кредиторов мира рассматривается как один из значительных антикоррупционных шагов, поскольку долги, механизм их получения и погашения, порядок принятия решений по ним, субъекты долговых обязательств и процедуры их исполнения становятся прозрачными и подконтрольными независимым международным органам.

Открытое представление основных параметров экономической политики, которую намерено проводить государство в лице тех или иных органов управления, является средством повышения транспарентности (прозрачности) деятельности аппарата управления на макроуровне, т.е. на уровне всего хозяйства и в каждой его отрасли как совокупности предприятий и организаций, занятых выпуском однородной продукции или услуг (добыча угля, газа, нефти и их переработка, выработка электроэнергии, машиностроение, торговля, производство сельскохозяйственной продукции и продовольствия, транспортные услуги и многое другое). На микроуровне отдельно взятого предприятия или группы предприятий дивергенция интересов хозяйствующих субъектов значительно усиливается, и вместе с этим усиливается потребность в их согласовании, прежде всего за счет более полного представления всего многообразия локальных экономических интересов и их учета при формировании локальной экономической политики. На этом уровне механизм лоббирования требует особенно тонкой организации, поскольку отследить мотивацию продвижения интересов тех, а не других конкретных хозяйствующих субъектов и квалифицировать их как законные и обоснованные бывает непросто.

Здесь наиболее эффективен путь легализации тяготеющих к "теневым" воздействиям каналов влияния путем открытия рынка предложений: все претендующие на получение той или иной поддержки (от материальной до политической) регистрируются (за определенную плату!) при тех учреждениях и органах управления (общегосударственных, региональных, местных), от решения которых зависит эта поддержка, подобно тому как предпринимательские структуры регистрируются при торгово-промышленных палатах. В дальнейшем при формировании государственных и/или региональных программ, проектов, при принятии важнейших экономических решений, в особенности инвестиционных, фиксируются предложения только зарегистрированных соискателей поддержки и рассматриваются только те предложения, которые зафиксированы.

Далее вступает в действие либо конкурсный (в случае нескольких претендентов), либо премиальный (в случае включения внесенных предложений в государственные решения) механизм. Он предусматривает выполнение хозяйствующим субъектом, предложения которого учтены и приняты к исполнению, определенных обязательств, самостоятельное выполнение которых не под силу (или просто невыгодно) государственным или муниципальным структурам. Одновременно с этим вводится жесткое ограничение на оказание любой поддержки, выходящей за пределы указанной процедуры, и ужесточаются меры административного и даже уголовного преследования за нарушение этого порядка.

В качестве иллюстрации острой потребности в такой организации лоббистской составляющей деятельности аппарата управления может служить сложившаяся в настоящее время практика закупки вычислительной техники для государственных нужд. Мы берем эту сферу только потому, что в ней откровенно демонстрируется предпочтение, которое повсеместно отдается западным производителям, несмотря на достаточно строгие указания о приоритете российских фирм. При этом пренебрежение государственных организаций установками государственных органов управления имеет само собой разумеющийся подтекст экономической целесообразности, которая вытекает из предположения о заведомо более высоком качестве зарубежных вычислительных систем.

Однако — и это надо выделить особо — решение о такой целесообразности принимает чиновник Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) по собственному усмотрению. Именно эта организация является генеральным подрядчиком во всех закупках техники федеральными органами власти. Как выяснилось на специальных слушаниях, прошедших в Госдуме в конце 1997 г., любые попытки раскрыть механизмы принятия решений в ФАПСИ наталкивались на генетически присущую этой организации секретность. Симптоматично, что участвующий в обсуждении этих проблем ответственный сотрудник правительственной комиссии по вычислительной технике порекомендовал российским производителям компьютеров объединиться в ассоциацию для совместного лоббирования своих интересов.

Конечно, лучше всего, если лоббирование, его процедуры и методы урегулированы специальным законом о поддержке (лоббировании) экономической деятельности. Сейчас приняты только законы о поддержке отдельных субъектов такой деятельности: малого бизнеса, средств массовой информации и книгоиздания, некоторых других. В законе можно закрепить общие нормы, регулирующие компетенцию органов государственного и территориального управления, основания, порядок предоставления различных льгот, привилегий, исключений, эксклюзивных имущественных и иных прав, в том числе и с участием заинтересованных (аффинированных) лиц. Сейчас нормативное регулирование заинтересованности в совершении сделок присутствует только в акционерном законодательстве. Между тем от скрытой заинтересованности того или иного должностного лица администрации зависит не меньше, а возможно, и больше, чем от должностного лица акционерного общества. Практически нормы Закона "Об акционерных обществах" (глава XI) можно распространить на систему государственного управления.

Принять такой закон — значит консолидировать и упорядочить многочисленные нормы, которые разбросаны по множеству самых разнообразных законодательных и подзаконных актов исполнительной власти, особенно на уровне субъектов Федерации и территориальных органов управления, в договорах и соглашениях с их участием. Многие центральные органы управления совместно с региональными формируют принципы эффективной поддержки той или иной экономической деятельности. До настоящего времени лоббирование региональных органов управления в пользу расположенных на их территории предприятий даже федерального уровня вступает в значительные, вплоть до прямого противостояния, противоречия с намерениями (и возможностями) центральных органов управления. В результате такой контрпродуктивной рассогласованности влияние на принятие важнейших решений в системе управления оказывает отдельная так называемая сильная личность.

Персональный уровень формирования лоббистского влияния нередко определяется злоупотреблениями в использовании конфиденциальной и секретной информации. Конкурсный механизм оказания поддержки тем или иным хозяйственным структурам в этом смысле поднимает значение обладания такой информацией и, следовательно, не гарантирует выбор оптимального решения. Применение нормы уголовного законодательства о злоупотреблении служебным положением (ст. 170 Уголовного кодекса РФ) в этих случаях крайне затруднительно, поскольку трудно доказать умысел, да еще и корыстный. В самом деле, разве можно доказать прямую связь между двумя фактами: должностью губернатора, которого избрали Председателем Совета Федерации (верхней палаты Федерального Собрания — высшего органа представительной власти), и объемом льготных кредитов, выделенных предприятиям этой области? Скандалы с крупным банком приобрели публичный характер только после отставки вице-премьера, пришедшего на этот пост из руководства этого банка, а затем вновь вернувшегося туда же. Таких примеров можно привести великое множество.

Между тем в странах, где администрация (государственная и территориальная) всегда работала в условиях рынка, предпринимаются законодательные усилия по нейтрализации "эффекта вращающейся двери", означающего миграцию работников между государственной службой и коммерческими структурами, и " эффекта шлепанцев", названного так для характеристики ситуации, возникающей при переходе высокопоставленных сотрудников государственного аппарата после их отставки на посты консультантов в структуры той сферы экономики, которую они курировали до отставки.

На протяжении всех лет советской власти, а теперь и деятельности новой администрации информация о ее работе относится к разряду абсолютно секретной и недоступной. И это несмотря на то, что к настоящему времени принято довольно много законодательных актов, призванных обеспечить прозрачность деятельности органов управления. Здесь и статья 29 Конституции, позволяющая "свободно искать, получать... информацию любым законным способом", и Закон "О средствах массовой информации" (СМ И), согласно которому руководители всевозможных видов и рангов обязаны предоставлять представителям СМИ запрашиваемую у них информацию, и Закон "Об информации, информатизации и защите информации", который гарантирует равные права всех граждан и организаций на доступ к государственным информационным ресурсам (а отказ в таковом может быть обжалован в суде), и Указ Президента РФ "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию".

Наконец, 25 декабря 1997 г. Государственная Дума абсолютным большинством голосов в окончательной редакции приняла Федеральный закон "Об обращениях граждан". Этот закон уже был принят ранее Госдумой, однако после длительной дискуссии его отклонили члены Совета Федерации. В законе декларируются права всех граждан Российской Федерации на обращения в органы государственной власти, к высшим должностным лицам, а также в органы исполнительной и законодательной власти на федеральном, региональном и местном уровнях с жалобами. В нем предписывается необходимость незамедлительной реакции должностных лиц на эти обращения. Однако, как это слишком часто бывает в практике российского законодательства, он не содержит механизма реализации, поэтому потребует принятия дополнительных подзаконных актов — положений, инструкций, толкований и комментариев, которые могут дезавуировать и так не слишком существенные ограничения административного произвола во взаимоотношениях аппарата управления с теми, кого он призван обслуживать.

Как показали материалы состоявшейся в 1997 г. в Москве научно-практической конференции "Свобода доступа к информации: правовые, организационные, профессиональные проблемы", в коридорах власти все в конечном счете решает мнение начальства, которого чиновник боится больше, чем закона. Комиссия по свободе доступа к информации, под эгидой которой прошла эта конференция, провела социологическое обследование, согласно которому "чемпионом" по закрытости являются именно органы исполнительной власти. Между тем свобода доступа к решениям, принимаемым чиновниками, является одним из наиболее действенных способов минимизации риска ошибок при принятии таких решений и залогом успеха их реализации.

Закон о лоббировании должен содержать отдельный раздел, нормативно регулирующий и обязывающий соблюдать режим свободного доступа к любой информации, представляющей публичный интерес. Действующее законодательство неэффективно потому, что в нем не прописан механизм доступа к информации, в результате чего мотивация решений остается тайной за семью печатями. Между прочим, использование связей (знаменитый блат) и информации, полученной благодаря этим связям, в личных целях является в развитом законодательстве довольно серьезным нарушением, по крайней мере, моральных норм, неизменно ведущим к увольнению с государственной службы.

В качестве достаточно известного в России примера можно упомянуть историю двух американских советников Федеральной комиссии по ценным бумагам РФ. Они были обвинены в том, что передали известную им информацию своим родственникам, которые благодаря этому провели выгодные инвестиционные сделки на фондовом рынке России. Гарвардский институт международного развития, сотрудниками которого были эти советники, незамедлительно осудил их действия и уволил этих сотрудников, что называется, без выходного пособия. В это же самое время один из крупных российских государственных служащих объясняет свои огромные доходы удачной игрой на фондовом рынке! "Эффект шлепанцев" здесь проявляется особенно ярко.

Как видим, изучение государственного управления экономикой через призму механизма лоббирования позволяет рассмотреть довольно широкий круг вопросов организации государственной службы. Инструментальное значение этого механизма можно сравнить с фистулой, с помощью которой И. П. Павлов сумел изучить систему условных рефлексов. Безусловно, нельзя все процессы, протекающие в системе государственного управления экономикой, свести к механизму лоббирования. Просто мы использовали рассмотрение органично присущего этой системе механизма для того, чтобы с его помощью получить доступ к анализу важнейших сторон (и других механизмов) функционирования аппарата управления.

Конечно же существуют иные способы и пути изучения этого феномена, ну, скажем, социологическими методами или путем моделирования, в том числе математического, протекающих в нем процессов. Каждый из них может вскрыть новый пласт представлений и знаний, что конечно же поспособствует лучшему пониманию как самих этих процессов, так и движущих сил их возникновения, развития и прекращения. Но для того чтобы не появилось чувство неудовлетворенности из-за сложности объекта изучения, лучше руководствоваться принципом, хорошо сформулированным в известном афоризме: зри в корень! Механизм лоббирования — самый короткий путь к цели при изучении бюрократии в действии.

Поиск по сайту: