Механизмы государственного управления экономикой

В условиях тотального огосударствления экономики функции собственника, составляющие известную юридическую триаду — владение, пользование и распоряжение, полностью совпадают (что, собственно говоря, и является одной из основных, фундаментальных причин интегральной неэффективности такой экономики!). С переходом от административно-плановой экономики к рыночно-регулируемой происходит постепенное перераспределение приоритетов функций собственника от владения и пользования в пользу распоряжения, что ведет к значительному росту роли административного аппарата, нанятого специально для осуществления именно этой функции. В переходной экономике это особенно ярко проявляется в целом в отношениях государства и экономики.

Вопреки некоторым ошибочным по своей сути представлениям роль и значение функций государства в рыночной экономике значительно возрастают вместе со снижением общего объема этих функций. Планируя основные показатели экономической деятельности хозяйствующих субъектов, только часть из которых принадлежит государству и непосредственно управляется им, государство решает двоякую задачу: с одной стороны, оно должно обеспечить расширенное воспроизводство и развитие экономики как основы общественного прогресса, с другой — гарантировать социальное развитие и достойное существование граждан, устойчивое функционирование и развитие производственных структур и бизнеса вообще, общественных институтов, территориальное развитие и экономическую безопасность.

Чаще всего решения этих задач имеют противоречивый характер (хотя бы ввиду ограниченности ресурсов, находящихся в распоряжении общества). В силу этого цена ошибки в решениях, принимаемых аппаратом управления, весьма высока, и соответственно весьма значительны требования к нему. В условиях смены организационных принципов управления экономикой самым инерционным и трудно реформируемым объектом всегда был и остается аппарат управления. Любопытно, например, отметить решение ЦК компартии Китая закрыть дорогу в Гонконг китайским чиновникам и партаппаратчикам любого ранга из-за угрозы срыва налаженного функционирования "капиталистической" экономики этого особого района.

Даже в странах с рыночной экономикой концепция взаимоотношений государственной или территориальной администрации с бизнесом претерпевает известную эволюцию. Сейчас, например, стала заметной тенденция усиления регулирующей функции государства, которая не вписывается в господствовавшую в течение длительного времени доктрину "свободного рынка без границ". В докладе Всемирного банка и Международного валютного фонда — едва ли не самых авторитетных международных финансовых организаций, — представленном на ежегодной сессии в сентябре 1997 г., был выдвинут новый лозунг дня: "Умелое управление — сильная экономика". Президент Всемирного банка Джеймс Вулфенсон призвал повысить качество государственного регулирования экономики. Функция правительственной администрации, по его словам, должна заключаться в том, чтобы помогать, стимулировать и дополнять активность частного бизнеса.

Государство с централизованной системой управления экономикой как единым народнохозяйственным комплексом при переходе к принципиально иным формам и методам управления субъектами экономической деятельности, адекватным рыночным отношениям, попадает в противоречивую ситуацию. С одной стороны, велико желание распространить новые формы и методы на возможно более широкий круг экономических субъектов, поскольку прежние полностью дискредитировали себя — по крайней мере, в глазах реформаторов. С другой стороны, отказ от сложившихся механизмов управления не должен носить разрушающий характер, ибо тогда сам переход ставится под вопрос, а естественные тенденции к реставрации усиливаются.

Баланс между жестким централизованным контролем со стороны государства и свободным, практически неуправляемым развитием рыночных структур определяется глубиной преобразований базовых, системообразующих отраслей экономики (энергетика, транспорт, связь, стратегическое сырье). Государство должно оставлять за собой управление этими отраслями, черпая в них ресурсы, необходимые для осуществления реформы, и отрабатывая на них рыночные методы управления экономикой, до тех пор, пока вся экономика не приспособится к новым условиям существования.

Вот почему в переходной экономике, характеризующейся сосуществованием нескольких экономических укладов, а также форм и методов управления экономической деятельностью, задачей первостепенной значимости становится проведение административной реформы как неотъемлемой части политических и экономических преобразований. Между тем эта реформа всегда откладывается, если только речь не идет о революционном сломе существовавшей системы.

Одной из глубинных причин такого запаздывания является как раз многоукладность экономического порядка, который опирается на отношения по поводу собственности. Всякий передел владения осуществляется с участием и под контролем государственной администрации, которая должна не только обеспечить реализацию политических установок, но и соблюсти интересы старых и новых собственников. Ясно, что при этом ей трудно удержаться от того, чтобы остаться только сторонней силой — орудием перестройки, особенно если речь идет о дележе обезличенной государственной собственности. Отказ государства от принадлежащей ему собственности осуществляется различными способами — от разгосударствления до приватизации, выбор которых определяет форму участия государства в дальнейшей судьбе своей собственности — использование, распоряжение или то и другое вместе.

Сейчас деятельность государственного аппарата по управлению экономикой сводится в основном к двум механизмам:

поддержки и распоряжения (имуществом, ценами, налоговыми и учетными ставками, тарифами, заказами и т.д.);

контроля и ограничения — от ограничения вплоть до запрещения свободы действий самостоятельно хозяйствующего субъекта (субъекта, ведущего какую-либо экономическую деятельность, в том числе и владельца средств производства).

Средствами реализации первого из названных механизмов служат налоги, бюджет, административное предписание структуры затрат, акционирование, приватизация или передача в хозяйственное ведение имущества, прямое или конкурсное распределение централизованных (государственных) капитальных вложений, заключение контрактов на выпуск и поставку определенной продукции и услуг, дотирование, предоставление гарантий и принятие на себя рисков и т.д.

Особо надо отметить использование этого механизма для защиты отечественного товаропроизводителя — для протекционизма. Это понятие шире, чем просто защита от неблагоприятных внешних условий (сравним — на автомобильной шине тоже есть протектор — верхний слой из особо прочного материала, защищающий резиновое кольцо от стирания при соприкосновении с дорогой). Все вышеперечисленные меры прямо помогают любому субъекту, ведущему экономическую деятельность, — предприятию, объединению предприятий, целой производственной отрасли или даже отдельному индивидуальному предпринимателю — например, выдачей льготных кредитов или гарантией покупать выпускаемую продукцию по так называемому государственному заказу. Протекционистские меры помогают косвенно, они создают условия, при которых субъект, ведущий экономическую деятельность, чувствует себя более комфортно: над ним не висит дамоклов меч выплаты больших налогов с прибыли, ему разрешено включать в цену своей продукции все понесенные расходы или другим товаропроизводителям запрещено продавать на рынке такую же продукцию. Мировой опыт знает еще более тонкие способы и приемы протекционизма.

Не стоит забывать, что главная цель любого вмешательства государства в рыночную систему — создание условий для более или менее успешной работы той самой "невидимой руки", которая проявляется в конкуренции. А конкуренция подобна змеиному яду: в больших дозах убивает, в малых — лечит. В российской экономике, которая только переходит к рыночному регулированию, сильная конкуренция может заглушить рост производства, а слабая — превратить его в хилого дистрофика, неспособного самостоятельно развиваться и рассчитывающего на помощь и подпорки. Так что нужны взвешенная и продуманная государственная политика, и ее инструмент — программа защиты отечественного производителя, которой пока что в России нет. Скорее наоборот, создались условия, при которых многие предприятия предпочитают закупать сырье, оборудование, комплектующие у иностранных компаний даже при том, что российские аналогичные товары ни в чем не уступают зарубежным. Предстоит большая и длительная работа по разработке и реализации такой программы как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Второй механизм административного воздействия на экономику со стороны аппарата связан с установлением правил поведения на рынке, включая правила пользования собственностью, формирования цен, регулирования монополии, контрактных, акционерных и иных коммерческих отношений, лицензирования отдельных видов деятельности, стимулирования инвестиций и нужных хозяйственных результатов, привлечения к участию в реализации государственных экономических программ и к решению социальных задач.

Оба механизма включают в себя как неотъемлемую часть субмеханизм экономической ответственности за нарушение, отступление или ненадлежащее исполнение обязательств, возложенных на хозяйствующего субъекта или принятых им в процессе осуществления экономической деятельности.

Соответственно и аппарат управления должен принять на себя ответственность по тем же основаниям, но до настоящего времени это имеет место только в результате судебных решений, каждое из которых воспринимается как прецедент и событийный казус. Конечно, сказывается инерция тоталитарного огосударствления экономики и всех экономических отношений, но не последнюю роль играет и определенная обезличенность этой ответственности — хотя конкретные решения принимаются конкретным должностным лицом, претензии предъявляются к органу управления.

В процессе перехода от директивного управления всем комплексом экономических отношений к регулированию рыночных отношений и координации субъектов этих отношений, в число которых теперь входит и само государство, такой ограниченный набор механизмов управления экономической деятельностью вполне объясним и, возможно, приемлем. Однако из этого не следует, что оба эти механизма, во-первых, не нуждаются в рациональной организации, соответствующей уровню системных требований, и, во-вторых, не требуют расширения средств их реализации. Скорее наоборот — существующая ограниченность имеет искусственный характер, вызванный инерционностью аппарата, привыкшего к простым административным методам.

Бюрократия на рынке

Как же работают эти механизмы в рыночной экономике? Механизм распоряжения и поддержки в определенном смысле более простой, чем механизм экономического (а не административного) ограничения и контроля, поскольку он совпадает с правовым механизмом управления вообще. Правовая регламентация и нормативное регулирование исполнительно-распорядительной деятельности в системе государственного управления достаточно хорошо отработаны: известны формы, способы и методы, известна юридическая техника их использования и применения, изучены проблемы согласования, полноты (пробельности), эффективности и пр.

Тем не менее это не означает, что достаточно только принять множество законов и научиться правильно (грамотно) их применять, чтобы наладить механизм распоряжения. Специфика распоряжения в рыночной экономике в том, что этот механизм применяется в совершенно иной среде, отличной от административных отношений подчинения-соподчинения. Рыночная среда не столь однородна и стабильна, в ней действуют весьма отличающиеся друг от друга субъекты экономической деятельности, по-разному воспринимающие внимание государства и реагирующие на его воздействия, и что, пожалуй, самое главное — она намного более активна в своей обратной реакции на управляющих. Причем эта активность проявляется в двух, так сказать, видах: в виде усиленного "проталкивания" (лоббирования) своих частных интересов и встраивания, "вталкивания" их в систему государственных интересов, являющихся основой законодательных предписаний и норм, и в виде игнорирования, обхода и удобного толкования (в свою пользу) распорядительных актов, что ведет к расцвету "теневой" экономики. Разумеется, в жизни оба эти вида переплетаются и применяются одновременно.

Так, например, особая поддержка и специфическое регулирование деятельности нефтяных компаний или предприятий "Газпрома" вытекают из особой роли топливно-энергетического комплекса в российской экономике и, следовательно, совпадают как с региональными интересами акционеров этих компаний, так и с государственными интересами. Однако масштаб этой поддержки, ее гарантированность, долговременность и постоянство в значительной степени определяются тем, что ключевые позиции в системе территориального и государственного управления занимают выходцы из этой среды. И хотя приоритеты государственной экономической политики не должны меняться в связи с переменами в кадровом составе органов территориального и государственного управления, тем не менее такое явление весьма распространено в российской практике.

В теории бюрократии, представляющей собой в свете рассматриваемых вопросов учение о рациональной организации деятельности аппарата управления, такой механизм называется лоббированием (от англ. lobby — вестибюль, фойе, кулуары, приемная, где сидят просители и толкачи). Сейчас он носит в основном односторонний характер и учитывает интересы прежде всего крупнейших производителей, занимающих, как правило, монопольное положение на внутреннем рынке — региональном или общероссийском. Такое положение закрепляет и поддерживает антирыночные механизмы, подавляя конкуренцию, а так как принимаемые в результате лоббирования решения носят волюнтаристский характер, то открывается возможность неограниченной коррупции.

Стремление любой ценой получить от государства (структур местного и государственного управления, в том числе от правительства) привилегии или льготы направлено на то, чтобы оградить получивших их субъектов экономической деятельности от конкуренции, что снижает их потенциальную эффективность — затраченные на "пробивание" средства, время, усилия с большей пользой могли быть потрачены на экономическое развитие, а не на отвлечение администрации от выполнения своих обязанностей. Обратим внимание — здесь, казалось бы, присутствуют элементы протекционизма. Но вне связи с другими субъектами экономической деятельности они превращаются в раздачу привилегий и льгот независимо от роли и положения на рынке внутреннем и — обязательно! — мировом, только по степени близости к верхним уровням управления и даже конкретным лицам, принимающим решения.

В то же время нельзя и недооценивать механизм лоббирования, поскольку он несет особую положительную нагрузку в системе средств формирования рыночного регулирования экономической деятельности.

Во-первых, он ускоряет процесс передачи стратегической информации и адресное доведение ее до ответственных лиц:

ведь для того чтобы выпятить и отстоять интересы тех или иных субъектов экономической деятельности (компаний, фирм, целых производственных систем), нужно донести информацию об этих интересах прямо до того ответственного лица, в круг компетенции которого входит обязанность принятия соответствующих решений. В противном случае, если запрос на это решение "пропустить" через все коридоры власти, т.е. по заведенному, рутинному порядку, то можно не только потерять время, но и суть вопроса. Сам Президент России в одном из прямых репортажей из Кремля простодушно удивился, когда узнал, что проекты государственных решений при согласовании между его администрацией и правительством проходят "два километра", хотя расстояние между домами, где расположены их офисы, — две-три сотни метров! А уж число случаев, когда "бумага" с тем или иным решением теряется в служебных кабинетах, просто не счесть.

Во-вторых, лоббирование защищает важнейшие сферы экономической деятельности от некомпетентного вмешательства и плохо обоснованных решений, поскольку на пути ведомственных согласовании встречаются не только специалисты, но и малосведущие чиновники, более озабоченные процедурой согласования, чем содержанием. В практике известно немало случаев, когда уже согласованные и принятые принципиальные решения выходят из-под пера конкретного исполнителя с совершенно иным смыслом.

Наконец, самое полезное предназначение механизма лоббирования экономических (в данном контексте речь идет только о них) интересов хозяйствующих субъектов состоит в том, что он позволяет построить представительную систему экономической власти подобно тому, как парламентский механизм создает представительную систему политической власти. Но политическая представительная система имеет институциональный характер, т. е. общепризнана и даже закреплена законодательно, в то время как экономическая носит исключительно скрытый характер.

По существу лоббирование представляет собой конструктивный, реально действующий механизм компенсации объективно существующей дивергенции, т.е. расхождения экономических интересов, которые преследуют различные хозяйствующие субъекты. Без этого механизма реализация различных, зачастую противоположных по целям интересов может привести к рассогласованию функционирования экономической системы. Лица, ответственные за принятие важных экономических решений, оказываются в положении буриданова осла, который не смог сделать выбор между двумя одинаково привлекательными охапками сена и умер от голода, — с той только разницей, что таких "охапок" намного больше двух. В результате такой растерянности можно принять желаемое за действительное и вынести решение вопреки поставленным целям. Вот почему такое положение так или иначе нуждается в нейтрализации.

Было бы ошибкой полагать, что лоббирование как механизм представительства экономических интересов хозяйствующих субъектов в управлении присуще лишь рыночной экономике, исповедующей либеральный подход к взаимоотношениям государства и экономики. Просто в системе рыночного регулирования хозяйства его роль более существенна. В условиях, когда место того или иного субъекта экономической деятельности определяет рынок (спрос, цена, масса прибыли, ликвидность, платежеспособность, кредитная история и др.), а сам по себе рынок подвержен колебаниям, спадам и подъемам, мало зависящим от воли отдельно взятого хозяйствующего субъекта, потребность в формальных структурах, представляющих в системе управления всю гамму экономических интересов, особенно велика. Дополнительные свидетельства в пользу этого утверждения можно найти в опыте стран с устоявшейся рыночной экономикой.

Для рыночной экономики концепции построения любого регулирующего механизма исходят из посылки ограниченного вмешательства государственного аппарата в экономические процессы. При этом необходимо подчеркнуть, что границы этого вмешательства, во-первых, должны быть четко очерчены, а во-вторых, их нельзя установить раз и навсегда, они имеют довольно сложную конфигурацию.

Используя экономическую теорию трансакционных издержек, отмеченную, между прочим, Нобелевской премией по экономике (Р. Коуз в 1991 году), полезность и целесообразность механизма лоббирования можно объяснить той минимизацией расходов и потерь, которая достигается благодаря ускоренной и адресной передаче экономической информации лицам, принимающим решения в системе управления. Другими словами, без механизма лоббирования или в случае его блокирования издержки, которыми сопровождается любой выбор той или иной альтернативы, будут существенно больше, чем при его задействовании. Конечно, это не единственная теоретическая модель, которую можно использовать для объяснения практически известного и широко распространенного механизма лоббирования.

Поиск по сайту: