Государственная служба ФРГ. Предыстория

Германия, как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими (в хорошем смысле этого слова) традициями [1]. Родиной германского чиновничества считается Пруссия. Ставший нарицательным образом тип прусского чиновника во многом сформировался в результате реформы Фридриха-Вильгельма I в 1728 г. При нем чиновники набирались чаще всего из числа офицеров. Это были люди, привыкшие к армейской дисциплине, не рассуждавшие при выполнении приказов и лично преданные королю. Собственно, принцип личной преданности и верности и был в то время основой отбора на государственную службу. Следует также отметить, что помимо преданности и исполнительности прусское офицерство и генетически связанное с ним чиновничество всегда отличались высокой степенью эффективности и честности. Не случайно уже в XX столетии и даже после второй мировой войны патриотически настроенные немецкие аналитики были склонны рассматривать дух прусского офицерского корпуса как одну из основ могущества страны. Вот, например, отрывки из рассуждении одного из авторов: "Суровость, аскетизм и духовное единообразие людей и сами географические особенности страны, лежащей восточное Эльбы, создали основные отличительные признаки... профессиональной морали, в которую вошел весь набор качеств, считающихся с тех пор "прусскими"... Тут и дух порядка, и чувство долга, и приверженность к организации, и пунктуальность, и деловитость.... Таким образом... потребность в надежном инструменте власти превратилась в реальную моральную силу" [2]. Правда, автор говорит в первую очередь о военных, но в той же мере относит это и к гражданским "слугам государства". Некоторые немецкие авторы даже считают, что в доконституционный период профессиональное чиновничество призвано было компенсировать отсутствие конституции. Первый имперский Закон о чиновничестве был издан почти сразу после образования Германской империи — в 1873 г., и, несмотря на множество последовавших изменений, "дух прусского чиновничества" в главных своих чертах сохранялся.

Эволюция "принципа верности"

Изменения были разными. Например, установленный Фридрихом-Вильгельмом "принцип верности" во времена Веймарской республики трансформировался из личной преданности монарху в юридически зафиксированную обязанность чиновников защищать республику. Правда, десятилетие спустя, при нацистах, произошла реставрация принципа личной преданности — теперь уже по отношению к фюреру. Об этом говорилось в преамбуле Закона 1933 г. В самом же тексте закона устанавливалась уже преданность идеологии: "Чиновник, который в своей деятельности не проявляет готовности в любой момент и самозабвенно выступить в защиту национал-социалистического государства, подлежит увольнению". Само собой разумеется, что увольнению подлежали лица неарийского происхождения. Послевоенный федеральный закон о госслужащих (1953 г.) восстановил веймарскую трактовку принципа верности, установив, что "чиновник всем своим поведением должен свидетельствовать о признании свободного демократического строя в духе Основного закона и выступать в его защиту".

До этого в стране, как известно, была проведена денацификация, через процедуру которой прошли и служившие при нацизме чиновники. Правда, их не лишали права на пенсию и стажа работы, но саму проверку выдержали далеко не все. При объединении Германии в 1990 г. для восточногерманских чиновников также были сохранены и стаж, и право на пенсию. Однако на работников партаппарата СЕПГ это не распространилось.

"Политические чиновники"

Достаточно глубоко в историю уходит и другой институт, характерный для немецкой бюрократии, — так называемые политические чиновники. Официально это понятие было введено в 1899 г., когда был дан полный перечень входящих в эту категорию должностей, охватывавший группу близких сотрудников правительства и отдельных министров, т.е. тех, кто по сути своей служебной позиции не мог не быть ангажирован в политическую деятельность. В дальнейшем сам перечень, конечно, менялся, но его идея сохранялась: после смены кабинета и его политической платформы наиболее близкие сотрудники прежнего правительства уходят вместе с ним. Тем самым расчищается место для новых людей и обеспечивается общая политическая лояльность аппарата. Таким чиновникам после отставки выплачивают компенсацию в размере трехмесячного жалованья, а затем назначают временную пенсию. В случае же возвращения партии к власти лица этой категории могут претендовать на занятие прежней или равной по оплате должности. Это — единственное исключение из общего для германской госслужбы принципа "пожизненного назначения", о непростом порядке получения которого и о предоставляемых им гарантиях будет сказано далее, при описании германского законодательства о государственной службе, которое заслуживает достаточно подробного изложения и которому посвящается основная часть параграфа. До этого, однако, обсудим еще несколько вопросов более общего характера.

Почетные чиновники

Институт почетных чиновников — специфическое немецкое изобретение. К этой категории относят лиц, назначаемых на почетную должность, которая не предполагает ни оплаты, ни каких-либо специальных льгот [3]. Тем не менее само звание почетного чиновника является в глазах германских сограждан статусным отличием получившего его человека, что, учитывая в целом высокий престиж чиновника в немецком обществе, дает ему определенные моральные преимущества. Обычно такого рода должности предполагают участие в каких-либо комитетах или комиссиях и представляют грубый аналог некоторых видов нашей работы "на общественных началах".

Специфика оплаты труда

Институт верности чиновника государству играет столь значительную роль в германской госслужбе еще и потому, что ему корреспондирует обязанность государства заботиться о чиновнике. Употребляемый для обозначения оплаты труда чиновника термин "Alimentation" отражает эту специфику, поскольку означает "содержание". Иными словами, государство оплачивает не труд, а функцию чиновника. Система несет в себе элемент своеобразной ренты: не только охватывает пенсионный период жизни чиновника, но также распространяется и на остающихся после его смерти иждивенцев [4].

Административная юстиция

Это — система специальных административных судов, важнейший институт гражданского контроля над чиновничеством. Идея о необходимости судебного контроля за действиями администрации зародилась в Германии в прошлом столетии и уже к его концу воплотилась в практику во всех ее землях. Таким образом, граждане получили возможность обжаловать нарушения органами публичной власти их прав и законных интересов в независимые судебные инстанции.

Любопытно, что одним из первых действий фашистов после их прихода к власти в 1933 г. было упразднение административных судов с весьма показательной аргументацией: "Административные суды не нужны потому, что защищают интересы личности, а не государства". Их функции были переданы органам гестапо, осуществлявшим контроль над госаппаратом.

Разумеется, после падения нацизма административные суды были восстановлены. В настоящее время они действуют на трех уровнях — первой инстанции, земельном и федеральном. Кроме административных судов общей юрисдикции, действует и ряд специальных административных судов (по патентным делам, по надзору за страховыми и строительными сберегательными кассами и т.д.). Общая задача всех этих учреждений — защита граждан от возможного произвола чиновников. Они ежегодно рассматривают десятки тысяч дел. В итоге не только устраняются конкретные ошибки и злоупотребления. Управление делами в целом становится либеральнее, а госаппарат — демократичнее. Таким образом, административная юстиция дает двойной выигрыш: граждане перестают быть беспомощными "просителями", а чиновники — "солдатами государства в гражданском платье", как было когда-то в Пруссии.

Современное законодательство о госслужбе

Становление современной государственной службы Германии отсчитывается от вступления в силу Основного закона Федеративной Республики Германии 23 мая 1949 г. Конституция ФРГ положила конец поддерживаемой оккупационными властями тенденции расщепления единого института государственной службы на разрозненные службы земель и восстановила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, имеющей длительную историю развития, начало которой, как уже говорилось, приходится на первую половину XVIII века.

Важные положения, касающиеся института государственной службы в Германии, содержатся практически во всех разделах Конституции. Они-то и составляют основы, на которых строится все законодательство о государственной службе ФРГ.

Статьи Конституции ФРГ (1—19), предусматривающие основные права, несомненно, признаются непосредственно действующими в системе государственно-служебных правоотношений. Согласно ч. 3 ст. 1 Конституции, "...основные права обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право". Однако их осуществление может быть и ограничено, если это потребуется для того, чтобы сохранить функции профессиональной государственной службы. Основанием ограничения конституционных прав является закрепленный в ч. 4 и 5 ст. 33 Конституции принцип профессиональной государственной службы. Если Конституция гарантирует институт государственной службы, то это означает, что государственно-служебные отношения с их особой структурой обязанностей являются такой же составной частью конституционного порядка, как и сами основные (конституционные) права.

Важное значение для организации и функционирования государственной службы Германии имеет ст. 33 Основного закона. Часть 2 этой статьи устанавливает равный доступ граждан во все государственные органы. Она предусматривает, что "каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией". Таким образом, претендент, пусть даже он и не имеет субъективного права на назначение на должность в системе государственной службы, может рассчитывать на компетентную, а главное — объективную оценку его способностей для занятия соответствующей вакантной должности.

В областях, где в управленческих структурах недостаточно представлены женщины, допускается на основании ч. 2 и 3 ст. 33 Конституции при равной профессиональной подготовке отдавать предпочтение им при замещении должностей.

В ч. 3 ст. 33 установлен принцип равенства на государственной службе. Никто не может быть ущемлен в своих правах из-за религиозного вероисповедания или мировоззрения. Это же касается и принадлежности к политическим партиям.

Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, независимы от исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.

Часть 4 ст. 33 Основного закона гарантирует сохранение профессиональной государственной службы в Германии. Согласно ч. 4, "осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений службы и верности". Часть 4 ст. 33 содержит также положения о преемственности функций, потому что решение государственно-правовых задач в обычных условиях должно оставаться функцией государственных служащих.

В соответствии с ч. 5 законодательство о государственной службе должно создаваться с учетом традиционных принципов профессионализма в этой сфере. При этом акцент делается на требовании учета "...традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников".

К важнейшим общепризнанным (традиционным) принципам, касающимся правового статуса чиновников в ФРГ, относятся: пожизненное назначение, обязанность государственного служащего быть верным долгу, партийно-политический нейтралитет, право на участие в профсоюзах и объединениях по профессиям, запрет на забастовки, служебная иерархия и др.

Среди прочих важных норм Конституции ФРГ следует назвать ст. 34, согласно которой: если какое-либо лицо при исполнении порученной ему государственной должности нарушит свои служебные обязанности перед третьими лицами, то в принципе ответственность несет государство или ведомство, на службе которого состоит это лицо. Однако при наличии умысла или грубой небрежности сохраняется право регрессного иска. В случае требований о возмещении ущерба и в случае регрессного иска не исключается обычное судебное рассмотрение.

Часть 4 ст. 19 Основного закона предоставляет возможность обращения в суд каждому лицу, чьи интересы нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие могут предъявлять иски в обычных судах, если не установлена иная подсудность.

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции ФРГ в высших учреждениях Федерации (т.е. высших органах федеральной власти и управления) в соразмерном соотношении должны быть представлены государственные служащие из всех федеральных земель. Процентный состав представительства отдельных земель не должен быть ни существенно завышен, ни существенно занижен. В других учреждениях Федерации набор сотрудников, как правило, производится из жителей той земли, в которой действуют эти учреждения.

Согласно ч. 1 ст. 60 Конституции ФРГ, Федеральный президент имеет право назначать на должности и освобождать от должности федеральных судей, федеральных государственных служащих, офицеров и унтер-офицеров, поскольку законом не установлено иное. Федеральный президент может делегировать эти полномочия другим ведомствам в соответствии с ч. 3 ст. 60 Конституции. Это широко практикуется.

В соответствии с Основным законом ФРГ (ст. 70) законодательство о государственной службе не содержит единого распределения законодательной компетенции. Отдельно оговорены исключительная законодательная компетенция (ст. 71—73), конкурирующая законодательная компетенция (ст. 72, 74, 74а) и законодательная компетенция по принятию Федерацией основ правового регулирования (ст. 75). Все остальное является законодательной компетенцией земель (ст. 30 и 70 Конституции ФРГ).

Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе Федерации и корпораций публичного права федерального ранга (п. 8 ст. 73). Конкурирующая законодательная компетенция распространяется на оплату и содержание служащих государственных учреждений, находящихся с ними в публично-правовых отношениях службы и верности (ч. 1 ст. 74а), поскольку Федерация не обладает исключительной законодательной компетенцией. В соответствии с п. 1 ст. 75 Федерация имеет право издавать с соблюдением условий ст. 72 нормативные акты по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права. Но по этим вопросам допустимо создавать на федеральном уровне только основы (рамочные предписания). Основы могут содержать лишь в исключительных случаях подробное и непосредственно действующее регулирование. В границах рамочных предписаний земли издают законы земли (ч. 3 ст. 75 Конституции ФРГ). Из изложенного понятно, что в ФРГ различаются государственные служащие федерального и земельного уровня и соответственно существует законодательство о федеральной и земельной государственной службе.

Основными действующими федеральными законодательными актами, регулирующими вопросы государственной службы Германии, являются:

Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г. в новой редакции от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и дополнениями [5];

Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. в редакции объявления от 18 сентября 1957 г. и в новой редакции от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и дополнениями [6];

Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г. [7];

Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа 1976 г. в новой редакции от 24 октября 1990 г.;

Устав Федерального дисциплинарного права от 20 июля 1967 г.;

Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. в редакции от 21 февраля 1989 г. и в новой редакции от 6 февраля 1991 г.

Конституция закрепляет основы, на которых строится законодательство о государственной службе. Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе Федерации, и корпораций публичного права, подчиненных ей (ст. 73). Принятие таких законов требует одобрения Бундесрата (ст. 74а).

Федерация также имеет право издавать в общих интересах Федерации и земель (ст. 72) основополагающие предписания по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права (ст. 75).

К области конкурирующего законодательства Федерации и земель относятся вопросы оплаты и содержания служащих государственных учреждений. Такие законы требуют одобрения Бундесрата (ст. 74а Основного закона).

В соответствии с Конституцией параграф 1 Общего закона об унификации законодательства в отношении служащих в редакции 1985 г. (далее — Общий закон 1985 г.) устанавливает, что предписания главы 1 данного закона являются обязательными для законодательства земель.

Существует ряд законов и постановлений правительства, регулирующих права и обязанности отдельных категорий служащих, как, например, Социальный кодекс, Закон об охране материнства, Федеральный закон о средствах на воспитание, Закон об инвалидах, Закон о защите трудящейся молодежи, Федеральный закон об оплате труда, Закон о страховании государственных служащих, Закон о возмещении расходов на поездки федеральных служащих и др.

Структура государственной службы

Общий закон о правовом положении государственных служащих в редакции от 27 февраля 1985 г. имеет следующую структуру:

Глава 1. Предписания для земельного законодательства.

Раздел I. Служебные отношения.

Раздел II. Правовое положение служащих.

Раздел III. Ведение кадровых дел.

Раздел IV — отменен.

Раздел V. Особые группы служащих.

Глава 2. Предписания, действующие как единое целое и непосредственные (помимо общих предписаний здесь содержатся положения о правовой защите и правовом положении при реорганизации органа).

Глава 3. Общие заключительные положения.

Закон о федеральных служащих в редакции от 27 февраля 1985 г. имеет следующую структуру:

Раздел I. Вводные предписания.

Раздел II. Служебные отношения.

Раздел III. Правовое положение служащих.

Раздел IV. Руководство кадрами.

Раздел V — отменен.

Раздел VI. Порядок обжалования и правовая защита.

Раздел VII. Служащие Бундестага, Бундесрата и Федерального конституционного суда.

Раздел VIIa. Руководители вузов, профессора и вузовские ассистенты.

Раздел VIII. Почетные служащие.

Раздел IX. Переходные и заключительные положения. Такое построение законов достаточно точно отражает структуру современной государственной службы ФРГ.

Понятие государственного служащего

Согласно Закону о федеральных служащих в редакции 1985 г. (далее — Закон 1985 г.), федеральным служащим является лицо, находящееся в "публично-правовых отношениях службы и верности" (служебные отношения) с Федерацией либо с непосредственно подчиненной Федерации "корпорацией, учреждением или организацией публичного права". Служащий, подчиняющийся Федерации, считается непосредственно федеральным служащим. Служащий, имеющий работодателем подчиненную Федерации корпорацию, учреждение или организацию публичного права, считается косвенным федеральным служащим.

Высшей служебной инстанцией для государственного служащего является высшее учреждение его начальника, в сфере компетенции которого он занимает должность. Начальником службы считается тот, кто отвечает за принятие служебных решений по вопросам подчиненных ему государственных служащих. Непосредственный же начальник — это тот, кто может давать государственному служащему указания (распоряжения) по его служебной деятельности.

А вообще-то все эти вопросы определяются в конечном счете структурой публично-правового управления: если начальника службы, например, нет, то его функции выполняет компетентная высшая федеральная инстанция.

Государственные служащие могут назначаться: пожизненно;

на определенный срок, если требуются временные услуги; на испытательный срок, если служащий, например, поступает на госслужбу впервые; для прохождения подготовительной службы.

Классификация государственных служащих

Положение о порядке прохождения государственной службы ("служебная карьера") дает классификацию государственных служащих по их принадлежности к определенной должности. В целом "служебная карьера" охватывает все должности одного и того же профессионального направления. К ней относятся также подготовительная служба и испытательный срок.

Общий Закон о правовом положении государственных служащих устанавливает четыре вида должностей государственных служащих:

нижний уровень службы (простая служба);

средний уровень службы (средняя служба);

повышенный уровень службы (ответственная служба);

высший уровень службы (высшая служба).

Государственным служащим в пределах каждой группы присваиваются ранги. Всего их 16:

А1—А5 — низшие ранги (вспомогательно-технический персонал);

А6—А9 — средние ранги (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари);

А10—А13 — высшие ранги I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-амтсманы);

А14—А16 — высшие ранги II ступени (высшие правительственные советники).

Устройство госслужбы ФРГ наглядно видно на прилагаемой схеме.

Поступление на госслужбу

а) допуск к государственным должностям

При принятии на государственную службу действует правило равных возможностей, которое состоит в том, что назначение производится в соответствии со способностями и профессиональным уровнем претендента. Запрещена дискриминация с точки зрения пола, происхождения, расы, вероисповедания, а также по религиозным или политическим мотивам.

Государственным служащим в ФРГ может стать только тот, кто:

• является немцем по смыслу ст. 116 Конституции;

• дает гарантию выступать в поддержку свободного демократического порядка в духе Основного закона;

• обладает специальным уровнем подготовки и т.д.

По Закону 1985 г. возможны и исключения из общего правила. Так, в случае служебной необходимости на государственную службу на должность профессора, доцента вуза и т.д. могут быть приняты иностранцы.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на государственную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов.

Назначение служащих на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к государственной службе в результате сдачи экзаменов. Если возраст служащего не превышает 32 лет, он может быть назначен на должность только после успешного прохождения испытательного срока. Назначение допускается только на начальную должность.

б) процедура назначения на должность

Назначение федеральных государственных служащих на должность производится Федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Оно считается недействительным при отсутствии одной из основных предпосылок, отменяется в случае злостного обмана, подкупа, обнаружения тяжких преступлений в прошлом и т.д. Произведенные государственным служащим действия продолжают иметь силу вплоть до их отмены или запрета при признании назначения недействительным.

Претендент считается назначенным на должность после вручения ему грамоты о назначении, которая содержит следующие реквизиты: вид служебных отношений — "пожизненно", "на испытательный срок", "временно", "в качестве почетного служащего" или "на время" с указанием срока назначения; при изменении характера служебных отношений — обозначение нового статуса; при предоставлении должности — ее название.

Если такая грамота не имеет требуемой законодательством формы, назначение считается недействительным.

Для подтверждения профессиональной пригодности служащему предоставляется возможность пройти испытательный срок, который в целом не может превышать 5 лет. Назначение на государственную службу пожизненно производится только после успешного прохождения испытательного срока и достижения 27-летнего возраста.

Получение соответствующих должностей возможно при выполнении ряда условий в зависимости от ранга. Для прохождения службы нижнего уровня требуются: успешное окончание основной общеобразовательной школы или признанный равноценным уровень образования; подготовительная практика по будущей специализации. Для среднего уровня требуются по меньшей мере: окончание реального училища; подготовительная практика в течение одного года; сдача экзамена. Для прохождения службы повышенного уровня необходимы:

школьное образование, дающее право на поступление в высшую школу; подготовительная практика к занятию должности в течение 3 лет; сдача экзамена на право службы в этой должности. Наконец, для прохождения службы высшего уровня требуются: окончание высшей школы; подготовительная практика к занятию должности в течение минимум 2 лет; сдача экзамена на право прохождения службы.

Для занятия общей административной должности изучение юридических наук (частное или публичное право), а также экономических, финансовых и общественных наук признается равноценным.

Правовой статус государственного служащего

Обязанности

Независимо от специализации госслужащий обязан выполнять свои задачи беспристрастно и справедливо и руководствоваться благом всего общества.

Госслужащий всем своим поведением должен демонстрировать приверженность демократическому общественному строю в духе Основного закона (Конституции) ФРГ и выступать за его выполнение. В политической деятельности он обязан соблюдать ту степень умеренности и сдержанности, которая диктуется его служебным положением по отношению к обществу и обязанностями его ведомства.

Госслужащий должен самоотверженно выполнять свой профессиональный долг. Он должен исполнять свои служебные обязанности бескорыстно и добросовестно. Его поведение на службе и вне ее должно быть таково, чтобы оно не наносило ущерба тому уважению и доверию, которых требует его профессия. Он обязан выполнять изданные начальниками распоряжения и общие директивы, за исключением случаев, когда он в соответствии с особым законодательным предписанием не связан указаниями начальников и подчиняется только закону.

Госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. О своих сомнениях относительно законности служебных указаний он должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, то госслужащий, если его сомнения относительно их правомерности не развеяны, должен обратиться к следующему вышестоящему начальнику. Если и он подтверждает распоряжение, то его следует исполнить, но только в случаях, когда такое исполнение не кажется ему наказуемым, противоречащим установленному порядку, не нарушает человеческое достоинство. Такое исполнение освобождает его от ответственности. Подтверждение распоряжения может быть по его просьбе дано в письменном виде.

Присяга

Каждый госслужащий обязан принести следующую присягу:

"Клянусь соблюдать Основной закон Федеративной Республики Германии и все законы, действующие в Федеративной Республике, и добросовестно выполнять свои служебные обязанности, как мне поможет Бог". Присягу можно приносить и без слов "как мне поможет Бог". Закон разрешает членам какой-либо религиозной общины вместо слова "клянусь" употреблять иную форму заверения. В некоторых случаях закон допускает исключение, и принесения присяги можно не требовать;

госслужащий должен торжественно обещать, что будет добросовестно выполнять свои служебные обязанности (Закон о федеральных служащих, 58).

Присяга подтверждает публично-правовые отношения долга и верности между ФРГ и государственным служащим. Служащий увольняется, если он отказывается принести присягу.

Служебная тайна

Актуальная проблема государственной службы — соблюдение служебной тайны. Госслужащий и по истечении срока существования служебных отношений должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в ходе выполнения им служебной деятельности. Без разрешения госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам (делам) ни в суде, ни вне суда. Разрешение дает руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе давать только правление учреждения или назначенный им госслужащий. Закон закрепляет обязанность госслужащего заявлять об уголовно наказуемых деяниях (преступлениях) и при угрозе свободному демократическому строю общества выступать за его сохранение.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в ФРГ соответствующими жалованьем и другими выплатами, а также гарантиями для государственных служащих, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижения по службе, а также достойный уровень жизни им и их семьям.

Порядок совместительства

Госслужащему для всякой иной работы помимо основной требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется лишь для принятия опекунства, ухода за больным или немощным, обязанностей по исполнению завещания, отправления свободной профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой иной правовой формы.

Такие предписания о совместительстве госслужащих в Германии издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную силу. В них определяется, какая деятельность рассматривается как государственная служба или приравнивается к ней; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность на службе и вне ее; какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т.д. Например, согласно Постановлению правительства о побочной деятельности федеральных служащих и военнослужащих от 12 ноября 1987 г., побочной является всякая деятельность, не входящая в основной круг обязанностей, независимо от того, осуществляется она по месту службы или вне его. Исполнение всякого рода почетных обязанностей такой деятельностью не является.

Побочной деятельностью в сфере государственной службы, согласно Постановлению, считается и деятельность в интересах Федерации, земли, всякого рода корпораций и других учреждений публичного права. К ней приравнивается побочная деятельность:

• в объединениях, учреждениях, на предприятиях, капитал которых принадлежит публичному собственнику;

• в межгосударственных учреждениях, в деятельности которых принимает участие юридическое лицо, являющееся субъектом публичного права;

• физического или юридического лица, которое обеспечивает охрану интересов субъекта публичного права.

Побочная деятельность такого рода допускается, если ее задачи не совпадают с задачами, выполняемыми по месту основной службы. Вознаграждение за нее по общему правилу не выплачивается.

Побочная деятельность осуществляется по специальному разрешению, порядок выдачи и отзыва которого урегулирован Постановлением. Вознаграждением за побочную деятельность считается любая денежная сумма или любые материальные преимущества.

Постановление определяет предельный размер вознаграждения в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления. Отметим, что если по прекращении служебных правоотношений работа госслужащего связана с его служебной деятельностью в последние пять лет перед окончанием служебных правоотношений, он должен заявить об этом своей последней высшей инстанции. Его занятия или трудовая деятельность подлежат запрету, если есть опасения, что в результате их наносится ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего; он теряет силу не позднее чем по истечении пяти лет с момента окончания служебных правоотношений.

Государственный служащий обязан в связи со служебной необходимостью выполнять сверхурочную работу. Если сверхурочная работа превышает 5 часов в месяц, он получает отгул.

Права госслужащего

Для государственно-служебных отношений в Германии характерно единство прав и обязанностей государственных служащих.

Государственный служащий имеет право на обеспечение и защиту. Начальник должен заботиться о его благе и благе его семьи, а также защищать его в период деятельности.

Государственные служащие имеют право на служебные наименования. Они устанавливаются федеральным Президентом или уполномоченными на это инстанциями. Наряду с этим государственные служащие имеют право на присвоенные государством звания и ученые степени. Находящиеся на пенсии государственные служащие имеют право носить и далее эти наименования с добавлением слов "на пенсии", а также сохраняют звания, принятые государством в связи с определенной должностью.

Законодательством предусмотрено право государственных служащих на определенный должностной оклад. Должностные оклады приведены в федеральном законе об оплате в редакции от 6 февраля 1991 г. Они состоят из основного оклада, местной доплаты, в определенных случаях — должностных или местных надбавок, а также прочих доплат и надбавок.

Все вопросы по оплате регулируются на единой правовой основе, причем данные правовые нормы действительны и для Федерации, и для земель, и для муниципалитетов, муниципальных объединений, органов, учреждений и фондов, являющихся субъектами публичного права. Особенности, характерные для отдельных земель, могут учитываться лишь в случаях, допускаемых законом.

Конституционной основой оплаты государственных служащих является "принцип содержания", который является одним из основных правовых принципов статуса государственного служащего. Оплата должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности. Она должна обеспечивать государственному служащему возможность полностью посвятить себя своей профессии — ведь только независимый с экономической точки зрения государственный служащий способен выполнять задачи, поставленные перед ним Конституцией.

К оплате государственного служащего относятся: основной оклад, доплаты к окладу для профессоров вузов, местная доплата, надбавки, премии, оплата за работу за границей.

Государственным служащим гарантируются выплаты по обеспечению. Они включают: пенсионное обеспечение и материальную помощь, обеспечение семьи после смерти государственного служащего, выплаты в случае его исчезновения, несчастных случаев, переходные выплаты и компенсации в особых возрастных случаях. Возрастной границей для выхода государственных служащих на пенсию является 65 лет.

Государственным служащим гарантируется оплата поездок и переезда с одного места жительства на другое.

Каждый государственный служащий имеет право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Существуют особые документы, регулирующие отпуска для федеральных государственных служащих, а также для государственных служащих, проходящих службу за границей.

Инструкция об особых отпусках для федеральных государственных служащих регулирует предоставление отпусков для политической деятельности, повышения квалификации и прочих признаваемых важными государственно-политических целей.

Государственные служащие имеют право на предоставление отпуска с сохранением оплаты для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в парламенте, а также для выполнения почетных обязанностей, если этого требует долг перед законом (например, присяжный заседатель в суде).

Отпуск государственному служащему может быть предоставлен, если это не противоречит интересам службы, для ремесленных, профессиональных, государственно-политических или религиозных, а также спортивных целей, а также в связи с важными личными, прежде всего семейными, обстоятельствами.

Государственным служащим предоставляется отпуск для работы в местных представительных органах.

В законодательном порядке регулируются также вопросы обращения с личными делами государственных служащих. Служащий имеет право на допуск к своему личному делу. Ему должно сообщаться обо всех жалобах на него и отрицательных заключениях о его деятельности до внесения их в личное дело. Его мнение об этом должно вноситься в личное дело.

Все государственные служащие имеют право на объединение в профсоюзы и другие профессиональные объединения. Применение каких-либо санкций к государственному служащему за подобную деятельность не допускается.

Каждый государственный служащий имеет право на получение служебного свидетельства. Свидетельство выдается по его просьбе непосредственным начальником с указанием занимаемой должности и срока службы. По желанию служащего в нем также могут указываться характер деятельности и достигнутые результаты.

Продвижение по службе

Продвижение по службе включает подготовительную службу и испытательный срок. Во время испытательного срока, который составляет по закону минимум 1 год, служащий не может быть повышен в должности. Для обычного повышения по службе требуется сдача экзамена.

Соответствующие инстанции, ответственные за порядок прохождения службы, при участии федерального комитета по кадрам определяют требования к уровню образования государственного служащего для получения должности, а также к объему и характеру экзаменационных требований.

Подготовительная служба низшего уровня длится 6 месяцев, испытательный срок — 1 год (этот срок может быть продлен). Время работы после достижения 16 лет, не засчитанное в подготовительную службу, может быть включено в испытательный срок.

Подготовительная служба среднего уровня продолжается не менее 1 года. После прохождения подготовительной службы сдается должностной экзамен (испытательный срок составляет 2 года). Однако для служащих, сдавших экзамен с результатом выше среднего уровня, он может быть сокращен до 1 года или даже до 6 месяцев. К службе среднего уровня могут быть допущены и служащие предыдущего уровня, если они по своим личным качествам и результатам работы доказали свою пригодность к занятию новой должности.

Подготовительная служба высшего уровня длится не менее 3 лет. После успешной сдачи экзамена служащий проходит испытательный срок, составляющий два с половиной года. Служащие среднего уровня могут быть переведены на более высокий уровень, если они прослужили не менее 4 лет и пригодны к работе на таком уровне. Ознакомление с новой должностью длится не менее 3 лет, после чего сдается переходный экзамен.

После прохождения трехлетнего испытательного срока высшего уровня сдается должностной экзамен. (Испытательный срок длится 3 года. Половина испытательного срока проходит в органах внешнего управления.) Должность более высокого уровня службы одного профессионального направления может быть предоставлена особенно способным служащим высшего уровня, если они: по своим личным качествам пригодны для такой работы; прослужили не менее 15 лет; в возрасте от 40 до 58 лет; прошли все требуемые ступени карьерной лестницы и успешно справляются с новой должностью.

Ознакомление с новой работой длится не менее 3 лет.

Законодательством регулируются также вопросы назначения на должности других кандидатов. При этом вопрос об их пригодности решается Федеральным комитетом по кадрам. Испытательный срок для них определяется следующим образом: низший и средний служебный уровень — 3 года; высший уровень первой ступени — 4 года; высший уровень второй ступени — 5 лет.

Государственный служащий может быть временно откомандирован в другое учреждение в связи со служебной необходимостью для выполнения работы, соответствующей его должности. Для этого требуется согласие служащего, если срок командировки превышает год, а во время испытательного срока — два года.

Служащий может быть переведен по службе в пределах сферы служебных полномочий своего работодателя по своему заявлению или по служебной необходимости. Перевод на должность в другое ведомство без согласия государственного служащего допускается только в том случае, если там имеются те же условия прохождения службы и тот же основной оклад. При смене управления должно быть выслушано мнение государственного служащего.

При ликвидации учреждения или изменении его структуры, слиянии учреждений государственные служащие могут быть переведены и без их согласия на другую работу с таким же или равноценным прохождением службы. При этом их основные оклады и льготы могут быть меньше прежних.

Перевод государственного служащего в сферу служебных полномочий другого работодателя допускается только с согласия служащего.

Ответственность госслужащего

В законодательстве Германии подробно оговорены последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения государственными служащими своих обязанностей. Они изложены в Уставе федерального дисциплинарного права. Государственный служащий, виновный в нарушении своих обязанностей, считается совершившим служебный проступок.

Даже вне службы, если действия служащего существенно затрагивают интересы его ведомства, в частности, влияют на "уважение и доверие к его должности", считается, что он совершает проступок. Каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер ответственности.

В Уставе предусмотрен детальный порядок привлечения государственных служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки (и по другим основаниям) предусмотрен Общим законом о правовом положении государственных служащих и Законом о федеральных служащих.

При рассмотрении дел о дисциплинарных проступках преобладает "принцип благоприятствования", т.е. непосредственный начальник и вышестоящая инстанция решают, следует ли принимать меры наказания в связи с проступком. При этом учитываются не только сам проступок и поведение чиновника при этом, но и его личность, деятельность, поведение на службе и вне ее как в положительном, так и в отрицательном отношении. В случае мелких проступков, за которые может назначаться только денежный штраф, срок давности определяется в 2 года, при более серьезных — 3 года.

В качестве дисциплинарных мер в законодательстве установлены:

выговор;

денежный штраф;

уменьшение оклада;

перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим основным окладом;

увольнение со службы;

сокращение пенсионного обеспечения;

отказ в выплате пенсионного обеспечения.

Выговор может быть объявлен непосредственным начальником; денежный штраф назначается либо им же, либо вышестоящей инстанцией. Все другие, более строгие дисциплинарные взыскания могут назначаться только специальными дисциплинарными судьями в ходе официального дисциплинарного процесса.

Если против государственного служащего одновременно возбуждается уголовное дело, то уголовный процесс всегда имеет приоритет. Возбужденное по тому же делу дисциплинарное преследование откладывается, как правило, до завершения уголовного процесса. В случае оправдания в ходе уголовного процесса дисциплинарное расследование допускается впоследствии, если, несмотря на отсутствие состава преступления, имеется дисциплинарный проступок.

Жалоба на дисциплинарное взыскание может быть подана в течение 2 недель на решение непосредственного начальника и в течение месяца на решение вышестоящей инстанции в Федеральный дисциплинарный суд.

Официальный дисциплинарный процесс может быть начат возбуждающей дело инстанцией письменным распоряжением.

Он включает расследование и судебное разбирательство в дисциплинарном суде.

Возбуждает дело обычно инстанция, ответственная за назначение государственного служащего. Она назначает руководителя расследования (за исключением тех случаев, когда факты не требуют дальнейшего разъяснения), который и производит сбор информации. Государственный служащий вправе сам просить о возбуждении против него дисциплинарного процесса, чтобы снять с себя подозрения.

Федеральный прокурор, ответственный за ведение дисциплинарных процессов, обеспечивает единообразие выполнения норм дисциплинарного права и охраняет интересы административных органов и всего общества на каждой стадии процесса. Больше того, у него есть право потребовать от соответствующей инстанции возбуждения дисциплинарного процесса. Прокурор подчиняется федеральному министру внутренних дел.

Государственный служащий, против которого возбужден дисциплинарный процесс, может на всех его стадиях пользоваться услугами адвоката; это может быть и профессиональный адвокат, и преподаватель права в высшей школе, и представитель соответствующего профсоюза.

Высшими дисциплинарными судами Федерации являются Федеральный дисциплинарный суд во Франкфурте-на-Майне, который принимает решения в так называемых камерах, состоящих из трех членов (председатель, заседатель с юридическим образованием, второй заседатель — представитель того же профессионального направления, к которому принадлежит государственный служащий, чье дело рассматривается), и Федеральный административный суд в Берлине, где решение выносится в сенатах по дисциплинарным делам в составе трех членов суда: председателя и двух заседателей — государственных служащих.

Дисциплинарные нормы предусматривают, что отметки о выговоре и денежном штрафе изымаются из личного дела чиновника через 3 года, о сокращении оклада — через 5 лет.

Прекращение государственно-служебных отношений

По законодательству служебные отношения прекращаются вследствие увольнения, отстранения от должности согласно дисциплинарным наказаниям, а также при уходе на пенсию.

Государственный служащий также увольняется со службы в случае утраты гражданства.

Служащий должен быть уволен, если он: отказывается принести присягу; не способен выполнять служебные обязанности; письменно требует своего увольнения; достиг предельного возраста; без согласия своего начальника выбирает место жительства, которое затрудняет выполнение им служебных функций, или длительно находится за границей.

Он лишается прав государственного служащего: за преступление, повлекшее наказание в виде лишения свободы на срок один год и более; за уголовно наказуемое деяние, направленное против мира; за измену родине; за преступление, направленное против свободного правового государства; за ущерб внешней безопасности. Он также лишается этих прав, если он по решению Федерального конституционного суда согласно ст. 18 Основного закона лишается одного из основных конституционных прав.

Служебные отношения прекращаются с уходом на пенсию. Предельным возрастом считается достижение 65 лет. Этот возраст может быть увеличен до 68 лет. Служащий уходит на пенсию также, если он в течение длительного времени не может выполнять служебные обязанности вследствие неудовлетворительного физического или душевного состояния. Он может быть переведен на пенсию и по собственному ходатайству, если является инвалидом или достиг 62 лет.

Руководство госслужбой в ФРГ

Согласно законодательству, общее руководство государственной службой осуществляется Федеральным комитетом по кадрам, который проводит свою деятельность независимо, в рамках действующих законов и неся за нее полную ответственность.

Комитет состоит из 7 постоянных и 7 замещающих членов. Постоянными штатными членами являются председатель Федеральной счетной палаты (председатель Комитета) и руководитель правового управления по кадрам Федерального министерства внутренних дел. Остальные 5 постоянных членов Комитета и их заместители назначаются Федеральным президентом по представлению министра внутренних дел на 4 года. При этом три постоянных члена и три заместителя представляют ведущие профсоюзные организации.

В задачи Комитета входят: содействие в подготовке общих предписаний, касающихся публичной службы; содействие в подготовке предписаний об уровне подготовки, экзаменах, повышении квалификации государственных служащих; рассмотрение жалоб служащих по делам, имеющим принципиальное значение; вынесение рекомендаций по устранению недостатков в применении предписаний о государственных служащих;

рассмотрение всех важнейших вопросов о претендентах на занятие государственной должности.

Федеральное правительство может предлагать Комитету рассмотреть и другие вопросы. Комитет обязан информировать правительство о своей деятельности.

Заседания Комитета являются закрытыми, но представителям различных инстанций и тем, кто разбирает жалобы, может быть разрешено присутствовать на них. Решения принимаются большинством голосов. Для кворума необходимо присутствие 5 членов, при равенстве голосов решающим является голос председателя Комитета.

Комитет может запрашивать необходимую ему информацию. Все инстанции обязаны оказывать ему необходимое содействие.

Если решения Комитета носят принципиальный характер, т.е. касаются всех государственных служащих, они должны быть опубликованы.

В рамках компетенции Комитета его решения обязательны для всех затрагиваемых ими инстанций. Работа его членов находится под контролем Федерального министерства внутренних дел.

Реформы

В настоящее время в ФРГ, как и во многих других странах, происходит модернизация госслужбы — по тем же параметрам и в том же направлении. Так же расширяется сфера действия контрактных механизмов в деятельности государственных органов, происходит их переориентация на "клиентные" отношения с гражданами, проводятся административная децентрализация, дивергенция статуса служащих, больше внимания уделяется вопросам административной морали и культуры.

Есть, однако, и определенные отличия. Прежде всего, поскольку в Германии престиж и эффективность госслужбы, в отличие от многих других стран, по-прежнему достаточно высоки, то и проблема модернизации не так остра и может решаться постепенно. Во-вторых, сам процесс реформ не подчинен какому-то единому государственному плану. В отличие, скажем, от Франции, где начало попыткам реформ положил так называемый циркуляр Рокара, от Англии с ее программой "следующих шагов" или от США с отчетом Комиссии под председательством вице-президента Э. Гора, в ФРГ нет какой-либо единой, санкционированной "сверху" стратегии реформ. Все процессы идут "снизу" и постепенно, что отражает возрождение — после крушения казарменно-унитаристских и имперских амбиций середины XIX — середины XX века — более давних и глубоких немецких традиций федерализма и муниципального правления. Тем не менее это обещает, по мнению немецких ученых, "большой качественный скачок посредством маленьких шагов" [8].

Примечания

1. Подробнее об истории германского чиновничества см.: Ледях И.А. Государственная служба ФРГ//Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. С. 233-242.

2. Пихт В. Немецкий солдату/Итоги второй мировой войны: Сб. статей. М., 1957. С. 43— 44.

3. См.: Гришковец А.А. Правовое обеспечение государственной службы. М., 1998. С. 40.

4. См.: Ледях И.А. Указ. соч. С. 273.

5. Bundesgesetzblatt. 1985. №1.3. 462; BGBL. 3. 2030—1.

6. Bundesgesetzblatt. 1985. №1.8. 479; BGBL. 3. 2030-2.

7. Bundesgesetzblatt. 1990. №1.3. 449; BGBL. 3. 2030—7.

8. См.: Klages H., Loffler E. Administrative modernization in Germany — a big qualitative jump in small steps // International Review of Administrative Sciences. 1985. Vol. 61. N 3, P. 373—383.

3. Государственная служба Великобритании. Немного истории [1]

Прежде всего о названии этого института в Великобритании. В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие "публичной" (public, offentlishes) или "государственной" (state, staat) службы, в Англии действует понятие "гражданская служба" (civil service). Это имеет исторические корни: чиновник рассматривается в английском праве как "гражданский слуга Короны", в отличие от ее "военных слуг". Сам термин сложился в британской колониальной администрации в Индии [2]. Однако Англия не была бы Англией, если бы отличия ограничивались только названием.

Особый "английский путь" развития состоял и в том, что Соединенное Королевство гораздо дольше других стран обходилось без профессиональной государственной службы в современном смысле слова. Министерства, правда, существовали еще с XVII века, но их роль была несравнимо меньшей, чем, например, во Франции, единой системы централизованной администрации не существовало вовсе, а штат министерств укомплектовывался на основе системы патронажа, т.е. личного покровительства. Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились, даже передавались по наследству. Это, однако, не порождало слишком уж больших злоупотреблений по нескольким причинам: ограниченные полномочия служащих, принадлежность большинства из них к аристократическим семьям, т.е. их достаточно высокий имущественный и образовательный статус, "премиальный", т.е. нерегулярный, характер материального вознаграждения. Служба, таким образом, была как бы "почетной обязанностью благородных людей", знаком доверия к ним со стороны Короны и общества и осуществлялась "талантливыми любителями".

Сказанное вдвойне справедливо применительно к уровню местного управления, на котором, собственно, и решались все практические вопросы. Ведь Великобритания, несмотря на унитарную форму правления, — административно весьма децентрализованное государство. Местными делами управляли, как правило, представители сословий землевладельцев и духовенства. Какой-либо платы за это они не получали и считались не "слугами Короны", а представителями местных сообществ, выполняющими как бы "общественную работу" и не подчиненными к тому же центральным властям.

В подобных обстоятельствах многое зависит от гражданских качеств правящего класса, от развитости в его среде чувства социальной ответственности. Этими же качествами английская аристократия обладала, как отмечалось многими авторами [3], в гораздо большей степени, нежели правящий класс других стран, в частности Франции, Австрии, Пруссии, России...

Другая причина, по которой подобная "странная" с точки зрения привычных нам стандартов система существовала (и работала) в течение столетий достаточно удовлетворительно, связана со спецификой англо-саксонской государственно-правовой доктрины. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра "идеальной рациональной бюрократии" французского образца. Такой "антикомандный" характер системы — следствие господства Обычного права (Common Law).

В этой системе соблюдение законности обеспечивается не на базе единых кодексов, не "сверху вниз", а "снизу", т.е. на основе прецедентов — индивидуальных, прежде всего судебных, решений по конкретным искам и делам. Вот как трактует эту проблему Г. Питере, выводя тип правоприменения из характера и типа администрации через культурные характеристики: "Рационалистической культуре может быть противопоставлена культура прагматическая, или эмпирическая, характерная для Соединенного Королевства и значительной части Северной Европы. В такой культуре общие положения являются производными от серий индивидуальных решений. Эта культура не благоприятствует развитию бюрократии или безличных решений. Каждое дело в определенной степени рассматривается как новый случай, и его конкретные индивидуальные обстоятельства могут послужить достаточным основанием для того, чтобы скорректировать или пересмотреть даже бесспорное общее положение. Таким образом, административные и правовые решения почти неизбежно приобретают там персональный характер, и, хотя власть принадлежит прецеденту, в каждом случае он может быть оспорен на индивидуальной основе... Она (бюрократия. — А.О.) склонна быть менее жесткой и безличной в этой индуктивной культуре, чем в более дедуктивной континентальной системе. Концепция индивидуальности и индивидуальных прав как один из компонентов эмпирической культуры делает работу бюрократа более трудной и заставляет его уделять больше внимания специфике, чем общим характеристикам того или иного дела... По сравнению с другими индустриально развитыми странами Европы культура Соединенного Королевства более личностная и менее бюрократическая, чем у других наций, находящихся на сходном уровне развития" [4].

Архаичная полулюбительская администрация черпала, таким образом, свою легитимность в персональных достоинствах отправлявших соответствующие функции лиц, в их относительной независимости от центра и опоре на общественное уважение, а также в прецедентной правовой системе.

Однако любая специфика хороша лишь до определенного предела. Индустриальная революция и другие реальности XIX века настоятельно потребовали модернизации британской системы администрации. Середина "викторианского века" стала периодом ее реформы и создания профессиональной гражданской службы. Все началось с так называемого доклада Норткота—Тревельяна, представленного Парламенту в 1854 г. Сэр Стафорд Норткот был в тот момент премьер-министром, а сэр Чарльз Эдвард Тревельян использовал в докладе свой богатый опыт в администрации знаменитой Ост-Индской компании. Главный упор в докладе делался на необходимость создания высококвалифицированной гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств людей. Рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменив ее открытыми конкурсными экзаменами, проводимыми под наблюдением центральной экзаменационной комиссии. Далее, авторы предлагали разделить всех служащих на два широких класса — административный и технический. Замещать вакансии рекомендовалось из числа служащих на основе их достоинств, а не выслуги. При этом, однако, предпочтение отдавалось общему, т.е. гуманитарному, а не специальному, т.е. техническому, образованию. Таким образом, первые роли в системе должны были играть не узкие специалисты, а по-прежнему "талантливые любители".

Внедрение рекомендаций доклада заняло полтора десятилетия. Особенное сопротивление вызвал принцип открытых конкурсных экзаменов. Они были окончательно введены лишь в 1870 г. К тому же первоначальный проект авторов претерпел ряд изменений: так, были введены не два, а три класса служащих — администраторы, исполнители и клерки. Однако в целом изменения были революционными. Они в корне поменяли британскую государственную службу и даже оказали серьезное влияние на развитие этого института за пределами Великобритании. В первую очередь это, разумеется, коснулось стран, находившихся под суверенитетом британской короны, но не только их. Так, в 1871 г. Президент США У. Грант попытался внедрить у себя британскую систему конкурсных экзаменов. (Правда, инициатива эта была заблокирована, поскольку вступила в противоречие с американской традицией партийных назначений на административные должности, распространявшейся тогда вплоть до низших ступеней должностной лестницы. Впрочем, в некоторых отношениях американцы при реформировании своей администрации пошли дальше бывшей метрополии: так, они ввели единую шкалу должностей и окладов для всех госслужащих, не занятых в промышленности, о чем в Англии всерьез заговорили лишь столетием позднее.)

Очевидно, что система, созданная на основе доклада Норткота—Тревельяна, в общем оправдывала себя вплоть до середины XX века. Комиссия по реформе гражданской службы была создана в начале 50-х годов XX века, серьезная критика существовавшей системы началась лишь в 60-е годы, а сами реформы — уже в 70-е годы, после знаменитого Фултонского доклада.

Как обычно бывает в политике, критиковали британскую госслужбу с разных флангов за разное. Левые — за ее закрытый классовый характер и за сопротивление политике радикальных лейбористских министров во время двух премьерств Г. Вильсона. Правые — за ее расточительность и стремление к максимизации бюджета различных ведомств. Более аналитическая и политически нейтральная критика имела мишенями ее структуру, характер комплектования и недостаточный профессионализм.

Стоит особо выделить критику так называемой школы общественного выбора, базирующейся на работах современного американского исследователя проблем бюрократии с экономических позиций У. Нисканена [5]. Эта школа возникла как экономический вариант опровержения классической западной государствоведческой конструкции, трактующей служащих как беспристрастных выразителей "общественного духа". Однако, в отличие от идеологических нападок на бюрократию "слева", сторонники названной школы рассматривают госслужащих не как "защитников классовых интересов буржуазии", а как защитников собственных групповых интересов. В сущности идеи Нисканена и его последователей просты: они стремятся доказать, что ведущей линией поведения бюрократа является стремление к максимизации бюджета его организации или подразделения, поскольку это: а) обеспечивая больше работы для чиновников, улучшает перспективы их служебной карьеры; б) увеличивая спрос на услуги бюрократов, создает благоприятную "карьерную ситуацию"; в) повышает престиж бюрократов и их возможности оказывать покровительство;

г) дает больше возможностей для предоставления фондов "своим людям", а также для использования их в частных целях. Разумеется, существуют и объективные ограничения, и иные мотивации поведения служащих, в том числе — бескорыстное стремление улучшить положение дел, повысить эффективность использования ресурсов и т.п. Но все они, по мнению Нисканена, не меняют общего вектора бюрократического поведения. Видимо, популярность именно такого концептуального взгляда на бюрократию среди английских ученых не случайна: в сущности он во многом лишь воспроизводит в более научной форме — с анализом переменных, графиками и математическими выкладками — идеи знаменитого не столь давно англичанина Н. Паркинсона.

Вся эта критика, а вернее, стоявшие за ней реальные недостатки британской государственной службы и породили Фултонский доклад и последующий длительный период реформ, по существу продолжающихся по сей день. Не случайно теоретики государственного управления склонны сейчас говорить о перманентном характере изменений.

Первый этап реформ [6]

Комиссия Фултона работала два года и в 1968 г. представила свой доклад. Как и доклад Норткота—Тревельяна, он базировался на тезисе о неадекватности застывшей системы госслужбы изменившимся социальным и технологическим условиям. Вновь был поднят вопрос о ее "любительском" характере, о необходимости создан

Поиск по сайту: